中国公共卫生应急管理法治化探究*

东北林业大学 吴辰昱，钟琦

一、公共卫生应急管理法制概述

（一）立法概况

立法层面，《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》三部法律法规成为我国应对公共卫生安全事件的中流砥柱。

机构设置层面，公共卫生应急管理机构的体系化建设已经取得一定的成果。卫生应急管理制度形成人民政府统一指挥、卫生部门协调工作、有关单位通力协助的基本框架。根据国家突发公共卫生事件应急预案规定，各级人民政府根据本级卫生部门的建议以及实际需要，拥有决定是否成立应急指挥部门的权力，应急指挥部门的构建为突发性公共卫生事件的应对起着非常重要的影响。

我国面对突发性公共卫生安全事件时，在事前预警、事中监督、事后保障三个方面都进行了大刀阔斧的改进，形成了全方位、全流程、全覆盖的保护屏障，进一步提升了我国应对突发性公共卫生事件的能力。

（二）现存问题

我国的公共卫生应急管理体系已经具有维持卫生紧急状态时的社会安定功能，正朝着更加完备、科学的方向发展，其中公共卫生应急管理法治化亟待进一步推动。法是治国之利器，发挥着惩恶扬善的作用，也是人民之盾，保护着人们不受非法侵害。紧急状态下，非法行为者抓住漏洞，寻求逃脱之机时，法律将成为人民手中的自卫利器，保证自我权利的实现。此外，信息传递工作与应急手段发生了实施上的错位，在跟紧工作部署的步伐上有所欠缺。突发性公共卫生事件天然具备时间属性，争分夺秒进行信息传递将为挽救无数生命创造前提条件，现阶段的信息传递工作较为滞后，需加强重视。最后，是应急工作人员职权行使问题。我国社会主义法治明确权责一致要求，同时这也是行政法所立之基本原则。在突发性公共卫生事件发生以后，公职人员依法办事、权责一致，而由于客观原因，许多非公职人员秉承服务人民的信念加入了应急队伍中，这就面临少有完备法规指导工作的困境。职权不定且公信力不够，难以展开工作，职权模糊，工作中可能出现超越限度的行为，引发不满。因此，需加大力度解决非公职人员的职权问题。

二、古代传染病防治法律的经验

（一）应对机制多元化、科学化

虽然早在殷商时期就出现了相关的记载，但是正式作为立法出现的传染病防治法最早见于秦朝。《睡虎地秦简·封诊式》“爰書，某里公士甲等廿人詣里人士五（伍）丙，皆告曰：「丙有寧毒言，甲等難飲食焉，來告之。」即疏書甲等名事關諜（牒）北（背）”。说明秦朝时期官府会及时记录疑似病例以便更好地控制流行病蔓延，提高防治效率。“里節（即）有祠，丙與里人及甲等會飲食，皆莫肯與丙共桮（杯）器”。说明立法对周边人群进行了切断传播途径的行为规范。在《法律问答》写道，“城旦、鬼薪癘，可（何）論？當（遷）癘（遷）所”。说明秦朝设立了集中隔离地——疠迁所，此时的隔离所仅收容已经确诊的病患，对于疑似病例以及密切接触者并没有相关的隔离办法。

（二）优化信息传递机制

受限于客观环境，中国古代地方医疗发展相当有限，如贞元九年任职黔中的张侍郎上表谈到当地“绝无医人，素乏医药”，唐代地方的医学生在未正式成为医师之时，便被政府征调投入救治工作，可见地方医疗人才资源严重缺乏，因此政府援助便显得尤为重要。除了隔离，及时发现疫病，然后迅速组织管理，可以降低传播风险并提高病患存活率。古代通信技术落后，这便需要另辟蹊径，从立法入手建立健全报告制度，打通从地方到地方、地方到中央的信息高效传递渠道。宋朝皇祐四年，仁宗发出了“比日上封言政事得失者少，岂非言路壅塞所致乎？”的疑问，后规定“凡是有关州县疫病的公文及臣僚奏疏，閤门司、通进司、银台司、登闻理检院、进奏院等，一概不得阻留，直达于上”。此外，宋代将“翰林医官院”派驻到地方，称为“驻泊医官”，进一步将地方与中央之间的医疗信息、资源打通，要求地方政府将本地疫病暴发的信息公布于交通要道之中，加速地方之间的信息流通。《大明律》的《户律》中对瞒报、漏报行为予以惩戒，从官员入手，提高信息传递效率。

（三）立法统筹中央与地方应对机制

唐《天圣·疾医令》中立法确定了巡患制度。《疾医令》唐16：“诸医、针师等巡患之处，所疗损与不损，患处官司录医人姓名案记，扔录牒太常寺，据为黜陟。”唐代设太医署，太医署医师的巡患之地主要限于京师地区，主要负责京师地区爆发疾疫时的救治工作，只有在地方疾疫爆发时才会被派遣前往救助。但是信息往来的滞后性必将延误救治工作，因此《疾医令》唐16规定：“诸州医师亦如此。”说明地方依照中央设立巡患制度。然而史料研究发现，唐代地方并无医师编制，实际上参与救治工作的是医学生。据史料考察，医学生在提早完成学业并具有救助能力后，便被要求前往各州进行“巡患”，并且记录在册，作为考校办法之一，因此实际上，此时他们已经具备《疾医令》唐16中所言“医师”的身份。《唐六典·三府都护州县官吏》记载，“京兆河南太原三府：医学博士一人；助教一人；开元初置医学生二十人”。据此可知，地方官府在医疗资源极度匮乏的情况下仍启用经验不足的医学生应对突发疾疫时也有所考量，因而以带教医师为领队设置医疗小组，以此来提高救治成功率。

（四）集中社会力量协助机制

1.利用慈善性质的组织

在古代，受限于社会发展水平，系统学习医学知识并接受专业培训的医师尚在少数。突发性公共卫生安全事件发生后，人手不足的问题便凸显了出来。除了号召民间医师，国家还注意到了慈善机构等非政府机构的社会组织力量。慈善机构性质的组织如北宋范仲淹首创设立的义庄，其发挥着重要的救济作用。淮北师范大学历史与社会学院副教授李学如研究发现，义庄的救济与福利不局限于本宗族人员，而是扩展到了乡邻，逐渐成为社会救济中的重要组织力量，同时也得到了政府的支持，如对义庄进行备案予以保护，按律惩处危害义庄正常运转的成员，对建庄者予以政府名义的褒奖等。

2.规范基层民间组织

早在西周时期便出现了凭借道德准则调和乡里关系的乡里组织，直到秦汉时期，乡里组织才正式形成，并且成为统治者治理基层社会的重要手段。但是乡里组织中的教化人员却不是官僚体制中的一员，汉代的三老制中，“三老”由道德威望极高的人担任，其承担劝导乡里、助成风化的责任。三老制、老人制中的管理者被赋予了相当于官员的地位，“与县令丞尉以事相教”一言说明了这样的事实。到宋代，保甲制替代了乡里制，并制定有《畿县保甲条例》，条例中诸如编制、轮差、连坐以及要求保丁习武的规定，体现出宋代保甲制的治安管理目的，其对于乡村治安以外的事件管理职能有所弱化。但此时出现了乡约制度，讲约之人亦由德高望重者担任，维护着乡村社会秩序。到了明代，政府将乡约与保甲制度相结合，加强了对乡村的控制。清朝时期的乡绅制度虽然表面上看似乎脱离了政府的管控，以其天然的权威对乡村进行管控，但是其参与国家治理的过程中不可避免会与政府打交道，而从史料记载来看，政府对乡绅所产生对抗力量的态度模糊，将此放在处于皇权集中顶峰时期的清朝来看似乎不可思议，笔者认为这可能也是政府对于基层自治的另类规范。

（五）严格管理人口流动机制

严格管控人口流动是对传染病防治迅速作出反应的重要环节。人口流动数据管理在古代表现为户籍管理，户籍管理制度的完善尤为关键。《大明律》的《户律》中规定：“凡一户全不附籍，有赋役者，家长杖一百，无赋役者，杖八十。若将他人隐蔽在户不报，及相冒合户附籍，有赋役者，亦杖一百。无赋役者，亦杖八十。”由此可知，明代严惩逃户即帮助他人逃户的行为，若里长在户籍管理方面失职，也将受到严惩。记录成册的户籍信息有利于进行筛查密切接触者的工作，对于公共卫生安全起着重要作用。

（六）其他保障制度

古代统治阶级除了用法律手段进行传染病的防控，还会通过综合运用城乡规划、医师考核制度等手段辅助管控传染病暴发。

1.城乡规划

西周时期，不论是王朝都城还是诸侯国郡，域内领土都分为城邑与乡野。“城”强调聚落具有城防设施，“邑”说明此处为居民聚居之地。按照人类聚居的规律来看，有山泽、田地与放牧的草地就意味着可以进行生产，从而生存下去，所以，可以判断邑外之地虽为乡野之地，也存在小规模的、零散的住户集聚。那么从整体来看，西周时期居民集聚呈现出大块团状为中心、小点松散分布在周围的形态，各个小点之间往往有大量山川田地、牧野相隔。古代传染病暴发主要来源于公共卫生管理较差的乡野以及外来人口流动，都城与乡野之间遥远的距离、乡野各居民点间呈现的松散状对突发传染病的传染链条切断起着非常重要的作用。

2.医师考核制度

据《唐研究》一书分析，唐代实际上负责医疗救助一线工作的人员可能主要是医、针师，而非太医署中的医监医正等医官或医学教育体系中的医学博士即助教等人，更不是未通过医、针生晋升医、针师考核而为下一等级的医工。成为医、针师后，他们要不定时接受“遣医救疗”的考核，即到地方患疾疫之处进行医疗救治，这便是唐代“巡患制度”的核心所在。《天圣·医疾令》唐16记载：“诸医、针师等巡患之处，所疗损与不损，患处官司录医人姓名案记，扔录牒太常寺，据为黜陟。”该条律令表明医、针师在“巡患”中的所作所为是年终考核的重要依据。唐代特别的医师考核制度大大弥补了地方医疗资源缺乏的漏洞，奖惩机制也提高了医师的积极性，有利于地方传染病的控制。

三、古代传染病防治法律经验对当代的启示

（一）重视应急管理法治化

公共卫生安全突发事件中，隔离法在其中的重大意义未曾改变过，纵观整部中国公共卫生安全事件史，我们不难发现国家总是基于紧急时期适当管控人们的部分自主权以达到管理目的，其结果也是十分有效的。历史的经验告诉我们，隔离法虽是无奈的，却也是十分有效的，要坚持以隔离为主的管理办法。现代意义中的隔离固然不可能像古代那样单纯地将病人隔离起来，还要考虑诸多事项，在人权保障意识觉醒的时代，应该注意协调突发性公共卫生事件中的人权保障。

（二）高度重视信息传递问题

古代尤为重视信息传递的作用，在紧急状态下，信息传递环节漏洞以及法律规范的疏忽导致了许多现实问题。如实行封闭管理时，若缺乏相应的保障机制保障民生，将出现严重后果遗因此，需立法明确规定此类行为，学习古代立法具体形成此类罪名或由行政法调整的相关处罚，比如细化并纳入年度考核标准中，或者处以降级处罚等相关措施。

（三）明确规范非公职人员的具体权责

中国古代的宗族、乡里、乡约是现代基层群众自治组织的雏形，这些民间组织在国家组织应急管理活动中发挥着重要作用。封建帝制的中央政府虽手握高度集中的权力进行国家治理，但是受限于客观技术条件，对于地方的管理缺乏有效的应对机制，在面临地方紧急状态时的处境了，于是便有了对民间组织具体如何进行基层自治的法律规制，但是古代政府对基层自治的管理或有法律进行规制，更多散见于统治者实施的具体手段中，对于其中的细则没有深入考量。而处于现代社会中的我们，或许可以得到关于管理非公职人员参与疫情防控工作的启发。突发性公共卫生安全事件爆发后，参与社区这一基层自治组织活动的有许多如志愿者、社区工作人员的非公职人员，他们在没有法律授权的情况下从事相关活动，执行着强制力度非常大的“职权”，此时不可避免会与公民所拥有的权利产生冲突，他们行使“职权”的权力边界应该明晰，执行过程中应有合理的规范程序。

四、结语

本文对中国古代统治者在面临传染病突发时的应对措施进行了陈述，其中不仅包括统治者、政府官员的积极主动行为，还包括时代背景下各种因素催生而出的消极被动行为，二者在不同层面、不同力度上都对古代传染病的有效控制发挥了极大的作用。回顾历史不仅是为了吸纳其中的精华，还在于总结其警醒功能。尽管古时候的管控手段在现代看来已经不再新鲜甚至过时，但是我们依然可以从其立法原意中得到现代公共卫生应急管理法治建设的相关启发。