关于协同推进排污许可制与环境保护税的思考

浙江裕腾百诺环保科技股份有限公司 陈岗，朱丽丽，邓兴鹏

进入新时期后，工业企业飞速发展，对环境造成极大的影响。在可持续发展方针的影响下，我国正式颁布实施环境保护税法，坚持“税负平移”的原则，在环境治理工作中实现“费”到“税”的改变。为了确保该项法律的贯彻落实，我国还制定了相应的实施条例，对违背排污规定、虚假数据等行为的惩处方式进行了明确。环保税征收与排污许可证具有紧密联系，为了实现二者的有机结合，政府相关部门应考虑税收执法、数据共享、环境影响评估等各项因素，实现环保税收与排污许可监管的联动，促进协同效力的发挥。

一、排污许可制的推进思路

排污许可制度可以对企业排污行为进行规范，环保部门通过为企业发放排污许可证对其排污行为进行监管，该证的实质在于牢牢把握工业污染防治的关键，促进当代企业在节能减排技术方面的创新，使环境管理得到强化，增加更多污染治理设施，着重对污染物排放浓度、设施、排放量与管理规定等进行许可，达到细化环保管理工作、监督企业达标排放、有效控制排放量的目标。

（一）以改善环境质量为核心

现代工业发展中，不可避免产生环境污染，为了满足低碳环保要求，应将生产产生的各类废弃物进行处理后达标排放，因此达标成为治理污染源的基本要求，通过制定达标计划，使工业污染源得到良好管理。现阶段，工业生产中普遍产生SO2、COD与氨氮等物质，加上不同工厂用于生产的成分复杂，一些带有毒性的工业“三废”对环境造成极大影响，污染总量逐年上涨。对此，急需以改善环境质量为核心，促进排污许可制度的贯彻落实，使企业深刻意识到节能环保的重要意义，推动环保责任的履行，自觉完善环境治理体系，有效改善环境质量，为生态文明建设贡献更多力量[1]。

（二）监管方法与技术路线相同

企业环境守法以排污许可制为依据，同时这也是政府执法的工具。通过排污许可制的制定，使每个污染源都拥有一张“身份证”，不但可有效处理数据混乱问题，还可使环境管理更加高效。同时，还可通过自行监测、公布排污许可证，强化企业的治污主体责任。排污许可对达标内容进行明确，随着该项制度的不断完善，将达标界定为根据许可证规定进行污染物排放，后续达标逐渐引申为“达证”。因达标属于工业点源环境守法方案的一种，还可帮助企业掌握达标手段。根据现有体系可知，达标是指国家或地区制定的排放标准，排污许可根据这一标准进行核定，属于基础性工作。在排污许可制开展中，应完善环境执法监管体系，为其提供长久可靠的支持。

（三）促进排污许可改革开展

现阶段，国内环境管理工作处于短板，主要表现为企业违规排放现象时有发生、环境质量改善进度缓慢、排污许可制度不够全面，给短期企业达标排放、区域环境质量提升带来较大阻碍。“十三五”规划中重点强调了排污许可改革，要求与达标计划并驾齐驱，二者相互独立又相互促进。在改革过程中，一是有效解决影响企业守法的各类问题，包括私自排放、弄虚作假、达标能力不符合等，二是完善环境守法的一系列政策机制，包括污染源信息公示平台、企业红黄牌管理等，通过提高环境执法力度，将关键问题逐一解决，促进排污许可改革的长效开展，为良好环境的建设提供充足的制度保障。

二、排污许可制与环保税协同发展面临的问题

在税负平移原则下，针对点源污染的排污许可、税务计算根据进行对比分析，发现国内已经逐渐实现环保的“费用”改“税务”目标。在排污许可的基础上进行环保水管理，借助经济手段，使前者能够更好地开展。可见，二者间的协同和衔接十分关键。但从现实发展情况来看，二者的协同发展面临些许问题，主要体现在大数据平台机制不顺畅、监管职能衔接度较低、与税务部门相脱节等方面，具体如下：

（一）点源污染排放大数据平台机制不顺畅

排污许可或者环保税收征管均离不开电源污染排放数据库，包括信息共享平台、历史数据、监测数据等，但排污许可与环保税收征管在数据采集、监管等方面相互独立。当前，尽管国内已经正式创建了环保涉税平台，并纳入实施条例内，但环保涉税共享平台尚未统一，不同地区的税收平台有待优化。在排污许可工作中，国内现已创建全国性的许可证管理平台，将申请信息、许可信息、法规等公示出来，且较为完善和独立。可见，环保和排污许可的信息集成水平较低，大数据平台机制不顺畅，致使环保税收管理、排污许可等业务协同性不足、信息共享受阻、利用率相对较低。可见，将排污许可与环保税收等信息进行优化重组，已经成为二者协同推进的重点所在。

（二）监管职能衔接度较低

从本质上看，排污许可与环保税在职能方面较为相近，但在监管职能上却很少有交集点，甚至出现脱节的情况，整体职能衔接度较低。将二者关键职能进行对比可知，在应税污染物监测管理工作中，由环保主管部门负责税收征管工作，由生态部门负责排污许可管理；在信息平台维护管理方面，由环保主管部门负责税收征管，由综合许可管理部负责排污许可管理；在监督协调方面，由县级以上政府负责环保税收征管，由省政府生态环境部门负责排污许可管理。可见，负责污染物税收管理的部门表述有所区别，但本质上都是由生态环境部门主观。在跨区域污染物排放管辖方面，二者较为显著，税收征管坚持便利性原则，排污许可则要做到协同管理，使二者能够在不同区域实现相同管辖。在监管工作中，税收监管始终由县级以上政府负责，如在排污许可管理过程中出现争议，则要交由省级生态环保机构进行解决。在协同性方面，存在效率低下、权力寻租等问题，缺少独立机构对纳税申报相关问题进行解决，职能衔接不当、工作专业性较差。

（三）与税务部门协调不畅

如若企业违背许可，即便满足国家许可，对于超过许可证要求的内容也需要缴纳税费。简单来讲，企业是否遵守排污规定，是否能够根据许可证要求进行排污，与自身环保税缴纳情况息息相关。在这一问题上，主要涉及两个方面：一方面，排污许可对污染物的管理与环保税中的污染物类型不同，因后者未将挥发性污染物纳入其中，但却包含在前者中，导致税收管理的污染物界定存在异议。另一方面，在排污许可执行方面，税务部门知之甚少，单纯按照许可证进行税款收集，实际工作情况也尚未向公众开展，公众难以参与到纳税申报和排污执行中。环境综合治理需要发动全员力量，一些单位没有对排污许可落实情况进行实质性监督，与税务部门协调不畅，为企业违规排污提供了可乘之机，但税收部门仍不知晓。

三、排污许可管理与环保税制度协同推进的措施

在国内环境污染制度贯彻落实下，与环境综合治理目标越来越近，排污许可证可以与环保税的征收衔接起来，将所属制度内容有机结合，创建监管审查联动机制，才可顺利实现污染规范化治理的目标。针对环保税和排污许可在推进中存在的问题，应借助大数据平台，促进双方监管机制的完善，并根据排污情况与纳税申报有机结合起来，真正实现二者的协同推进。

（一）创建大数据共享机制，完善排污技术体系

针对点源污染排放大数据平台机制不顺畅的问题，国内生态部门专门颁布实施了《生态大数据建设方案》，提倡创建公共数据共享模式，促进市场监管与税务之间的互利共赢。在大数据时代背景下，环境治理离不开信息共享机制的创建，应结合真实的排放数据，在全国范围内做到涉税信息共享与排污管理，二者之间的衔接还体现在污染物类型、数量以及浓度等指标的监测方面，还要包括纳税违法排放、处罚标准等内容。在共享机制下，平台功能需要根据实际需求进行拓展和完善，包括数据采集、存储、查询和转移等。税务单位在信息传递期间应对欠税、纳税申报等信息进行定期整理，传递给生态部门。在排污许可和环保税的协同开展中，还要编制环保税申报与管理的相关报表，围绕全国排污管理平台进行涉税信息的集成和共享。此外，税务机关在该平台上向生态环境部门实时披露企业纳税申报动态，包括污染物类型、排放规范性等，便于环保部门针对点源污染物的总量进行监管。结合国内对污染物排放许可的执行要求，可将排污许可和涉税平台相结合，对数据进行统一存储，针对各项排污信息进行集中管理，促进数据集成与信息共享[2]。

此外，采取分类管理，创建完善的技术体系。根据欧盟等发达国家的排污许可，对排污体系进行一体化、精细化管理。最大限度地实施分类管理，建设完善的排污许可技术体系，具体措施如下：一是面向重点行业制定排污许可技术指南，优化带有行业特点的污染物监测方案，对不同区域污染排放情况进行技术规范，确定许可证申请与核发程序，逐渐由排污企业排放浓度超过主向浓度并重转变，为排污权交易制度的完善打好基础。二是结合国内与当地行业标准，对污染物排放浓度值进行明确。三是向社会公示污染物排污分类管理名录，结合行业类型实施差异化管理，对于污染影响较小的产业，对证件申领流程进行精简。通过上述措施的开展，真正实现污染物排放的科学高效监管。

（二）完善排污许可与环保税协同监管机制

管理条例中指出，每个企业都要有各自的排污许可证，并要求环保税的收取工作也要根据企业免征、减征等规定开展，可见创建排污许可与环保税的协同监管机制已成为大势所趋。该项机制应分阶段开展，对企业环境责任进行加强，针对发证后出现逃税、违规排污等情况的企业加大惩治力度，税务机关也应根据生态部门的规定，针对企业提交的相关信息开展纳税主体识别工作。在生态部门上报的信息中未与纳税者相对应，当纳税主体第一次办理环保税时，应由税务单位对其进行身份识别，并将采集的信息提交给生态部门。在企业环境治理工作中，排污许可证充当着身份证的作用，同时也是对企业节能减排的一种督促和激励。与此同时，还应创建专门的监管委员会，针对排污情况进行督导，监管机制还应重视企业排污口处理工作，依靠信息化平台对排放口进行集中监管，实现检查、监督的联动开展。在环保税法中对污染物排放情况进行规定，如废水、固体垃圾排放、存储场所等，均要满足环保规定。此类污染物的排放不计入缴税范围，至于是否可计入排污许可范围内，通过创建协同监管机制便可得到有效解决。此外，以排污许可制度作为核心，重新梳理排污许可与现有制度间的联系，使许可制度能够与污染总量、环境影响等有效衔接，形成完善的责任管控体系，具体措施如下：一是以环评批复为许可证发放的关键依据。二是将排放限值与总量控制指标作为主要内容，详细记录排污类型、方式、清洁生产相关要求等。三是将环境保护、监管和评价相结合，在新建项目中贯彻落实，为开展环保工作提供抓手。

（三）将排污状况与纳税申报相结合，强化执法力度

双方衔接应根据实际排污情况而定，提供相同的污染物排放信息，以免出现反复申报的情况，缓解企业压力，促进税务征管水平提升。为避免排污许可进行分类管理，解决与环保税中污染物类型不同的情况，可由各个行政区域进行污染物总指标分解，采用科学的监测方法进行完善，具体如下：

一是创建信息管理平台，实现数据共享。生态部门应按根据许可证的内容开展监管工作，由专人负责执法信息录入，促进环保部门间的信息的共享，将环境监测、普查、统计等信息整合起来，便于污染源的动态化管理。针对许可证内容落实情况，税务部分应借助共享平台随时了解企业实际排放现状，还可进行网上申报，根据统一技术规范进行申请与审核，实现全程痕迹化管理。通过将排污状况和纳税申报有机结合，使企业污染物排放总量得到良好控制，整体排放量符合相关规定，及时在网络上公开未按证排污单位的名单，并将其纳入失信名单。鼓励公众针对无证或者未按照规定进行排污的企业进行线上举报，将行政处罚信息通过信用公示系统进行公示，依靠社会监督建设排污许可监护平台，对企业排污行为进行规范。

二是实施红黄牌警示，严格退出机制。当前环境质量问题频发的主要原因在于企业失信成本较低，使其不重视污染违法行为。对此，在排污许可制度创新中，应创建红黄牌警示机制，对没有许可证或者有证但仍违规排放的企业进行黄牌警示，暂时扣留许可证，勒令其在一定期限内进行整治。对于整治后仍无法满足环保规定的企业进行红牌处罚，注销其许可证，勒令其停业。作为企业，应实事求是地向生态部门汇报自身的排污情况，在纳税申报期间，税务单位对实际排污情况进行检查，并根据相关法律规定将各项数据公示出来，确保公示信息真实可靠。对于实际排放情况与证件要求相背离、偷税漏税的企业，应由环保和税务部门立即核查。在应税排放量计算方面，要求实施条例应与排污许可制改革进行衔接，企业还要根据法律规定进行自我监管，尤其是从事火电、造纸等污染相对严重的企业。条件允许的企业应委托专业的第三方机构负责监测，派遣专人负责统计和数据存储，确保与规定的排污核算要求相符合。

三是严格执法，加强后续监管。为高效落实排污许可制度，在制度实施初期，应采取雷霆手段达到警示效果。国内在排污许可改革中，相关单位应依法加强执法与联合惩戒，促进排污许可制度的贯彻执行，还应加强排污许可证的动态监管，特别是在发证后，更要对各项管理要求进行贯彻落实。坚持“谁核实、谁监管”的原则，将许可证作为执法的关键内容，根据违规程度进行处罚，对于情节严重的应依法追究刑事责任，并向社会公示。作为税务部门，在纳税申报审批期间，如若出现实际申报数额与生态部门报送排污状况有背离之处，应以生态部门提供的应纳税务的污染物总量为依据进行税务计算。

四、结论

综上所述，当前国内排污许可制度改革正处于关键时期，将其与环保税相结合，可通过创建信息共享平台，与税务单位相衔接等方式，从税务申报、监管等方面出发，结合企业排放现状，科学统计纳税申报来源，以排污许可管理作为纳税审核基础，针对企业偷税漏税等行为进行惩处。为预防跨区域违规排放行为发生，还应鼓励公众参与监督，丰富污染源排放监督主体，使排污许可管理与环保税二者发挥协同效应，共同维护生态环境。