区域发展视角下的内蒙古县域社会治理能力的提升路径研究*

中共内蒙古自治区委员会党校 欧阳丽娜

我国县域治理研究随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，已经进入了一个新的阶段。内蒙古自治区地域广阔狭长，地区差距、贫富差距、城乡差距比较明显的少数民族自治区，其县域社会治理能力是内蒙古基层社会治理水平的关键。本文就内蒙古县域社会治理能力提升所提出的一些实践探索，有利于推进内蒙古自治区高质量发展。

一、内蒙古县域社会治理能力存在的问题

内蒙古自治区现有101个旗县市区，76个县域经济范畴的旗县市，其中大致划分为农业主导型、牧业主导型、工业主导型、林业主导型、效劳业主导型等几个经济类别。各旗县经济发展差距较大，县域社会治理能力不均衡，对各县级政府的社会治理要求和标准无法统一，部分县级政府的社会治理能力存在着一定的问题。

（一）价值引领能力不足

近些年，内蒙古充分利用其资源优势，发展迅速，但其基层社会治理理念还不配套。大部分县级政府价值引领能力不足、法治化治理理念不深、公平正义理念不够、注重效率的思维欠缺。具体表现为：一方面，政府“服务本位”理念的转变落实不到位，仍存在办事程序烦琐、事项办结时限长、“跑腿多”的现象。另一方面，县域社会治理中群众参与深度不够、广度不够深，充分表明民众参与治理意识缺失、参与治理的能力较差。

（二）政策执行能力不实

政策执行力直接关系社会治理的成效和人民群众的满意度。内蒙古地区各类区域基层社会治理的特点完全不一样，因此，各地区政策的制定存在较大的差异性，这就要求县级政府在政策的执行中要注意区域的差异性特征。当前县域社会治理中存在着一些制度规章“写在纸上、贴在墙上、锁在柜里”的形式主义色彩，“三分钟热度”“雨过地皮湿”等落实不实的现象，执行过于僵化教条，不能结合本地区实际情况具体分析的现象。

（三）组织协同能力不到位

社会治理注重协同能力凸显系统性。县级政府在社会治理中，要求各部门组织协调运作，形成社会治理综合运行体系。内蒙古地区的部分县级政府存着“多头管理”“无主管部门管理”等现象，尤其是在矛盾纠纷的化解中，信访、政法委、司法、法院、公安、检察院等部门之间的协同对接不顺畅，对于社会资源、市场资源、政府资源的整合不到位，人力资源、财政投入、物质保障的整合不完善，未能使政府、市场、社会本来的效用发挥到位。

（四）共建共享能力不充分

社会治理凸显“社会”二字，治理主体强调社会化、多元化。县级政府在社会治理中的共建共享能力是实现治理社会化的重要指标。

内蒙古地区各类企业发展水平不高、社会组织发展较弱、民众参与社会治理的意识不强，导致在县级政府的引导下，很难建立起高效畅通、充满活力的政社互动、政企互动、政民互动的联动机制。部分县域的社会治理实践中，没有更好地构建起基层社会治理共同体。

（五）风险防控能力不高

社会风险防控能力一定程度上代表着政府依法决策、科学决策、民主决策的水平。内蒙古地区部分县级政府的风险防控能力不高，没有形成系统的风险研判、风险评估、防控协同等机制。2021年国庆期间的阿拉善盟额济纳旗对新冠疫情的防控与处置充分暴露出了这方面存在的问题。可见，对于发展相对缓慢的地区，其县级政府尚未形成符合县域水平的应急管理基本模式。除此之外，县级政府应对风险防控的科技支撑相对薄弱，很多地区没有建立社会治理综合信息系统，无法实现社会治理的“智能化”，这也是导致风险防控能力不高的重要原因。

二、制约内蒙古县域社会治理能力的重要因素

准确的归因是解决问题的前提和关键，大体可从客观和主观两个不同的角度来分析制约内蒙古县级政府社会治理能力的原因。

（一）客观因素

1.县域经济基础薄弱，发展具有局限性

生产力是社会发展的最终决定力量，县域经济发展水平决定着县域社会治理的水平。内蒙古自治区各地区经济发展基础不同，自治区内多数旗县的产业结构以单一产业为主，甚至产业内部缺乏多种经营模式。占相当比例的旗县区，一产产业化程度较低，三产发展缓慢，甚至有部分盟市相邻旗县的二产结构出现趋同现象，资源配置极度不合理。这些都导致内蒙古地区县域经济发展整体上与全国比较呈现出基础薄弱、发展不均衡的特点。同时，严重制约着自治区各盟市的县级政府社会治理的能力具有差异性。如内蒙古的兴安盟科右中旗、科右前旗、扎赉特旗、呼伦贝尔市鄂伦春自治旗、赤峰市巴林左旗等10个旗县被列入国家乡村振兴重点帮扶县，这些旗县不仅在经济发展中需要大踏步地“追赶超”，而且需要加强县域社会治理的能力，提升社会治理水平。

2.深化改革意识较弱，忽视治理能力的提升

20世纪60年代，浙江省枫桥镇形成“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”，成为国家基层社会治理的宝贵经验和推广模式，并在全国各地探索、创新与发展。内蒙古自治区探索新时代“枫桥经验”的同时，不断推进社会治理方面的深化改革，但仍存在遵照“顶层设计”而忽略基层探索的问题，没有真正做好“上面千条线、下面一根针”的不同穿法，根源在于县级政府各职能部门在推进改革方面意识较弱，无法真正认识到县域社会治理水平有待提升，没有深入研究如何提升县级政府社会治理能力的有效路径，容易造成各种问题，由于“权责不明确”而推卸责任、“自扫门前雪”导致程序繁杂，甚至出现“公权力的分配不合理、不科学”以及社会治理主体的多元化出现“责任分享的困境”等问题。

3.治理手段单一粗放，多种治理能力低下

社会治理手段单一和缺乏精细化就是典型的社会发展不充分的表现。内蒙古县级政府社会治理手段单一，以网格为主搭建治理框架，没有充分发挥各要素的功能，志愿服务水平较低，专业化的社会工作者队伍薄弱，单纯的治理居多，人性化的治理较少。同时，没有充分运用现代科技进行社会治理，网格化治理和服务不够精准，基层治理信息平台建设不完善，农村地区与城市相比，其信息基础设施和信息资源的占有量相差甚远，存在较为明显的“数字鸿沟”，甚至认为“不出事、不出声”就是治理的目标，导致治理能力的全方位提升存在困难。

（二）主观因素

1.县级政府对县域社会治理现代化要求的认识不够

当前内蒙古部分县级政府对推进县域社会治理现代化的认识不够，有些停留在市域社会治理现代化的推进中，认为市委、市政府提出要求就照做，没有涉及的内容就没必要做，没有真正践行以人民为中心的发展理念，没有真正思考人民群众需要什么、社会需要什么，这必将导致对“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”认识不到位、方法不多、效果不好。在化解社会矛盾时，不能很好地动员全社会力量，也不会形成遇事找法解决问题的良好氛围。

2.县级社会治理人才队伍建设相对滞后

内蒙古县级政府社会治理人才队伍建设相对滞后，社会工作领域的人才总量明显与治理任务不匹配，尤其是受地方政府财力及人才流动偏好的影响，县域社会治理领域的人才数量缺少。从人才队伍的专业、学历、年龄等结构看，呈现出极为不均衡的状况，专业人才少、非专业人才多，专职网格员少、非专职网格员多，人才积聚在常态维护的领域少、解决问题的领域多，专业人才从事农村社会治理少、城镇社会治理多，人才流动愿意去落后的旗县少、发达旗县多。

3.社会治理各主体参与度不高、积极性较低

县级政府社会治理能力的建设需要多主体参与，当前内蒙古县级政府社会治理能力偏弱的根源恰恰是多元主体协同治理困难。一是基层党组织不能很好地发动群众，不能很好地处理社会活力和社会秩序的关系，要么管得太死，要么放得太开，缺乏强大的动员和组织能力。二是政府把“政府负责”直接等同于政府主导，对全面落实各治理主体的责任不到位，一些领域多头管理、分散管理的问题解决不彻底。三是无法汇聚起各类社会组织的合力，社会组织要么规模小、实力弱，要么存在利益分歧，要么行政化倾向明显。四是群众参与度不高，认为社会治理是政府和社区工作人员的事，与自己毫无关系。

三、提升内蒙古县域社会治理能力的路径探索

政府治理能力就是政府在治理地方事务和社会公共事务时所具有的潜在的或显示的能量和力量的综合反映。县域范围内的政府社会治理能力在不同的阶段，有不同要求，因地区不同而能力偏重也不同。新阶段，内蒙古县域社会治理能力在不断提升中应更加具有地区特色、时代特色。

（一）建立“全领域清单”制度，明确职责权限，提升政策执行能力

明确县级政府各部门的责任，并以制度的形式确立下来，建立“全领域清单”，在涉及社会治理各领域的组织和部门中，要求建立任务清单、负面清单、考核清单、评价清单。首先，确定县级政府的责任边界，进一步明确政府的职能职责，该管的事项坚决管到位，不该管的事情一定要以机构改革、简政放权为契机，把社会组织、市场主体可以办、能办好的职能下放，明确权责、依法自治，发挥其作用。

内蒙古乌海市海勃湾区坚持“人民城市为人民”的理念，统筹推进治理权责“大清单”，在各部门积极建立“一办法三清单”制度规范，落实各部门建立相关“三清单”的政务公开制度，报同级党委、政府，上级政法委和上级指导部门审核。呼和浩特市新城区为提升社会治理现代化水平，提高为人民服务的能力，建立民生实事项目清单，围绕市民关注的教育、养老、出行等热点问题票选出了每年的民生清单，2021年共涉及8项民生实事项目。以8项民生项目为类别，按照涉及的部门和单位进行任务分解，并制定整改时间。这种“全领域清单”的具体实施路径，有利于政府、部门权责明确，使政策执行能力不断提升。

（二）建立联席会议制度，加强部门沟通，提升组织协调能力

县级政府应以建立联席会议制度为抓手，完善内部协调沟通。要在县域范围内建立以党委领导政府牵头的跨部门协调机构，加强各部门之间横向业务的协调，使原有的部门分割格局被打破。在县域、乡镇、社区（嘎查）范围内建立不同类别的联席会议制度，推进相关单位部门协调和事项处置能力的提高。

内蒙古兴安盟乌兰浩特市（县级市）创新实践“1+3+x”工作模式，“1”是以信访局为牵头单位，“3”是区域内常驻单位、轮驻单位和随驻单位三类单位，“x”是指矛盾纠纷多元化解的参与力量。常驻单位、轮驻单位、随驻单位通过多部门联合会议处置复杂事项，实现解决群众反映问题“只进一扇门、最多跑一地”。

（三）发挥“综治中心”的作用，化解矛盾风险，提升风险防控能力

充分发挥“综治中心”的辐射牵引作用来化解矛盾风险。“综治中心”是平安建设的重要平台，是社会治理的“大脑中枢”，充分利用这个平台，进行各种调节矛盾力量的介入和协调。内蒙古鄂尔多斯市鄂托克旗坚持以综治中心实体化建设为载体，积极打造“综治中心分派吹哨、相关部门依责销号”的工作格局，深入推进调解组织和网络向下延伸，压实苏木镇、村两级以及职能单位的公共服务、矛盾化解、社会治理等职能，促进综治中心与各相关部门协作联动、资源整合、信息共享，实现一体化运作、实体化运行，实现了“1+1＞2”的综合效能，变单科门诊为专家会诊，变单打独斗为兵团作战，真正实现“最多跑一地”。同时，在“综治中心”设置群众接待大厅，将网格化服务管理中心、综治网络信息指挥中心（监控研判室）、矛盾调解中心(诉调对接矛盾多元化解)、法律援助中心、涉法涉诉中心、信访诉求中心、行政仲裁中心和交通事故调解中心等10个功能室全部纳入该中心进行综合运行。

（四）全社会治理互动机制，多元主体参与，提升共建共享能力

建立健全社会治理互动机制，有利于积极调动社会多元主体的参与热情，参与到社会治理中。

建立各种平台和参与渠道，培养社会大众主体意识，形成社会治理人人参与的良好氛围，努力促进各类社会组织建设，社会服务能力有所提升，让社会主体有更多机会和平台参与治理。县级政府要构架互动桥梁，推动各主体之间的信息和资源共享，帮助市场主体和社会主体积极领会政府政策，同时县级政府也要了解市场和社会的客观需要，创新社会治理的多种互动模式，如网络问政、调查问卷、座谈会等公众参与治理方式，探索行之有效的公众参与途径。

赤峰市红山区以建设智慧社区为中心，通过微信、网站等多媒体方式实现社区、社会组织、社工和居民在线互动与资源对接，形成了一个闭环式的互动机制。十分注重对社会组织培育，要求每个街道注册和构建一个社会组织服务中心或社区社会组织联合会，在最基层的社会治理实践中实现了共建共享的社会治理格局。

（五）加强法治政府建设，做好普法宣传，提升依法治理能力

法治政府建设是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。县级政府首先要做好依法决策，明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任，切实提高决策质量，控制决策风险最小化。提升县级社会治理能力，更加强调县级政府运用法治工具的能力，不仅要加快地方性法律制度的建立与完善，还要提升县级政府工作人员的依法行政能力。壮大普法队伍，塑造和培养一支精干的队伍，建立从上而下的普法队伍网络，抓好落实，做好每一阶段的工作规划和实施方案，建立一种领导干部有效、基层群众欢迎的法治宣传教育机制，丰富普法方式，有侧重地加强宣传工作。

（六）完善县级政府人力资源管理机制，提升治理创新能力

基层社会治理中，基层政府作为治理主体的引导者，在推动其他参与主体参与公共事务、化解社会等问题时，不可避免要运用大量的专业化知识和手段，这就要求完善县级政府人力资源管理机制，在专业化人才的培养和引进上下功夫。

县级政府在组织内部应提高现有基层工作人员的专业水平，提高县级政府关于社会治理的专业化知识、方法。其次，加大对专业人才培养、引进的财政投入，多层次、多角度制定吸引人才和培养人才的制度和办法。第三，注重引进多领域人才。社会治理专业化推进过程中，要求不断丰富社会治理专业知识体系，不断提升创新能力，来实现高质量、高水平的社会治理。