新公共管理理论对我国行政改革的启示

安徽大学 殷宏康

一、引言

随着我国经济社会的快速发展，传统的公共管理理论和实践已经无法适应我国经济转型的实际需要，行政改革成为当务之急。新公共管理所推行的部分管理理念和模式依然适用于政府管理，对政府管理有借鉴意义。在以新公共管理理论为基础的前提下，通过分析我国行政改革的现状，指出行政改革面临的问题和挑战，为我国行政改革目标的实现和具体措施的实施提供借鉴。

二、我国行政改革的概述

（一）行政改革的含义和特征

1.行政改革的含义

不同学者对行政改革的定义不同。

学者凯顿将行政改革定义为一种在人类的指导下，通过解决难题、克服困难来实现行政转变的过程。而霍普则将其定义为一种战略筹划，是人们为了能够彻底地改变政府工作程序、提高工作效率、优化服务水平所做出的一系列努力措施。目的是为能够优化国家资源配置，调整内部结构。直白地说，政府改革可以被看作是对政府的一个重新建造[1]。

有些学者将行政改革定义为指在政府行政管理领域内，为提高办事效率，变动旧的并建立新制度的行政行为。有的学者从狭义上给出解释，认为行政改革与政府的机构改革是对等的，二者可以替换。

综合各学者的观点，本文将行政改革定义为政府为适应经济社会环境的不断变化，或者高效地处理社会公共事务，不断地调整组织结构和内部管理体制，重新开展权力分配，并调整政府与社会之间的关系。

2.行政改革的特征

首先，中国的改革突破始于农村，中国的体制改革首先在行政管理体制方面取得突破性进展。近四十年前，随着农村经济体制改革的不断深入，也对政治体制改革提出了要求，所以我国对先前那种以行政强制手段为主要方式的行政管理体制进行了重要改革。

其次，这种改革每隔一段时间就设定一个具体目标，循序渐进式发展，是一种渐进式变革，而不是剧烈式变革。由于我国追求的是在稳定中求发展的路径，而且改革目标并不十分清晰，所以这种改革多半是在原先的基础上进行改进的。

最后，我国行政体制改革是依法进行的。一般是以执政党的文件为先导，经过全国人大和常委会审查通过，然后由国务院提出具体改革方案，最终全国都按这个方案来执行。

（二）我国行政改革的历程

党的十一届三中全会以后，我国围绕政府机构改革进行了多次行政组织改革，共经历了1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年共8次较大的机构改革。随着我国经济、社会管理和公共服务日益发展，政府的机构设置和职能定位与之存在诸多矛盾，客观上催生了政府职能转变和机构改革的必要。改革的历程可以总结为三个阶段。

1.改革计划经济体制下的管理机构

这一过程包括四次改革，通过这四次改革，想要彻底消除中国实行计划经济体制时期采用的行政管理模式，而这一改革的标志性结果，则是政府负责宏观调控的经济部门的消失。

在国家1982年的政府改革施行后，缩减了政府部门以及政府人员的数量，使政府部门人员分工更加明确、合理，政府部门结构逐渐优化。而且国家还出台了政策，宣布废除了干部的终身制，这样就给了更多有能力、有抱负、有知识的年轻人施展自己的机会。1988年的机构改革，不仅提出了和第一次相同的精简机构，还提出了政府职能转变的任务[2]。1993年，机构改革继续提出精简机构和人员的要求，减少或合并一些工业经济部门，主要任务是将政府和企业的职能分离，减少政府对企业的过多干预。1998年，机构改革的目标是机构与社会主义市场经济体制相配套。于是这次改革将与计划经济体制相关的政府经济部门全部废止,除旧迎新，重新构建市场经济体制框架。

2.建立适应社会主义市场经济的机构框架

这一次改革的目的，是为了构建市场经济条件下政府部门对宏观调控、控制市场监管等业务的模型。

由于2001年我国加入了WTO，在这样的环境下，政府改革也包含了相应的金融改革措施，主要包括设立了银行监督管理委员会来管理各类金融机构，设立了单独的商务部门，与WTO的管理模式形成统一，同步运行。2008年，又重新调整了改革的目标，这一次主要是想要清楚界定政府各部门之间应承担的责任，细化政府部门间的职责，将庞大的部门细化成多个小部门，在精简机构的基础上进行必要的重组、归并与整合。

3.建立契合新时代要求的国家职能机构体系

为了能够确立国家政府部门的整体职能体系，制订了两个步骤依次进行改革。

首先在2013年的改革，与2008年转变政府职责、明确政府的权力与责任相类似，并在此基础上加快进行大部门制改革。2018年机构改革，这是最新的一次改革，做出了新的突破。进入新时代，任务和以前也有所不同。这一次的改革，主要是保证政府宏观调控的能力提高，增强政府的办事效率。同时，还新设了一些政务性服务部门，如国家卫生健康委员会、组建应急管理部等[3]。

三、我国行政改革的现状

（一）我国行政改革的成就

改革开放以来，为建立运转协调、便民高效、行为有序，具有中国特色的行政管理体制，党和国家从1982年到2018年先后经历了八次较大的行政改革，取得了巨大成就。首先，行政改革加速了政府职能转变，提高了政府行政管理水平和办事效率。其次，行政改革形成了协同和放权的治理模式。再次，行政改革优化了政府组织机构框架。最后，行政改革更新了人们对于机构改革的理念，提高了公务员的行政水平，让更多的公众参与其中，形成了政府亲民近民的形象。

（二）当前我国行政改革的问题

尽管四十年的行政改革取得了巨大成就，但是我国行政改革所取得的成就还是阶段性的，一些深层次问题尚未得到有效处理。主要包括以下三个方面：

1.政府职能转变不到位

我国已进入新时代，但政府职能转变还相对落后。行政改革的关键就是政府职能的转变，真正做到政企分开、政社分开。虽然政府职能一直在转变中，在这方面也有了一定的提高和发展，但是政府与企业、社会团体和第三部门等关系还不是很清晰，还需进一步规范。如政府过多干预企业、社会团体、公共组织的正常活动，社会组织的力量没有真正兴起来，没有真正发挥出社会组织的力量。一些政府部门职能重叠交叉、政出多门、权责扯皮、办事效率不高[4]。

2.绩效管理制度落后

随着我国行政改革的实践进步，政府在绩效管理的诸多方面都有了长足的进步，形成了一系列有效的体制机制，但是总体看来还具有一些问题。主要表现在：许多地方绩效评估还是各个部门自发地进行管理，存在一定的潜在风险。所以现阶段，我国在绩效管理方面需要一种标准来衡量绩效管理水平。在实际应用方面也有误区，我们当初的做法更多的是“过程”被过多地重视，“结果”却被忽视，这无疑是本末倒置。我国政府在进行绩效评估时，大多是政府内部进行相互评估，会有一定的失真性。虽然第三方评估模式在某些省市已经被运用，但依然只是试探性的萌芽阶段[5]。

3.“官本位”模式依然存在

由于中国传统的专制思想延续了上千年,“官本位”模式已经深入国民内心，很难在短短的几十年就消除这种想法，所以现在还存在着一些“只许州官放火，不许百姓点灯”的行为。而且民众对于维权意识也比较薄弱，使官民地位不平衡，未能体现出宪法规定的公民的自由与民主。

四、新公共管理理论对我国行政改革的启示

在研究新公共管理理论的背景下，我国可以借鉴“新公共管理”的先进经验，在文化、技术和思想等领域进行多角度的剖析。总结 “新公共管理”的经验和教训，结合我国行政改革的实际情况，提出以下具体措施：

（一）继续转变政府职能

继续推进政府职能转变，政府是“掌舵”而非“划桨”的角色。依据新公共管理理论的观点，在行政管理中引入竞争机制，反对低效和浪费，实行私有化。新公共管理概念的提出者是胡德，他认为新公共管理是对行政改革运用的新途径和新方式的统称。盖布勒与奥斯本在《改革政府》中把它称之为“企业化政府”。休斯在著作《公共管理导论》一书中，则认为政府已经开始关注私人部门灵活的管理体制，在政府宏观调控下的市场经济已经发展成熟，那么政府就可以通过市场来推出一些产品以及服务来提高人民生活水平。总结了新公共管理的一些重要的组成要素，包括市场方法、成本效益等。我国可以将这些成果结合社会主义市场经济重新整合，分配政府的具体权责，同时也能够提出多种比较新的行政方式，如法律手段、经济手段等[1]。

一方面，从政府与市场的关系来看。要合理划分政府职能与市场机制各自作用的有效领域及范围，改变政府行政机制的资源配置方式，从过去偏重运用行政手段进行实物和指标计划管理的直接配置资源方式，转向注重价值管理，主要运用经济政策、经济杠杆、经济信息、经济法规进行间接管理，积极促进市场发育和市场体系的建设，发挥市场对资源配置的决定性作用[6]。

另一方面，从政府内部职能来看。大部制改革的核心就是转变政府职能。不仅需要进一步简政放权，还要建立长效机制，防止开倒车。推行大部制,要求政府职能必须把提供公共产品和服务作为第一要务，从而约束政府的公共权力，使其提供更好的公共服务。大部制是行政管理过程中政府服务保障功能突现、行政刚性弱化的最终结果。

（二）健全绩效考核制度

新公共管理模式要求政府弱化刚性化的行政规则，确立明确的绩效评估方法，反对传统公共行政一味地遵守规章制度、不注重测定和评估绩效的方式，主张放宽刚性化的行政规则，实施精准的绩效评估和目标管理。在重塑政府运动中，提出政府的绩效问题再也不能靠施加官僚性规则的途径来解决了，唯一的办法就是放松规则。绩效管理主要存在两个趋势：一是由效率向效能转变，由财政控制转向行为控制；二是由控制向合作转变，由独立评估转向客户参与。当前，为了让绩效管理工作得以顺利实施，并进一步走向制度化、科学化和规范化，需要从以下三方面努力。

首先，加强政府绩效管理的法制化建设。任何管理方法在建立了相关的法律制度后，实际实施就会变得容易一些。加强行政立法，提高行政立法水平，推进我国政府绩效管理法制建设，使其走上制度化、规范化道路。在当前推行全面依法治国的政策下，绩效管理立法必将取得重大进展。

其次，建立健全有效全面的评估体制。加强教育，树立正确的政绩观。一味追求经济增长、忽视经济运行质量、结构和收益、漠视社会公平、塑造“形象工程”的政绩观需要纠正。有关部门提出“绿色GDP”作为考核地方政府政绩的新型指标体系，体现了生态资源与社会经济和谐关系和可持续发展的价值导向，评估体系也在进一步探索。建立健全合理有效的评估管理体制，是推进政府实施评估管理的重要一环。多元参与，打破关门做评估的行为，将评估的内容、方法、程序等公开，让群众来裁定。建立多样的绩效评估方法体系，将定量评估和定性评估结合，短期评估与长期评估相结合。

最后，建立有效运转的全面信息系统，涵盖信息收集、整理、分析、加工和反馈。现代信息技术的发展，则为其提供了许多技术上的支撑。依靠管理信息系统，政府绩效管理的信息需要和日常管理的信息需求都得到了有效解决。

（三）继续坚持顾客导向

建设人民满意的服务型政府。服务型政府的本质和机构改革的最终目标是让人民满意。依据新公共管理理论，政府应该是一个为公众服务的机构，在公共服务中坚持顾客导向。目前，因为公众是国家税收的主要来源，政府的主要收入便是税收收入，所以理应取之于民，用之于民，为公民建立良好的基础设施，改善生活环境，同时还要及时关注公众的思想变化，定时调研，将公众的意见反馈给有关政府部门，并及时修正相关管理制度，以便更好地服务于公众。我国的服务型政府主要是想要在公共服务方面造福民众，让百姓安心。

在党的十六届六中全会中做出了要打造服务型政府，并提出了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的要求。党的十九大报告也明确提出了“建设人民满意的服务型政府”的改革目标。在这一宗旨的指导下，各个地方结合自身实际充分论证，制定出了许多行之有效的措施，为更好贯彻构建服务型政府的理念，更有效的实践改革，形成了一系列的理论参照和宝贵经验。具体路径可以从以下三个方面来展开。

首先，理念转变。政府工作的最终目标就是让人民满意。对此，建设人民满意的服务型政府，应该从政府的理念方面加快变革步伐。政府应该是法治政府、责任政府、廉洁政府、服务政府。政府既能够管理社会，但同时也要服务于社会，后者也许更重要。政府的存在是为了保证人民的生活能够正常有序地进行，保证公民的正当、合法的公共权益不受侵犯，为人民服务，为社会服务是政府存在的根本使命[7]。

其次，及时回应。政府“公开透明”的原则体现在“及时回应性”。并且行政公开是政府行政的要求。政府部门只有及时、有效地回应公众的要求，把人民群众的生活要求纳入政府工作之中，建立公开、透明的政府，让权力在阳光下运行，才能建立让群众信任的政府，才会形成政府亲民近民的形象。同时，历史经验告诉我们，只要是在重大事件中能主动快速公布信息，精准回应社会关切，就能赢得民众的支持，但是如果坐以待毙，大而化之，就会导致公众批评。做到有效及时地回应，是有效处理社会矛盾、维护社会秩序、构建社会和谐稳定的前提。

最后，优化服务。建立健全政务公开体制机制，并始终贯穿于行政权力运行。也要加大服务力度和服务范围，让更多的百姓享受到政府所提供的直接、满意的服务。提供优质的创新服务，大力推进电子政务建设。运用大数据等信息技术手段，实现数据共享，为群众提供全面、精准的信息化服务，让民众足不出户就能达到目的，争取实现全网络化行政审批，提高工作效率。

五、结论

20世纪70年代兴起的“新公共管理”运动，取得了丰硕成果造福后世，我国可以对其产生的原因进行深入剖析，并对其实践经验进行总结。在积极学习“新公共管理”的理论、实践的基础上，将其与现实相结合，探索出一种长效的体制机制，使市场平稳运行，公众的权益得到最大规模的保证，造福民众。