对基层应急管理的志愿者服务机制的思考

中共伊宁县委党校 尹传贇

现如今，伴随着社会的不断进步与发展，人与自然、国家之间的联系逐渐常态化。政府管理和社会治理的蝴蝶效应越发明显，预示着各种社会风险的加剧以及各种突发公共事件的频发，面对突发的公共事件，一旦处理不当，或者无法及时处理，就会造成严重的社会危害和治理的“后遗症”。

在应急管理中，志愿者组织以较强的凝聚力和向心力参与其中，成为政府与群众之间的纽带，当置身于突发公共事件现场，协助进行政府应急工作和后勤保障，为群众提供应急保障，辅助政府对公众生活进行安排，有效缓解政府部门用工压力，同时及时收集和传递相关信息，提升应急管理综合能力和水平，并在紧急情况下对政府管理的力量进行有效补充，减少政府应急管理时间成本，提升服务质量和效率。可见，建设一支有爱心、有能力的志愿者队伍非常重要。

一、基层应急志愿服务队伍的基本情况

在组建基层志愿服务队伍方面，以现有基层团体组织、治保调解组织、民兵队伍、大学生志愿者等为基础，将优势力量尽可能集中，专业力量尽可能利用，择优选拔，将单位机关干部、退役军人、返校大学生等人员组建成应急救援志愿服务队。当前，已经实现所有乡镇、村（社区）应急救援志愿服务队伍全覆盖。

二、基层志愿者参与应急管理服务组织运行存在的问题

（一）管理机制不健全

现如今，基层应急管理组织和运行机制尚不明确，紧急情况下的志愿组织没有自主权，志愿者队伍管理制度目前存在诸多缺点，即多头管理，交叉管理，没有形成统一的管理机制。例如，团委负责管理青年志愿者，妇联负责管理女性志愿者等。一些志愿者组织直接隶属于政府部门，具有很强的政治色彩，严重依赖政府资源，难以自立自强，有碍于突发公共事件应急管理，限制了志愿者参与的积极性和有效性。在以往的志愿者服务当中，由于政府直接干预，导致组织参与突发公共事件应急管理主要是为了完成上级交代的任务，是一种突击性、暂时的行为，与志愿者的精神相悖，无法让志愿者服务规范化和常态化。同时，鉴于志愿者组织还尚未形成统一部署，无法实现内外部协调，因此，他们在参与突发公共事件应急管理中会出现一定程度混乱的状况。

（二）应急志愿者组织缺乏有效的管理

一是没有形成科学健全的应急服务机制。尽管县政府职能部门制订了相关应急管理预案，但是缺乏有效、规范的管理机制，缺少标准化的操作指南和岗前培训，无法准确设置岗位和分配任务，这导致重大突发事件发生时，志愿者应急能力不足，响应缓慢，无法高效运转。

二是志愿者参与应急管理工作的渠道不畅通。多数志愿服务组织施行项目化管理、社会化运作。在面对重大突发事件时，经常出现志愿服务组织找不到官方组织，或者多个志愿服务团队同时参与服务，造成管理混乱且无序的问题。考虑到应急救援队伍力量分散且薄弱，无法有效调度资源的组织和制度，如果面对严重的突发事件且涉及范围较广时，突发事件所造成的反应是具有关联性的，倘若没有形成良好的运行机制往往会造成救援人员职责不分，造成工作重复，浪费大量的应急管理资源，也会降低应急管理志愿者工作的积极性，从而对接下来的工作安排产生不良影响。

三是应急志愿服务缺乏持续性。在传统的政府管理模式中，志愿组织通常被视为自身行政的功能性措施。志愿服务活动主要是针对上级的政治性任务要求或配合大型社会活动而开展的，“志愿”二字随着实际情况的不断变化而变得畸形。

（三）应急管理中志愿者所具备的能力与实际救援需求存在差距

许多社区的应急志愿者队伍因为缺乏有效的组织管理和招募机制而力量薄弱，很多有志加入志愿者组织的志愿者也因为缺乏渠道而束手无策，绝大多数志愿者愿意积极参与社区的应急管理。虽然在具体参与社区应急管理工作的过程中需要专业的知识和技能，尤其是面对火灾、地震等这些危害比较大的公共事件时，均有明显的技术要求，社区应急管理工作相关志愿者没有进行应对突发事件的专业培训，难以发挥最大的价值和作用。就应急救援志愿者向社区提供的应急宣传和应急知识而言，很难在突发事件中发挥作用，这与人们对突发事件中应急管理的需求相悖。

（四）应急管理的志愿者服务缺乏保障机制

一是缺乏经费保障。当前还存在着的一个重要问题就是在应急管理的志愿者服务工作中缺乏经费支持，尤其是激励机制单薄，县财政每年没有将应急管理工作经费纳入财政预算当中，因此组织参与应急管理所需开支与经费之间存在着巨大的缺口，应急管理中志愿者经费主要是企业捐款和民间捐款，志愿者组织的资金筹集和财务管理能力不足，不善于开拓融资渠道，并且财务运作不透明，缺乏公信力，多数募捐实属变相摊派，引起群众不满，使得基层应急管理中志愿者服务工作普遍面临着资金短缺的问题。

二是志愿者激励机制不健全。基层在近几年实施了志愿服务补偿制度，志愿者工作有关部门在实际工作中为志愿服务发放红袖标，选拔志愿者领袖，评选优秀志愿者等，给予志愿者一定的奖励。总之，志愿者管理部门倘若没有构建完善的激励和考核机制，带来的激励效果也是非常有限的。对在应急管理工作中极少数志愿者进行了相关报道。很多在一线工作的人员并没有进入政府的视野，虽然默默奉献了很多，但并没有得到相应的激励，进一步挫伤志愿者在参与已经管理工作的积极性。

三是法律保障体系不健全。我国制定出台了《突发事件应对法》《志愿服务条例》等单行法规，但目前，在保护和规范志愿服务参与应急管理进行倡导和鼓励方面尚无法可依。因此在参与应急管理服务中处于被动的状态，一方面，在突发事件发生时，政府强调志愿者参与应急管理工作的重要性，但是在具体操作中，却忽略了志愿者发挥的作用；另一方面，对志愿者的角色和作用没有明确，在后续的工作中，对政府如何在应急管理中发挥作用着墨较多，反而对志愿者参与应急管理工作只是一带而过，很少提及志愿者承担的角色、发挥的作用。此外，就对志愿者管理而言，社区和乡村干部缺乏相关经验，许多农村地区和部分城市社区自主招募人员无偿参与应急管理工作，却并未将其列入志愿者来管理。虽然这部分人员提供了志愿者服务，但是因为不是通过招募进行志愿者注册，未获得志愿者身份的认同，无法保护他们作为志愿者的权益，有碍于志愿服务理念的推广与传播。

其次，志愿者的人身安全缺乏有效的法律保障，在参与公共事件管理的过程中，如果志愿者受伤，是否可以定为“工伤”，抑或是志愿者在服务过程中生命财产受到损失，关于赔偿尚未有明确的法律规定。相关法律法规的缺失，让志愿者组织和志愿者陷入了志愿者热情与冷漠的两难境地，如此众多的问题与困境，均是影响基层志愿者积极性的因素。

最后，只有充分保护应急志愿者的合法权益，解决后顾之忧，才能避免志愿者在应急志愿服务体系建设过程中出现流汗、流血，又流泪的现象，激发公众参与志愿服务的积极性，促进应急志愿服务体系不断发展。

三、新形势下完善应急管理中志愿者服务机制的建议

习近平总书记指出，志愿服务宗旨要与“两个一百年”奋斗目标和社会主义现代化国家建设相契合。政府部门从应急志愿服务在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用入手，发挥引领作用，积极推动多方参与的科学合理的机制构建，整合社会资源，规范管理引导，完善保障和激励机制，解决建立和发展应急志愿服务机制中的困难和问题，形成示范效应，促进应急志愿服务队伍得以长远发展。

（一）设立专门的应急管理志愿者管理机构和相应的部门

对应急管理中的志愿者进行有组织的统一管理。各村队、社区应该建立一支专业性强的应急志愿者队伍，动员组织社会力量，把基层现有的共青团、妇联、党员突击队、红十字会等志愿组织纳入这个统一的管理理体系当中。从而改变志愿者组织队伍盲目化、支持力量不足和管理混乱的问题，进一步使志愿者队伍建设更加专业化、规范化。在突发事件发生以后，政府和应急志愿服务部门可以对信息进行快速判断决策和部署，应急志愿者能够以最快的速度集合，开展应急管理工作，从而体现志愿者队伍服务的及时性和有效性。

（二）提升应急志愿者管理水平，规范志愿服务工作程序

对参与应急管理的志愿者权利及义务，没有做具体的说明。使志愿服务活动一度陷入混乱局面，因此需要进一步加强基层志愿者管理制度的完善工作，相关的志愿者管理组织机构应当继续健全多种管理制度，使得管理制度更加科学化具体化，比如在规范志愿者的登记与注册演练与培训等流程，对于参与志愿服务的人，报名实行注册实名制，经过审核通过后方可通过。

（三）抓好应急志愿队伍的培训工作，提高应急志愿队伍专业技能

志愿者在应急管理中既需要有热情和激情，更需要具备专业的知识和技能，考虑到各个地区突发事件的类型差异较大，因此对于应急志愿者的培训也需要因地制宜，进行差异化定位。通常从普遍的公共事件应急志愿者培训着手，构建专业化的志愿者队伍，打造一支“一队多用、一专多能”的志愿者队伍。具体措施为：一是强化应急志愿者培训力度。借助新网络媒体优势，比如微信、抖音等平台，开设应急志愿者培训专栏，构建科学、易操作的培训机制。二是邀请有关专家根据当地情况编制应急志愿者服务手册，组织应急志愿者定期开展预案演练和宣传应急知识培训，积极鼓励应急志愿者积极主动地参与到日常志愿服务中去。三是加强社区与村队应急沟通合作，形成社区与村队应急联动机制，对我国近年来各类突发事件进行经验总结，建立多部门联动机制，构建顶层设计和各级联动体系，使得应急志愿者队伍既不是“散兵游勇”，也不是“孤胆英雄”。就应急志愿者队伍而言，自身技能提升和应急工作方式得以改进的重要途径之一就是加强沟通与交流，尤其是对于不同社区、村队以及相邻社区、村队之间的交流十分重要。鉴于相邻社区和村队所面临的应急任务通常比较相似，加强沟通交流与合作，不仅可以促进邻里之间的情感升华，还可以让彼此相互学习进步。构建健康、协调、高效的应急联动机制，成为社会各界在面对突发事件中自保的“钢铁长城”。通过不定期举办突发事件协调与培训演练或者应急志愿者之间的互换锻炼，可以加深双方的了解和信任，提升合作的效率。

（四）进一步完善应急管理中志愿者工作保障机制

一是多方筹措资金，为应急志愿者提供开展工作必需的经费和物资等后勤保障。首先县财政要将志愿服务项目纳入应急管理财政预算资金项目中，每年在应急管理处置经费中拿出一部分用于志愿者组织的建立、培训、奖励。有计划地通过组织优秀志愿服务项目和优秀志愿服务组织评选，采取以奖代补的方式，对项目和组织给予资金支持；其次，要将志愿服务与慈善事业接轨，积极争取社会资助。志愿服务组织主要通过申请政府财政支持、社会捐赠及资助、基金会募集资助等方式获得所需资金；最后，积极鼓励自然人、法人及其他社会组织捐赠、资助志愿服务组织和活动。为了鼓励这种行为，对捐赠人和资助人提供相应的税收等相关的优惠政策。通过项目“双向选择”和组织爱心企业与志愿服务组织的方法，吸引更多社会资金的投入。

二是建立健全应急管理的志愿者服务激励机制。应急志愿者作为志愿服务，奉行公益，离不开热情参与，其目标不是经济报酬，但为了保持应急志愿者的积极性和可持续性，就必须建立志愿服务激励机制。首先，主张进行精神层面的奖励，按照志愿服务实际时间及质量，定期公示表彰一批参与应急管理的志愿者，树立典型，获得社会大众的认可。营造良好的氛围，也让更多的人去了解此项工作，加入志愿者的队伍中来，让志愿精神成为一种风尚；其次应该对有突出贡献的志愿者进行物质奖励。可以考虑对志愿者乘车、游玩、观影等公共服务时，可以享受不同的优惠，在就业、贷款等方面，将个人志愿服务情况作为重要参考，加大对应急管理中志愿者的正向激励，形成良好的激励机制。

三是完善应急管理中志愿者的法律保障制度。首先，规范和完善应急管理的志愿者服务的日常管理和行政管理法律制度。明确志愿者服务的协调管理机构，可将应急管理部门作为具体协调管理机构，赋予应急管理部门为志愿者服务的协调管理职责，还可成立志愿者服务协会等行业自律组织；其次是建立志愿服务保险制度。鼓励协调保险机构为参与服务的专业和临时应急志愿者提供相应的人身意外伤害保险。志愿者若在服务过程中意外受伤，志愿者组织应当立即终止志愿服务，协调相关医疗机构及时救治，并进行相关保险理赔。如果有志愿者在服务中不幸身亡，志愿者组织应为志愿者申报见义勇为基金，同时协助进行保险理赔，尽可能让从事志愿服务的志愿者减少后顾之忧。此外，还需要加强保护志愿者、志愿者组织和志愿者服务对象的合法权益，让志愿者服务得以健康有序发展。

应急管理是一项长久性的社会系统工程，伴随着社会整体文明程度的不断提高，人们参与社会公益事业的积极性也随之提高。应急志愿服务队伍是地区应急机制建设基础环节之一，也是应急管理体系的重要组成部分。随着社会治理体系不断多元化，需要进一步培养越来越多的应急管理志愿者自愿投身于社会公益事业当中。因此，要不断加强对应急志愿队伍的研究，健全体制，解决突出问题，完善规章制度，从而保证志愿活动能持续有效开展。