低效用地及闲置土地利用盘活的策略研究

珠海市规划设计研究院 董明利

随着经济的高速发展与人们生活水平的提高，工业化与城市化进程全面推进，城市土地资源供不应求，与此同时，低效用地及闲置用地长期存在，面对土地资源“紧缺”和“沉睡”的双重问题，政府部门开始认识到加快低效用地及闲置用地利用盘活工作的重要性和必要性。利用盘活低效用地与闲置土地能够优化配置存量建设用地，提高土地的利用效率和使用价值，有效缓解土地供需矛盾，推进节约集约用地，为城市高质量发展提供强有力的保障。因此，我们需要研究分析低效用地及闲置土地的不良影响和产生原因，从而制定有效的土地利用盘活策略，全面规划、科学利用闲置土地，积极盘活低效用地，让存量土地谋求更大的发展空间，提高城市建设用地的集约化水平。本文主要对低效用地及闲置土地的不良影响和产生原因进行全面分析，在此基础上提出低效用地及闲置土地利用盘活策略。

一、低效用地和闲置土地的不良影响

就目前城市的整体规划建设情况来看，还是存在不少的低效用地和闲置土地，导致大量的土地资源严重浪费，城市的可用建设用地大大减少，影响了项目的建设发展，无法为经济社会高质量发展提供助力。详细来说，低效用地及闲置土地的不良影响如下。

第一，低效用地和闲置土地会严重影响当地经济的可持续发展。低效用地及闲置土地不仅盘活利用难度增加，而且很难创造出可观的经济收益，在一定程度上会导致先期投入建设的基础设施所应发挥的综合效用大大降低。而且低效用地及闲置土地占用了一定的建设用地指标，这就会对新增建设用地计划指标的分配工作产生严重影响，由于建设用地规划指标和新增建设用地年度计划指标不足，导致很多有实力的开发商不能在区域建设中开发出一些重点项目，相关建设工作也难以有效落实[1]。长此以往，就会存在低效闲置土地大量存在与用地指标不能满足需求的困局，给当地经济的长远发展带来不利影响。

第二，低效用地和闲置土地会严重阻碍城市化发展进程，不利于城市环境和品质的提升。近年来，虽然城市化发展进程在全面推进，但是由于城市中存在大量的低效用地和闲置用地，在一定程度上挤占了建设用地、绿化用地、配套基础设施用地等，并且与周围已经完成开发建设的建筑物格格不入，让整个城市看起来杂乱无章、毫无秩序，严重影响了城市的市容市貌，给外来的投资商、开发商以及当地居民带来不好的城市印象。此外，部分城市并没有找到低效用地及闲置用地高效处理利用的有效方法，无法在较短时间内对其进行全面规划，提高盘活利用率。在大多数情况下，城市相关部门只能采取回购、收储的方式来对闲置土地进行调整利用，这样会使得城市建设成本变相增加，导致地方城市建设资金压力日益加剧，不利于城市化发展步伐的加快[2]。

二、低效用地和闲置土地存在的具体原因

（一）社会因素

就目前土地出让情况来看，在招标拍卖环节，通常会以“净地”的方式挂牌出让各种使用土地，但是在揭牌后的实际交地环节，由于受多种因素的影响导致推迟交地的情况经常发生。比如土地竞得者不能按照规定期限足额缴纳出让金，这样实际交付土地时间就会相应延迟，在开工建设中无法确保所有的土地按照开工日期实施施工作业；再比如出让土地时虽然写明的是“净地”，但是实际情况并不是如此，在收地过程中往往存在拆迁难度大、征地困难重重的情况，只能交付部分土地，并不能按时交付全部土地。一旦出现此种情况，就会严重影响受让人的整体开工建设，受让人迫于无奈只能先在已经交付的土地上进行施工建设，没有交付的土地只能等后续交付后再进行开工建设，从而导致项目施工无法完整进行，竣工时间不一，甚至还会出现更严重的情况，由于不能满足拆迁户较高的要求，在处理安置方面无法与个别拆迁户达成一致意见，所以导致一些拆迁户迟迟不肯搬走，项目施工遥遥无期[3]。此外，在进行项目施工建设时，很有可能会发生一些严重的地质灾害，这样就会大大增加项目建设前期的土地平整费用，降低了整体项目的经济效益，导致很多项目在建设过程中很容易出现“烂尾楼”情况，迟迟无法竣工，这就会出现了一定量的低效用地与闲置土地。

（二）政府因素

在土地使用发展过程中，政府部门可能会对城市规划进行一定的调整，这也会导致低效用地与闲置土地的发生[4]。具体表现在以下几个方面，第一，由于地方变更了城市规划或者调整了行政区划，抑或没有采取精准的招商引资政策，都会出现原有土地闲置情况，或者导致原有项目无法有效落地。第二，部分建设项目处在地理位置较为偏僻的地方，政府部门的规划中暂时没有考虑到基础设施的配套建设，由于项目建设区域缺乏配套的水、电、道路等基础设施，也就无法按照计划进行施工建设。第三，在项目筹建过程中，政府部门会对城市的部分地块进行路网建设调整，规划变更土地用途，比如将原有的项目使用土地变更调整为公益基础设施用地，这样开发单位就无法按期开工，导致开工建设搁浅。第四，在项目开发前期需要走的审批流程比较多、花费的办理时间比较长，如果各个政府部门间缺乏有效沟通，不能高效协作，就导致建审手续不能及时办理，这样开发单位在没有取得项目施工许可证的情况下就不能按期进行开工建设，使得开工建设日期随之延后。第五，在使用低效用地时，政府部门采取的方式为修复和改造，并没有实地考察现场环境，没有充分考虑生态环境问题，导致低效用地利用盘活的应用水平较低，达不到预期效果。第六，当土地审批完成进行施工建设时，政府部门并没有严格监管，导致出现报批土地范围与实际利用土地范围不符的情况，进而产生“边角地”。

（三）开发单位因素

部分开发单位虽然按照规定时间缴纳了土地出让金，取得了土地使用权和施工许可，但是在开发建设过程中，由于资金周转困难或者经济实力下降衰退，导致开工建设费用无力承担，进而出现闲置土地[5]。土地开发手续全面完善的情况下，开发单位会对在建施工项目进行转让，在多次转让的过程中，开发时间就会推迟延后，出现闲置土地问题。此外，为了提高投资回报率或者降低投资风险，很多开发单位会在房地产价格上涨的时候进行开工建设，如果遇到房地产价格的低迷期，很多开发单位会将土地开发建设时间往后推延，直到房地产价格开始上涨为止，在此期间就会出现闲置土地问题。

三、低效用地及闲置土地利用盘活的策略

（一）以政府部门为主导，制定有效的土地利用盘活办法

就目前低效用地和闲置土地的情况来看，低效闲置的原因分为多种，包含历史因素、政府部门因素、社会因素、开发单位因素等等，而且土地的使用类型和管理范围存在差异，为了尽快盘活利用各种类型的土地，解决用地难题，降低单位GDP建设用地规模，提高土地资源节约集约利用水平，使得土地利用效率最大化，就需要发挥出地方政府的主导作用，需要各部门进行协同配合，明确各方责任，制定分类处理的低效用地及闲置土地利用盘活办法。

具体来说，分为以下几种处置方式，（1）如果是因为政府原因导致土地闲置问题，就需要查找具体原因，找到相关责任部门，通过对规划设计条件进行优化调整或者采取合理的拆迁补偿方案，也可以进一步完善项目建设区域周围的配套基础设施建设，全面消除其中存在的障碍，为项目开工建设创造良好的基础条件，促进项目尽快开工。针对短期内无法开工建设的项目，可以采取临时使用的方式或者对其进行收回，抑或与其他建设区域进行置换，从而减少低效用地及闲置用地面积。如果是因为规划原因导致暂时无法供地，就需要加快进行国土空间规划编制工作，确保项目开工建设尽快落地[6]。此外，政府部门还需要对各个闲置地块进行详细调查，如果储备地块满足供地的相关条件，就需要尽快将其归纳到收储地块中，流入到市场供应中，提高土地利用效率。（2）针对开发单位自身原因引起的土地闲置问题，需要采取行政手段或法律手段，加强监管企业的开发建设，督促企业在规定期限内及时开工建设。针对开发企业违反了土地出让合同，拒不按照规定日期开工建设，就需要及时与开发企业沟通约谈，采取相应的处罚措施，收取土地闲置费用，严重情况下还可以以闲置土地处置办法为依据，按照法律要求将土地使用权收回，重新利用盘活此土地。（3）如果是其他因素导致的土地闲置问题，就需要与各方加强沟通、统筹协调，使得影响土地开工的各项因素逐一消除，为项目的开工建设提供良好条件。如果建设土地因为涉及法律诉讼问题而无法按期开工建设的，相关管理部门需要及时与法院沟通协商，共同探讨出闲置土地解决办法和意见，并按照相关处置措施尽快落实。（4）针对社会因素导致的闲置土地问题，相关部门需要加快征地处理，为土地招标拍卖提供“净地”条件。如果因为地形地貌或者其他因素产生的边角地，可以上报给相关部门用作绿化用地。

此外，在土地使用过程中，还会遇到一些改造情况，比如，进行城中村改造时，需要以发达城市的改造经验为参考借鉴，因地制宜地制定符合地区实际情况的城中村改造计划和政策，通过使用确权方式使得原本的集体建设用地转变为国有建设用地，然后再按照相关法律法规或政策规定储备土地、拍卖出让土地等；部分城中村集体建设用地没有实施改造计划的前提条件下，可以按照政策规定将其征收为集体土地，然后再实施出让操作。改造旧城时，由于旧城区的土地归国家所有，再加上没有相关政策来限制此类用地的二次开发利用，相关政府部门需要与住户进行沟通，了解他们的各项需求，制定出有效的拆迁补偿安置政策，从而加快拆迁改造旧城区，腾挪出更多的用地空间，为城市建设高质量发展提供良好的基础。针对部分企业存在的低效用地，需要引导企业对现有土地进行改造，可以加高厂房或者采取零增地技术改造措施，使得土地的容积率大大提升。

（二）加大执行力度，严格考核监管

低效闲置用地的利用盘活不仅需要严格按照国家政策和法律法规执行，还需要根据土地权属界线范围科学合理解决问题，而且不能忽视不同利益主体的需求，这样才能确保低效闲置用地利用盘活处理工作的顺利开展。在进行低效闲置用地利用盘活时，需要细化任务目标，对各个环节进行具体的责任划分，明确各部门、各单位、各人员的工作职责和工作内容，还需要确定好时间阶段，确保利用盘活工作顺利推进，确保每个环节都有责任人全面负责。同时需要动真格，敢于硬碰硬，加大执行力度，强化督查考核，将低效用地及闲置用地的利用盘活纳入综合考核中，提高低效闲置土地的再开发利用效率。

第一，需要加强节约集约用地考核。对政府年度目标责任考核计划进行制定时，可以将节约集约用地列为考核内容，细化考核办法和相关考核指标，考核内容可以围绕新建项目亩均投资强度、税收收益、开工建设时间、土地供地率等方面展开，加大考核督促力度，确保基层政府部门切实做好建设用地管理工作，提高管理效率和质量，确保建设用地的使用效率大大提升。

第二，需要全面推进盘活利用存量建设用地考核工作。相关政府部门需要对当地单位的GDP 建设用地规模、建设用地面积的存量情况进行全面研究分析，以分析数据和结果为参考制定年度盘活存量用地任务。并且需要与土地整治项目、新增建设用地计划进行有机结合，将相关优惠和利好适当倾斜于任务完成度高、建设用地面积盘活存量大的地区。

第三，需要对土地供应后的开工建设情况加强监管。如果建设项目已经通过审批并取得土地使用权和项目施工许可，就需要将《建设项目用地信息公示牌》放置在项目施工现场的醒目位置，公示牌中需要将建设用地使用权人、建设单位、土地用途、用地面积、建设用地规划许可证、规划用地指标、预定开工时间、竣工时间、使用年限、监督电话、监管机构等信息详细标注出来，鼓励引导社会群众加强监督项目用地情况，实现全过程监管、全员监管。当项目竣工后就需要及时进行验收工作，验收以出让合同或划拨决定书为准，验收合格的项目才能办理相关登记和颁发相关证书，反之，验收不合格则不能予以办理，相关部门还需要求用地单位修改调整项目建设，必须与出让合同或划拨决定书保持一致，从而使得节约集约用地水平大大提升[7]。

第四，需要建立土地批复后监管保证金制度。当用地单位取得土地使用权后，需要在规定时间内足额缴纳用地保证金，一般来说，用地保证金的缴纳比例为出让价或划拨价款的20%。当项目建设完成后，国土资源部门需要严格核查验收，验收合格后，此保证金予以返还给用地单位。如果用地单位开工建设违反了出让合同或划拨决定书，就需要对出让价款进行重新核算，直接从保证金中扣除，以经济手段加强土地批后监管，积极盘活存量土地，推进节约集约用地。

第五，对项目用地实行约谈问责制度。比如，针对工业用地，用地单位签订国有土地成交确认书2个月内还没有进行项目开工建设的，相关部门就需要约谈该项目的招商负责人；如果在6个月内项目还未开工建设，就需要对该项目的招商负责人和工业园区的项目负责人进行谈话规诫、诫勉教育；如果一年内该项目仍旧毫无开工建设迹象，就需要及时问责处理此项目的招商负责人和工业园区的项目负责人，然后政府部门需要按照法律法规要求强行收回该项目用地，重新出让拍卖。

综上所述，低效用地及闲置用地的利用盘活在增加建设用地、提升土地使用效率、缓解土地资源供需矛盾、城市建设发展等方面发挥着至关重要的作用。因此，各单位、各部门需要深刻认识到低效用地和闲置土地的不良影响以及利用盘活土地资源的重要意义，因地制宜地采取有效的土地资源利用盘活策略，真正地让低效用地、闲置土地“活”起来、用起来，从土地存量中找到城市发展增量，拓展城市发展空间，有效破解土地资源利用中的各项问题，为城市的可持续、高质量发展赋能。