中国特色县域农民教育政策体系高质量运行模型的建构

○朱胜晖 刘义兵

习近平总书记多次强调，“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地”［1］。乡村振兴本质上是县域的全面振兴［2］，作为乡村人才振兴制度框架和政策体系的重要组成部分——农民教育政策体系是政府（政党）制定的一系列用以指导和规范农民教育发展的行为准则集合体［3］，县域农民教育政策体系高质量运行是引领农民教育健康发展、助力乡村人才振兴和培育乡村振兴内生动力的重要途径。长期以来，国内政策学者重点关注具体政策问题的分析，鲜有关于政策模型的相关研究，农民教育政策体系运行模型的研究更是无人问津。因此，基于中国独特的国情对中国特色的县域农民教育政策体系高质量运行模型进行建构，既是农民教育政策研究走向深化的重要内容，也是农民教育政策领域把握新发展阶段、贯彻新发展理念、建设新发展格局的客观需求。

一、建构县域农民教育政策体系高质量运行模型的逻辑起点

“在政策科学中，政策分析的核心就是构建符合政策实践过程并具有操作性的模型。”［4］中国历来都是一个县域的国度［5］，农民教育政策体系以县域为基本运行单元，农民教育政策体系的执行主体生活在县域，农民教育政策体系运行需要整合县域资源，县域政府是农民教育政策落地的关键环节，因此建构县域农民教育政策体系高质量运行模型既是丰富中国特色的农民教育政策学科体系学术体系话语体系的重要路径，也是中国特色社会主义农民教育政策体系健康发展的内在需求。

（一）农民教育政策体系以县域为基本运行单元

农民教育政策体系以县域为基本运行单元既是现实需求也是国家规定。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》（2018年），其中“县”一词出现了41次，并明确提出“强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用”“完善县乡村三级综治中心功能和运行机制”“县委书记要当好乡村振兴‘一线总指挥’”等［6］。《中国共产党农村工作条例》（2019年），明确规定“县委书记应当把主要精力放在农村工作上，深入基层调查研究，加强统筹谋划，狠抓工作落实”“县级农村工作领导小组由县委书记任组长”［7］。《中国共产党农村基层组织工作条例》（2019年）也强调，“各级党委特别是县级党委应当高度重视党的农村基层组织建设，认真履行主体责任”［8］。《中共中央国务院关于做好二〇二二年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2022年）则明确指出，“加强基本公共服务县域统筹”等［9］。

（二）农民教育政策体系的执行主体生活在县域

农民教育政策执行是指一定的政府和社会组织为了实现特定的农民教育政策目标而采取的实际行动。在实践中，农民教育政策的执行主要发生在县域范围内，县域政府、农民、农业企业行业和社会组织等多元主体是农民教育政策体系的执行主体。其中县域政府是最重要的主体，一方面县域政府作为国家机关在县域范围内的下设机构，是唯一代表国家行使权力的合法主体；另一方面，作为具有行政强制力的农民教育政策执行主体，县域政府可以依托自身的资源优势调动其他执行主体的积极性。农民作为农民教育政策体系的目标群体，同时也是农民教育政策体系的重要执行主体，没有农民的积极参与，谈论农民教育政策目标的达成皆是空话。农民是以农业生产经营为主要收入来源的乡村常驻人口，县域范围内的生产生活生态空间是其主要活动范围，脱离了县域空间农民教育将成为“无本之木”。农业企业行业和社会组织是农民教育政策执行的一支重要力量，其既可以弥补政府无法企及的领域，同时也承担着组织农民、动员农民的重要职责，是农民教育政策体系高质量执行不可或缺的组成部分。

（三）农民教育政策体系运行需要整合县域资源

县域农民教育资源涵盖农业部门牵头的农民教育、教育部门主导的农民教育、人力资源与社会保障部门牵头的农民教育、社会团体和民办机构组织实施的农民教育等多种类型，农民教育政策体系运行需要整合县域农民教育资源。县域农民教育资源整合具体包括以下三个层面。其一，整合农民教育要素。农民教育的要素主要指农民教育师资、农民教育课程、农民教育设备、农民教育场所等内容，是任何一个农民教育机构都必需的内容。整合县域范围内农民教育要素资源助力农民教育的高质量发展，是农民教育政策体系的应有之意。其二，整合农民教育类型。如何充分发挥县域范围内农业部门牵头的农民教育、教育部门主导的农民教育、人力资源与社会保障部门牵头的农民教育、社会团体和民办机构组织实施的农民教育等的能动作用，建构“各美其美、美美与共”的农民教育新格局，是农民教育政策体系运行的重要路径。其三，整合农民教育与其他教育形式。农民教育作为县域教育的一种类型，其发展与其他教育类型密切相关。着力实现农民教育与基础教育、职业教育、成人教育、社区教育的有机融合，统筹县域内所有教育资源推动农民教育政策体系的高质量运行。在实践中，农民教育要素、农民教育类型、农民教育与其他教育形式等主要依托县域政府统筹实现整合。

（四）县域政府是农民教育政策落地的关键环节

农民教育作为一项国家政策，强化顶层设计，进行统一部署是客观要求，但这并不意味着要“一刀切”。为了适应我国县域之间差距较大的现实国情，迫切需要县域政府在贯彻落实上级农民教育政策时结合地方实际进行政策转化。农民教育政策体系运行坚持“以县为主”，首先是因为在现有的政治体系下县域政府最了解农民教育的真实需求。县域政府长期以来承担着“父母官”的角色，兼具农民教育信息优势与农民教育管理优势，是最了解农民教育需求也具备一定的行政能力的政府层级。其次是因为县政较为稳定。在不同的历史时期，我国经历过二级、三级、四级、五级等多种类型的行政体系，但县政一直是最为稳定的。再次，县域范围内经济社会发展水平较为均衡。一般而言，在既定的县域范围内，经济社会发展水平差距相对较小，这为实现农民教育的相对公平正义提供了条件。在此，需要明确的是，建立“县域农民教育政策体系高质量运行模型”并不是否定县以上政府和县以下政府承担本应承担的农民教育责任；本研究强调“县域农民教育政策体系高质量运行模型”的重要性，就是要通过县域这个支点撬动整个农民教育政策体系，推动整个农民教育政策体系高质量运行，助力实现农民解放和农民自由全面发展。

二、县域农民教育政策体系高质量运行模型的本质内涵

县域农民教育政策体系高质量运行模型是具有中国特色、时代特征的农民教育政策体系运行模型，它集农民中心、在地化、内生性、整体性、可持续等特征为一体，是将党和国家的农民教育政策体系设计转化为全体农民自由全面发展结果的有效路径。

（一）县域农民教育政策体系高质量运行模型是一种以农民为中心的运行模型

县域农民教育政策体系高质量运行模型就是“以农民为中心的发展思想”在农民教育政策体系的实践，是一种“发展为了农民、发展依靠农民、发展成果由农民共享”的运行模型。首先，县域农民教育政策体系高质量运行模型的根本目的在于为农民解放和农民的自由全面发展服务。县域农民教育政策体系高质量运行模型的一切出发点都是要维护最广大农民群众的利益，检验县域农民教育政策体系运行模型质量高低最终都要看农民是否真正得到了教育实惠，农民的教育生活是否得到了改善，农民的受教育权益是否真正得到了保障。其次，广大农民群众的积极参与是县域农民教育政策体系高质量运行模型的根本动力。坚持群众路线，坚持人民主体性，充分调动人民的积极性是中国共产党立于不败之地的强大根基，县域农民教育政策体系高质量运行模型离不开广大农民群众的积极参与。县域农民教育政策体系运行必须充分尊重广大农民群众所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，并积极从农民群众中汲取智慧和力量，动员和依靠全体农民共同担负起推动县域农民教育政策体系高质量运行的责任。再次，县域农民教育政策体系高质量运行的根本价值导向是发展成果由全体农民共享。县域农民教育政策体系高质量运行模型是全县农民共同的事业，其运行过程也是全体农民共享成果的过程。全体农民共享县域农民教育政策体系高质量运行的成果，在数量上指全体农民共享发展成果，在质量上指全体农民共享高质量发展成果。坚持运行为了农民、运行依靠农民、运行成果由农民共享是县域农民教育政策体系高质量运行模型的题中应有之义，三者之间是一个相互联系、彼此支撑、层层递进的有机整体，体现了中国特色社会主义农民教育政策体系运行目的与运行手段的高度统一和出发点与落脚点的高度统一。

（二）县域农民教育政策体系高质量运行模型是一种在地化的运行模型

中国自古以来是一个典型的农业大国，以农为本的经济形态决定了人们以地谋生，由此产生了以“土生土长”“人不离土”“安土重迁”“寸土不让”“开疆拓土”等为代表的乡土文化观。质言之，在地化既是传统中国农业文明的经济写照，也是传统中国人地关系的伦理基础［10］。现代意义上的在地化是随着罗兰·罗伯森、多琳·梅西、斯科特·拉什等学者对“glocalization”（全球在地化）概念推崇而逐渐兴起的，是全球化背景下思考在地化和行动在地化的一种觉醒。在国家治理层面，县域农民教育政策体系高质量运行是提升县域治理体系和治理能力现代化水平的重要内容，县域农民教育政策体系运行最为显著的一个特点是，每一个县域范围在资源禀赋、地理环境、历史文化、产业特色等多个方面都有着自身独特的地方性，故而建构县域农民教育政策体系高质量运行模型的第一原则应坚持“在地化”。一方面，县域农民教育政策体系运行应深度融入县域治理。在认真贯彻执行国家农民教育政策体系的基础上，结合特定县域独特的政治环境、经济环境、社会环境、政治环境和生态环境，细化农民教育政策体系实施方案，探索具有地方特色的农民教育政策体系的运行模型。另一方面，县域农民教育政策体系运行高度强调生长性。县域农民教育政策体系高质量运行模型的建构是基于对“地方”的赋权以及生态文明的呼吁重构了农民教育政策体系运行的差序格局，在贯彻执行国家农民教育政策体系的同时实现县域农民教育政策体系的健康发展。相对于传统的“一刀切”式的高度统一的运行模型，县域农民教育政策体系高质量运行模型至少有以下优势：一是可以充分尊重地方的多样性，实现农民教育政策体系运行模型的“百花齐放”；二是可以鼓励地方性创新，促进农民教育政策体系运行模型的良性循环；三是可以通过地方实验，降低试错成本，探索适合全国的农民教育政策体系高质量运行模型等。

（三）县域农民教育政策体系高质量运行模型是一种内生性的运行模型

内生性发展（Endogenous Development）又称内发发展、内源发展、内生式发展等，其源头可追溯至1971年联合国社会经济理事会针对不发达地区提出的五点共识——“社会大众应该平等地享受社会发展成果”“在项目开发过程中应引入居民参与”“对于进行开发的具体行政手段必须加以强化”“对于基础设施进行城乡统筹配置”“环境保护要彻底”。尽管目前学界关于内生性发展的概念并没有形成一个统一的定义，但不同的学者都强调“内发式发展是指一个国家或地区在发展过程中，以自我意识的觉醒为基础，以本地人为发展主体，以当地资源、技术、文化等为依托，通过交流互鉴、人文发展、技术进步、制度创新等措施培育自我发展能力，最终实现区域或组织内部适切、自由、特色发展的方式”［11］。县域农民教育政策体系高质量运行模型本质上也是一种基于区域特色和内部能力增长的一种政策体系运行模型。首先，县域农民教育政策体系高质量运行模型旨在培养县域农民教育政策体系的内部生长能力。县域农民教育政策体系高质量运行模型强调的是摆脱农民教育政策体系运行对上级政府和外部资源的依赖，使本地人重新回归到主导农民教育政策体系运行的地位，激发县域内部的农民教育政策运行能力（通常包括具有县域特色的农民教育政策制定能力、农民教育政策执行能力、农民教育政策的评价能力等），县域只有具备了这种自我政策运行能力，才能真正实现高质量的运行。其次，县域农民教育政策体系高质量运行模型以当地人为主体。考虑到当地人对本地的熟悉程度以及对本地利益的维护程度，县域农民教育政策体系高质量运行模型以当地的县域内政府、社会组织和广大农民群众为运行主体，这些“当地人”是县域农民教育政策体系运行的主要参与者和受益者。但这并不是说县域农民教育政策体系要与外界完全割裂开来，恰恰相反，合理利用上级和外部资源推动县域农民教育政策体系的高质量运行是保证以当地人为主体的重要措施。再次，一个有效的县域农民教育政策体系运行组织是县域农民教育政策体系高质量运行模型的重要组成部分。传统的自上而下的中央集权的政策体系运行模型由于过高的管理成本和低下的效力，已远远不能满足地方农民教育日益高涨的发展需求。县域农民教育政策体系高质量运行模型作为一种脱胎于基层、自下而上的发展模型，显然需要建立一个强有力的县域农民教育政策体系运行组织。

（四）县域农民教育政策体系高质量运行模型是一种整体性的运行模型

新公共管理面临的“碎片化”问题，信息技术和全球化的深入发展，以及20世纪90年代西方国家开展的寻找公共部门协调与整合机制的改革运动，三者共同推动了整体性治理理论的兴起。整体性治理的概念最早由英国学者希克斯于1997年出版的《整体政府》一书中提出，作者在书中主张“利用‘协同政府’（Joined-up Government）或‘整体政府’（Holistic Government）的方式来解决社会和经济问题”，相关理念一经提出就受到当时英国执政党工党的重视，英国最先开始了打造“预防性政府、文化革新政府、结果导向政府和整体政府”的探索［12］。紧接着，希克斯等学者又出版了《圆桌中的治理》（1999年）、《迈向整体性治理：新改革议程》（2002年），进一步重申了“21世纪的政府应朝向整体性合作与整体政府方向发展”［13］。随后，随着帕却克·登力维、汤姆·克里斯滕森、汤姆·林、波利特、彭锦鹏等越来越多的学者的加入，整体性治理理论不断走向丰富和完善，以“协调、整合和责任”为核心的整体性治理模型，被OECD成员国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等多个国家践行，打造整体性政府已然成为21世纪主权国家建设的新风尚。县域农民教育政策体系高质量发展模型是整体性治理理论在中国的创新实践，首先，农民教育政策体系运行是民众需要政府帮忙解决的问题，政府只有从整体性角度出发才能够解决这一问题。其次，县域农民教育政策体系运行在纵向上涉及到上级政府、乡镇政府和村民自治组织，在横向上涉及到县党委、县人大、县政府各部门等，是单一部门无法解决的问题。再次，为了回应农民群众对农民教育政策体系高质量运行的需求，通过实现县域范围内利益相关主体的深度协调与整合，进行整体性运作是县域农民教育政策体系高质量运行的科学路径。整体性发展是县域农民教育政策体系高质量运行模型的重要内涵，因此其将遵循整体性治理理论，强调以解决农民教育政策需求为核心，凸显农民教育政策体系的公共利益的价值追求，坚持以利益相关主体的协调与整合为根本途径，最大程度上形成农民教育政策体系运行的工作合力，并通过“政策、规章、服务与监督等的制度化、经常化”来强化农民教育政策体系的治理功能，注重县域范围内农民教育政策各种信息网络的有效整合，最终实现农民教育工作的“一站式即时服务”。

（五）县域农民教育政策体系高质量运行模型是一种可持续的运行模型

关于“人与自然的关系”和“人与人的关系”一直是人类社会发展进程中持续探索并不断深化的问题。工业革命以来，伴随着生产力的不断增长人类社会开始出现资源缺乏、生态破坏、全球变暖、经济波动、区域战争、贫富差距等一系列发展问题，如何发展成为人类社会不得不正视的难题。所谓可持续发展，主要指“发展满足当前需要而又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，而且绝不包含侵犯国家主权”［14］，一般认为可持续发展在“外部响应”层面应当处理好“人与自然”之间的关系，而在“内部响应”层面应当处理好“人与人”之间的关系［15］。政策体系的可持续发展是可持续发展的题中应有之义，县域农民教育政策体系高质量运行模型是政策体系可持续发展的重要内容。其一，县域农民教育政策体系高质量运行模型关注当代农民教育发展和后代农民教育发展的有机统一。县域农民教育政策体系高质量运行模型既重视农民现实“物质力”的教育，也重视农民持续发展“精神力”的教育，是“物质力”与“精神力”的有机统一，根本目的是培育农民解放和农民自由全面发展的内生动力。其二，县域农民教育政策体系高质量运行模型重视国家农民教育政策体系与区域农民教育政策体系的有机统一。县域农民教育政策体系高质量运行模型既是对国家农民教育政策体系的坚决贯彻执行，也是基于县域特色对国家农民教育政策体系的实践创新。但是，县域农民教育政策体系高质量运行模型对国家农民教育政策体系的贯彻执行不是僵化的“本本主义”，而是基于县域特色的“主动作为”；县域农民教育政策体系高质量运行模型的县域特色对国家农民教育政策体系的实践创新也不是不管不顾地“推倒重来”，而是坚守本质和原则基础上的具体路径探索。其三，县域农民教育政策体系高质量运行模型突出农民教育效率与农民教育公平的有机统一。县域农民教育政策体系高质量运行模型既重视农民教育的效率，也重视农民教育的质量；在做大农民教育“蛋糕”的同时，也重视农民教育“蛋糕”的公平分配；在不断扩大农民教育规模的基础上，更加突出农民教育发展的高品质。

三、县域农民教育政策体系高质量运行模型的结构要素

政策体系运行作为一种人类特有的组织活动，其本质上要回答五个基本问题，即，“在哪运行”“谁来运行”“运行什么”“如何运行”“运行的结果如何”。县域农民教育政策体系高质量运行模型的构成要素，具体包括县域农民教育政策体系运行环境、县域农民教育政策体系运行主体、县域农民教育政策体系运行客体、县域农民教育政策体系运行行为和县域农民教育政策体系运行效果等。对上述县域农民教育政策体系高质量运行模型要素进行归纳，可绘制出具有可视性的“县域农民教育政策体系高质量运行模型结构要素图”（图1）。

图1 县域农民教育政策体系高质量运行模型的结构要素图

（一）县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行环境

县域农民教育政策体系高质量运行模型的环境要素是对“运行所处环境”给予的回应，具体包括县域经济环境、县域政治环境、县域文化环境、县域社会环境和县域生态环境。其中，县域经济环境主要包括县域内经济发展水平、产业结构、农业发展水平、城镇化程度以及县域内居民人均收入水平、消费支出模型、消费结构等多种要素，是县域农民教育政策体系高质量运行模型的物质基础；县域政治环境主要包括县域内党领导“三农”工作的水平，县域内人民代表大会对农民教育议题的关注、县域内政治协商会议对农民教育议题的参与、县域内各级政府对农民教育的重视程度以及农民教育专门政策、农民教育专门机构、农民教育专门队伍等的建设情况，是县域农民教育政策体系高质量运行模型的政治保障；县域文化环境主要指县域内人均受教育年限、普通教育机构分布、农民教育机构分布、历史文化传统、学习型社区建设情况等，是农民教育政策体系高质量运行模型的文化母体；县域社会环境主要涵盖县域内公共社会服务体系建设情况、社会保障体系建设情况、居民就业质量、居民健康水平、城乡差距情况等，是县域农民教育政策体系高质量运行模型的社会支持；县域生态环境指县域范围内的自然地理环境、资源禀赋、环境污染程度等，是农民教育政策体系高质量运行模型的自然基础。环境要素决定着县域农民教育政策体系高质量运行模型需要达成的目标、已有的基础、可获得的资源以及可能存在的问题和面临的挑战。这些要素在对县域农民教育政策体系高质量运行模型产生影响的同时，后者也将转化为新一轮县域农民教育政策体系高质量运行的环境要素。

（二）县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行主体

县域农民教育政策体系高质量运行模型的主体要素是对“谁来运行”给予的回应，具体指多元运行主体、主体素质及其应履行的相关职能。首先，县域农民教育政策体系高质量运行模型的多元主体主要包括官方主体和非官方主体两大部分。官方主体指县域范围内教育部门、农业农村部门、人力资源社会保障部门等政府组织及其成员，非官方主体通常包括农业企业行业组织、社会团体、大众传播媒介、思想库等非政府部门及其成员以及农民个人，县域农民教育政策体系高质量运行是官方主体与非官方主体共同努力的结果。其次，运行主体的素质是影响县域农民教育政策体系高质量运行模型的关键因素。官方主体与非官方主体对农民教育政策目标和价值取向的认知、理解和认同，其自身的综合素质、实际政策执行水平和具体的政策执行行动等是影响县域农民教育政策体系高质量运行的关键要素。在实践过程中，通常可以通过“提高县域农民教育政策运行主体的农民教育政策知识水平和政策执行能力”“加强农民教育政策的宣传力度、提高运行主体的农民教育政策认同感”“建立健全县域农民教育政策执行的责任追究制度”等途径［16］，克服县域农民教育政策体系运行中出现的“中梗阻”现象，提升运行质量。再次，多元主体各司其职是县域农民教育政策体系高质量运行模型的重要途径。由于农民教育具有公益属性，通常情况下，政府各部门所提供的农民教育是农民教育供给的主体，而非官方机构所提供的农民教育是官方农民教育供给的重要补充，二者相互之间有机配合是县域农民教育政策体系高质量运行模型的重要表现。

（三）县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行客体

县域农民教育政策体系高质量运行模型的客体要素是对“运行什么”的回应，具体涉及“县域农民教育政策体系自身的运行”“县域农民教育政策体系与上级农民教育政策体系的合作运行”以及“县域农民教育政策体系与县域其他政策体系的合作运行”三个方面。其一，县域农民教育政策体系自身的运行。县域农民教育政策体系自身的运行主要指农民教育政策价值子系统、农民教育政策决策子系统、农民教育政策内容子系统、农民教育政策执行子系统、农民教育政策评价子系统五个要素各自及其相互之间在县域范围内周而复始地运转实践，这是县域农民教育政策体系运行的核心内容，其质量的高低直接影响县域农民教育政策体系高质量运行能否实现。其二，县域农民教育政策体系与上级农民教育政策体系的合作运行。县域农民教育政策体系是国家农民教育政策体系的基本单元，因此其在运行过程中必须与国家农民教育政策体系保持一致。这既包括农民教育政策价值子系统、农民教育政策决策子系统、农民教育政策内容子系统、农民教育政策执行子系统、农民教育政策评价子系统等五个要素分别一致，也包括整个农民教育政策体系的一致。但需要明确的是，此处的一致是价值原则和精神实质的一致，并不是简单的照搬照抄、僵化执行。其三，县域农民教育政策体系与县域其他政策体系的合作运行。县域政策体系包括经济政策体系、政治政策体系、文化政策体系、社会政策体系和生态政策体系，农民教育政策体系只是其中一个部分，实现农民教育政策体系与县域其他政策体系的合作运行是县域农民教育政策体系高质量运行模型的重要内容。

（四）县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行行为

县域农民教育政策体系高质量运行模型的行为要素是对“如何运行”的回应，具体包括县域农民教育政策体系高质量运行目标、运行制度、运行资源、运行工具和运行机制等内容。第一，运行目标——促进县域范围内全体农民实现更高质量的解放和自由全面发展。县域农民教育政策体系高质量运行模型的目标即通过农民教育政策体系的高质量运行引领农民教育实践的高质量发展，推动县域范围内全体农民在新发展阶段实现更高质量的解放和自由全面发展，最终实现共同富裕。第二，运行制度——正式制度与非正式制度的联合体。县域农民教育政策体系高质量运行模型既受农民教育正式的法律法规和规章制度的制约，同时也受县域文化传统、生活行为习惯等非正式制度的制约，通常情况下正式制度的影响是外显的，非正式制度的影响是内隐的，县域农民教育政策体系高质量运行过程中要充分考虑正式制度与非正式制度两者的共同影响。第三，运行资源——人、财、物的有机结合。农民教育专门队伍、农民教育专项资金和农民教育专门机构是县域农民教育政策体系高质量运行模型的主要依托资源，其数量和质量是直接影响县域农民教育政策体系高质量运行模型能否实现的关键因素。第四，运行工具——平台、技术、手段等的多维配合。县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行工具具体包括运行的平台依托、运行的技术路径、运行的方式方法等内容，是多维工具有机配合联动的结果。第五，运行机制——动力机制、整合机制、激励机制、控制机制、保障机制等的有机统一。县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行机制包括动力机制、整合机制、激励机制、控制机制、保障机制等内容，是各机制的良性互动与有机统一。

（五）县域农民教育政策体系高质量运行模型的运行质量

县域农民教育政策体系高质量运行模型的质量要素是对“运行效果如何”的回应，具体包括县域农民教育政策体系高质量运行模型的质量评价指标体系建构、基于质量评价指标体系的评估以及基于评估结果的进一步完善三个有机衔接的步骤。首先，建构以农民全面发展为引领的县域农民教育政策体系高质量运行模型质量评价指标体系是基础。要紧紧围绕农民解放和农民自由全面发展的达成度来设计县域农民教育政策体系高质量运行模型的质量评价指标体系，具体应重点关注农民群体的覆盖面、农民教育内容的丰富性、农民教育形式的多样性、农民乡村振兴内生动力的强弱等维度。其次，基于质量评价指标体系的县域农民教育政策体系高质量运行模型评估是关键。基于建构起来的指标体系，对县域农民教育政策体系高质量运行模型的全过程全要素进行评估，及时总结经验、发现问题，是县域农民教育政策体系高质量运行模型质量要素的关键。第三，基于评估结果推动县域农民教育政策体系高质量运行模型发展完善是目的。建构评价指标体系和依据评价指标体系进行评估仅仅是县域农民教育政策体系高质量运行模型质量要素的手段，基于评估结果推动县域农民教育政策体系高质量运行模型进一步发展完善才是最终目的。

四、中国特色县域农民教育政策体系高质量运行的理论模型

经验世界与理性世界之间的勾连往往需要借助于基于现实经验的理论抽象和概念图示的中介性作用［17］，构建公共政策过程模型须借助于两种资源：第一是理论，特别是认识论和历史理论；第二是公共政策的社会实践［18］。农民教育政策体系的运行过程是通过县域为基本运行单元来推动实施的，从理论上认识和理解县域农民教育政策体系的运行模型，一方面需要基于典型经验的理论抽象，另一面也需要基于理论抽象结果再次返回到实践中接受实践经验的检验，这是一个“实践——认识——实践”循环往复的过程。因此，课题组首先综合考虑模型的理论依据、结构完整度、学界认可度、推广范围及其与本课题的相关性等多个因素，重点分析了国内外已有的政策体系运行的过程模型、系统模型、官僚制模型、博弈模型、互适模型、综合模型、模糊——冲突模型、政治动员模型和“执行结构——政策执行——执行结果”模型等9种典型模型，发现模型建构的共同特点包括要调动政策体系运行多元主体的积极性、要充分考虑政策体系运行的内外因素、要坚守政策体系运行的根本原则、要涵盖政策体系运行的全过程、要善用政策体系运行的各种途径等；其次，课题组在充分考虑区域性、代表性、典型性、示范性等原则的基础上，从261个国家级农村职业教育和成人教育示范县创建合格单位中选取东部的浙江省杭州市富阳区和福建省宁德市福鼎市、中部的湖南省常德市石门县和湖北省襄阳市谷城县、西部的云南省傣族景颇族自治州盈江县和重庆市垫江县共计6个县（市、区）为样本县，深度总结了农民教育政策体系的实践经验。概而言之，6个典型县农民教育政策体系运行的经验主要包括如下几个：其一，政府统筹规划，持续改善农民教育政策体系运行环境；其二，健全体制机制，不断优化农民教育政策体系运行格局；其三，聚焦特色产业，主动创新农民教育政策体系运行路径。基于此，在对县域高质量运行模式的本质内涵和结构要素深入探究的基础上，在理论层面抽象出一种理解“县域农民教育政策体系高质量运行模式”的理论模型（如图2所示）。

图2 县域农民教育政策体系高质量运行模型

（一）县党委统一领导是县域农民教育政策体系高质量运行的关键所在

“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”［19］，推进县域农民教育政策体系高质量运行关键在于坚持县党委的统一领导。首先，坚持县党委的统一领导是推进县域农民教育政策体系高质量运行的根本保证。县域农民教育政策体系高质量运行，必须在县党委的统一领导下，通过充分发挥乡镇党委和村支部委员会的能动作用来完成。其次，更好地发挥党的领导核心作用是推进县域农民教育政策体系高质量运行的重要目标。推进县域农民教育政策体系高质量运行，要构建更好地发挥党总揽农民教育全局、协调农民教育各方作用的领导体系，坚持和强化党组织在同级组织中的领导地位。再次，完善党的领导体制机制是推进县域农民教育政策体系高质量运行的基础工程。完善县党委统一领导县域农民教育政策体系高质量运行的体制机制，确保党发挥“把农民教育方向、谋农民教育大局、定农民教育政策、促农民教育发展”的关键作用。

（二）促进全县农民自由全面发展是县域农民教育政策体系高质量运行的根本目的

从逻辑上讲，县域农民教育政策体系高质量运行的根本目的就是推动全县农民的自由全面发展，提升农民群众实现共同富裕的能力；而农民唯有实现自由全面发展，才能充分发挥主观能动性，助推县域农民教育政策体系高质量运行的实现。一方面，全县农民的全面发展指农民素质能力的全面发展。农民素质能力全面发展的标志是农民作为现代人具备现代经济社会发展相适应的德智体美劳等各项素质，生成并不断发展融入现代化进程的主体性，共享创新引领下社会发展取得的各项成果［20］。农民教育政策体系高质量运行的意义在于通过引领农民教育高质量发展，助力农民实现德智体美劳等各方面素质的全面发展。另一方面，全县农民的全面发展指全县全体农民的全面发展。全县全体农民的全面发展指县域范围内农民不分民族、年龄、性别等公平地充分享有其作为国家公民、集体经济组织成员和村庄社区居民的权利与义务［21］。农民教育政策体系高质量运行的意义在于通过引领农民教育高质量发展，促进农民教育公平的实现，并以农民教育公平为重要推动力，助力实现全体农民更高质量的公平和共同富裕。

（三）制定在地化的实施方案是县域农民教育政策体系高质量运行的核心任务

国家农民教育政策体系是针对农民教育的原则性规定，各地在运行农民教育政策体系的过程中要结合本地的实际制定在地化的运行方案。首先，要明确具体的运行目标。目标是县域农民教育政策体系高质量运行的出发点和归宿，科学合理的目标可以推动县域农民教育政策体系高质量运行的实现。因此在执行国家农民教育政策时，基于县域农民全面发展的现实基础制定科学合理的目标是县域农民教育政策体系高质量运行的前提。其次，要选定精准的运行路径。在县党委的统一领导下，在充分遵循农民教育政策运行规律的基础上，立足于县域政治、经济、文化、社会和生态环境，整合全县农民教育的人、财、物等各方面的资源，聚焦地方特色产业、特色文化、特色资源等，创新县域农民教育政策体系运行的路径，构建县域农民教育政策体系高质量运行的新格局。再次，要制定科学的评估标准。长期以来，评估的缺失是制约农民教育政策体系运行质量的重要因素。制定在地化的农民教育政策体系运行方案，不能忽视县域农民教育政策体系运行评估标准的制定，以科学的评估助力农民教育政策体系高质量运行的实现。

（四）“政府统筹、农户主体、市场参与”是县域农民教育政策体系高质量运行的工作机制

县域农民教育政策体系运行是一项系统工程，需要县域范围内农民教育利益相关主体共同努力、协同推进。其一，要充分发挥政府统筹作用。政府是农民教育政策体系运行的关键主体，政府作用发挥得好坏直接决定着县域农民教育政策体系的运行质量。因此，要进一步建立健全政府统筹、教育部门牵头、农业财政人社等多部门协作、分工合作、共同参与的工作机制。其二，要突出农户的主体作用。“大国小农”是我国的基本国情，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%［22］。因此，县域农民教育政策体系实现高质量运行要调动千万个小农户的主体性作用。其三，要重视发挥市场的参与作用。如果农民教育政策体系运行仅仅依靠政府出力，而不能撬动市场、社会以及农民自身等多元主体的积极参与，政府的政策支持在广大的农民教育需求面前仍可能表现出较明显的碎片化特征。因此，要想产生系统性和长效性的农民教育政策体系运行效果，必须调动市场的能动作用，以市场参与弥补政府和农户的不足，进一步建立健全“政府统筹、农户主体、市场参与”的工作机制，构建县域农民教育政策体系高质量运行的大格局。

（五）“县级职教中心——乡镇成人文化技术学校——村成人文化技术学校”是县域农民教育政策体系高质量运行的重要载体

农民教育政策体系运行要依托各种各样的载体，“县级职教中心——乡镇成人文化技术学校——村成人文化技术学校”是县域农民教育政策体系高质量运行的重要载体。其一，以县级职教中心为“龙头”。县级职教中心有机整合了就业培训中心、农广校、职业中学以及农林、科教文卫、党群政法、人社工商等部门的培训项目，改变了农民教育政策体系原有的碎片化运行格局，重新建立了整体性运行机制，在县域农民教育政策体系运行过程中发挥着龙头作用。其二，以乡镇成人文化技术学校为骨干。乡镇成人文化技术学校是集学历教育、职业教育、劳动技能培训为一体的多层次、全方位的终身教育基地，担负着对青壮年农民开展实用技术培训、对农村基层干部进行岗位培训、对需要接受初等中等文化教育的农村青壮年进行必需的学历补偿教育的职责，是县域农民教育政策体系运行的骨干力量。其三，以村级成人文化技术学校为基础。村级成人文化技术学校是建在农民群众家门口的学校，是农民实现随时随地学习的重要依托，也是打通农民教育政策体系运行“最后一公里”的重要阵地。

历史表明，社会大变革的时代，一定是哲学社会科学大发展的时代［23］。当前，坚持和发展中国特色社会主义理论和实践提出了大量亟待解决的新问题，世界百年未有之大变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，迫切需要回答好“世界怎么了”“人类向何处去”的时代之题［24］。县域农民教育政策体系高质量运行模型的提出既是对中国农民教育政策体系丰富运行实践的深度总结，也是对中国特色农民教育政策学科体系、学术体系、话语体系的主动创新，不仅有助于引领农民教育高质量发展、助力乡村人才振兴、增强乡村发展内生动力，同时也将为向全球解读中国乡村振兴方案、表达中国乡村振兴声音、传递中国乡村振兴智慧提供便利。