乡镇国土空间规划在国土空间规划体系中的意义

巨野景锐规划建筑设计有限公司 张红燕

随着我国社会的不断发展和经济的稳步发展，土地空间规划越来越受到重视。乡镇是国家基层，没有城市开放，土地资源却较为丰富。因此，城市国土空间规划必须纳入国土空间总体规划的重点工作。但是，由于乡镇工作的复杂性，土地规划存在一些问题。比如，乡镇两规内容与实际控制的对应性不高，乡镇部门对乡镇总体规划的工作方案不完全了解，执行不到位。下面主要分析乡镇土地空间规划的意义，为提高工作效率和质量提供参考，

一、国土空间规划中村镇规划的重要意义

乡镇作为五级国土空间规划中的最底层，但由于其职能的传递和贯彻，使得“多规合一”在乡镇区域的传递和贯彻，生态红线、永久基本农田、城镇发展“三线”，都将进一步加强乡镇区域的自然资源规划和合理的开发利用。尤其是乡镇区域在自然资源、生态保护等方面起到了重要的作用，并将其纳入到国土空间规划中，这对高层次国土空间规划的执行起着至关重要的作用。同时，由于城镇和城镇等具有不同特点的区域元素，在城镇和城镇的结构中，存在着城乡二元性，这将影响到城镇区域的整体规划与详细规划的有机结合。比如，城镇地区产业发展、市政基础设施、市政设施布局等都要有一个整体的规划，充分发挥城乡一体化的功能，并要统筹规划与县城的联系。

二、乡镇级空间规划改革的要求

（一）国家治理的现代化需要乡镇规划控制与行政权力的协调

从本质上讲，空间规划是一个国家进行空间治理的重要手段。新的国土空间规划体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，也将重构各级政府之间的关系，成为规范地方发展的重要治理工具。乡镇政府作为我国行政体系的基本单元，应在有限行政权力的约束下，积极响应国家治理体系现代化的目标，构建与乡镇行政权力高度匹配的规划控制体系，探索符合现代治理要求的乡镇行政权力体系重构。乡镇作为一级地方政府，应对整个国土空间的保护、开发、利用和治理进行统筹指导和控制。

（二）城乡发展一体化要求乡镇承担起自然资源和生态保护的角色

党的十八大以来，生态文明成为指导我国各方面建设的重要思想。《若干意见》中明确提出了“生态优先、绿色发展”的理念，要求国土空间规划体系的构建要基于生态视角和生态价值观。城镇作为最接近自然资源的政府层级，在自然资源和生态保护中发挥着重要作用，是国土空间规划有效实施的关键。此外，乡镇的产业发展、基础设施和公共服务设施布局需要统筹安排，充分发挥城乡统筹的作用，既要考虑与县市的衔接，也要考虑与村庄的融合。

（三）实现村镇高质量发展和高质量生活，是新型城镇化的客观要求

建立和完善分类国土空间规划体系是推动高质量发展的重要举措，也是国家新型城镇化的客观要求。与传统的乡镇总规、镇村总规相比，新时期的农村土地空间规划强调对各类自然资源的管理和整个区域空间资源的有序开发利用。既要实施“多规合一”，又要充分重视城镇、农业、生态的发展质量，促进发展方式、生活方式、治理方式的转变。显然，要实现高质量的乡镇发展，仅靠县市两级的国土空间规划难以实现，必须因地制宜深化乡镇一级的详细国土空间规划。

三、分析了农村土地空间规划的现状和问题

（一）乡镇两部法规内容与实际控制的对应性不高

作为城镇基层部门，在国土空间规划中属于最底层单位，乡镇单位存在诸多“多规冲突”。从目前的发展情况来看，村镇核心规划从属于村镇总体规划和村镇土地利用总体规划(以下简称“两规”)。乡镇规划涉及“两规”的诸多问题，主要表现在三个方面：一是规划目标分离；二是技术路线未按规定要求实施，存在偏差；三是规划方案实施中采取的方法与计划不一致。因此，实际规划工作与计划整体不一致，损害了两部法规的权威性。同时，在规划村镇用地和空间时，注重依托地方发展战略，引导地方村镇空间规划发展，但大多存在重视城市中心区建设、缺乏统筹规划理念等问题。此外，由于缺乏相关技术经验，过于依赖城市总体空间规划的论证框架和指导，未能根据村镇的实际情况制定相应的解决方案，降低了农村空间规划的工作质量。总而言之，当前要着力解决乡镇两部法规内容与实际工作衔接度不高的问题。

（二）村镇总体规划向下传递和实施效果不理想

从村镇发展来看，村镇总体空间规划虽然比较完整，但规划下的详细方案略显不足，如控制性详细规划、村镇设计、村庄规划方案的完成等。这将影响村镇总体空间规划的实施效果。同时，基于村庄规划导则的分析发现，乡镇空间规划中的村庄规划一般只是制定宏观的指导性规划，例如，划定中心村区域和基层村。但是对于如何在村里进行实际的规划建设，并没有详细的规划，或者说没有这方面的规划内容。在规划城镇用地空间时，通常分为建设用地和非建设用地，特别是在规划村庄用地时，也可称为“三区四界”。但村庄专项规划相对简单，缺乏完善的规划方案，村庄的实际空间规划缺乏有效的指导方案。

（三）二元土地制度明显，城乡建设用地复杂

从目前乡镇发展状况来看，乡镇二元土地制度突出。调查显示，我国农村建设用地大部分是集体土地，占60%，而农村行政村城镇化率为64%。调查数据显示，我国乡镇空间结构密度低而松散，乡镇人口少，人均建设用地面积大。乡镇土地受上述原因影响，也影响了两个条例的实施效果。首先，乡镇总体规划也借鉴了城市土地利用规划方案。对于集体用地比例高的乡镇，规划质量无法提高。其次，乡镇土地利用粗放，导致监督控制指标与乡镇土地规划实施指标不一致。总而言之，农村空间规划工作受到突出的二元土地制度和城乡建设用地复杂性的影响，导致国土空间规划工作难以推进和发展。

四、优化乡镇国土空间规划的具体策略分析

（一）确保乡镇规划控制与权力的协同作用

在国家空间管治过程中，规划村镇用地空间是一种有效的策略。在推进国家治理体系和治理能力现代化的目标时，新的国土空间规划方案的制定起着推动作用。因此，为了促进地方发展目标的实现，必须根据各级政府之间的关系进行重建。乡镇政府作为我国的基层部门，需要以实现国家治理体系现代化为目标，建立与乡镇权力高度匹配的规划控制体系，重建符合现代治理要求的乡镇权力体系。乡镇是基层政府，制定的土地空间规划需要保证其可行性和科学有效性，促进乡镇土地的合理有效利用。

（二）优化创新城市空间用途管制模式

在推进农村土地空间规划时，既要高度重视农村资源的保护、开发和利用，又要创新农村空间规划的实践策略。首先，区分国有建设用地和集体建设用地，建立土地准入标准和用地许可制度。对于国有建设用地和集体建设用地，要制定科学的规划方案和可行性高的建设开发许可制度。而且规划许可制度应该和现行的农村建设用地许可制度保持一致，两者之间不应该有矛盾。此外，应优化和更新建设和开发许可制度，以保护土地所有者的利益和外部影响。其次，严格科学地处理好乡镇土地空间总体规划与具体规划方案的关系：一是总体规划和详细规划要按照统一标准进行编制；二是严格执行主导功能区划要素控制法，如明确主导功能和开发强度的具体指标，完善公共服务设施和乡镇基础设施建设等。

（三）完善乡村规划方案

要有效开展村镇国土空间总体规划，必须完善村庄规划工作方案。因此，在乡镇规划工作中，应采取镇村空间统筹与全域覆盖相结合的措施，提高村庄规划管理控制的工作效果。比如以地图形式为基础，辅以正反列表指标，结合要素、指标、图表、目录四要素作为工作方法，可以提高村庄规划建设管控的工作质量，逐渐成为村庄建设的基础。并且，在乡镇土地空间规划中应建立村庄建设管理控制边界，确保村庄规划的科学性和详细性。另外，在村镇空间规划的基础上，需要建立村庄建设的边界，可以为城市边界地区的发展和规划方案的制定提供参考。以特殊村落为例，如人口众多的大型村落、经济能力较强的富裕村落、历史文化底蕴深厚的名村、传统文化保存完好的村落等，应以符合村镇特点的规划方案为基本指导，严格遵循乡镇政府的控制要求。

（四）从单一的乡镇规划向多维空间规划转变

在整体规划中，要及时发现现有结构中不合规的问题，积极调整，确保现有的生产经营方式能够适应当前社会发展的需要，增强乡镇经济的竞争力。因此，总体布局应注重全面性、细节性等内容的综合评价。本着城乡经济稳步发展的原则，对振兴乡镇经济给予足够的重视，并确定最佳实施方案。对于空间建设中的分层规划，要注重方案的实际可行性，合理利用现有空间，进行科学划分。同时，要注重公共和庭院空间的利用，加强分析空间的量化表现，确保具体实施方案符合当地群众的实际居住需求。夯实基础，建设现代化新城镇和村庄，完善基础设施，搞好维护，提高管理效率，以可持续的方式规划城镇和村庄的发展。

（五）明确边界和责任，支持推进乡镇基层治理

乡镇政府作为基层单位，权力最少，事务最多。一个乡镇的同一块土地，往往承载着各种功能需求，面临着上级部门不同的管理职责。比如一条河带往往承载着水利部门的防洪责任，自然保护区的保护责任和林草部门的造林任务，体育部门的体育休闲设施的布局要求，住建部门的市政设施的布局要求等等。同时，乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系的底层，面临着社会矛盾和经济利益冲突的焦点。如果边界不清，管理责任不清，有经济利益的地方就会出现多头管理、争夺权益的问题，没有利益责任的地方就会出现管理空白，导致重复协调，不利于基层治理能力的提升。乡镇总体规划作为最基础的国土空间总体规划，要突破部门壁垒和技术壁垒，协调空间格局，界定管理边界，深入研究如何支撑和提升基层村镇治理能力。

（六）发展乡镇循环经济

在国土空间规划保护村镇方面，要科学合理规划布局村镇工业区，建立循环经济要求的绿色生态工业园区，在园区内投放污水、垃圾处理设施，积极开展资源循环利用，对传统高污染企业进行节能减排绿色改造。在农业、工业、服务业三大产业中，从企业、园区、社会三个层面，在生产、运输、销售、消费四个环节，探索发展循环经济的有效实现形式。在具体过程中，要加强村镇排水设施的建设、改造和维护；加强垃圾分类监管；重视村镇环保基础设施的管理和维护；建设环卫工人队伍，加强环卫设施的日常维护。

（七）规则实施、保障和维护

首先是法治保障。加快实施空间规划法律法规，制定相关规章制度和规划导则，科学分配政府部门需要负责的任务，加大各级空间规划的刚性传递。其次是物质保障。大力进行行政体制改革，将决策、执行、监督工作分开推进，确保每个部门都有相应的决策权，对于多个部门，确保全覆盖、不重叠。最后机制保障。首先，要建立以“规划、实施、监测、评价、维护”为核心的动态管理模式，综合分析土地利用、土地利用规划实施、人口及相关信息等情况。针对空间发展的不稳定性，完善近期规划和年度评估修订，确保空间规划的可行性。此外，建立严格的空间规划行政问责和处罚制度，让每一个工作人员都按照严格的规章制度办事，打消犯罪动机。

（八）建设绿色交通系统

首先，要限制私人交通，大力倡导和呼吁市民乘坐公共交通出行，优先选择绿色共享交通和低碳出行。随着城市化的进一步发展，有必要在城市空间规划中建立强大的绿色交通系统：加强以公共交通为基础的城乡快速公交和地铁轨道交通建设。基于此，有必要在村镇建立多元化的公交枢纽网络，提高公交线路的覆盖率，最终形成层次化、集约化的路网结构，能够有效分流公交客流，提高公交运营效率。这种模式可以有效构建绿色交通体系，减少村镇碳排放，有效实现村镇保护的效果。

（九）用地空间优化的需求

在乡镇转型过程中，最关键的任务是促进中国农业转移人口的市民化。但在这个过程中，会触及企业、创造就业等很多问题。此外，村镇空间布局的创新和优化具有一定的共性特征和空间优化的性质，会涉及到村镇规划发展、中小村镇发展等诸多问题。提高村镇各方面的承载能力和建设生态环境设施是同样重要的，基本上都涉及到资源环境的承载能力。推进城乡一体化高效发展的前提是对城镇和乡村的发展实行统一规划。制度创新和优化的前提是土地制度。然而，土地资源和空间资源在经济发展中起着至关重要的作用，是城镇转型时期空间规划的基础和土地空间规划的关键媒介。

五、结束语

传统的村镇总体规划与土地利用总体规划之间存在诸多冲突和尴尬。内容偏离实际控制需求，向下传递和执行力差。特别是乡镇二元土地特征明显，镇村规模差异大，功能不全。相反国家治理现代化的改革对乡镇一级的权力规划、控制和协调提出了更高的要求。城乡一体化发展也要求城镇承担起自然资源管理和生态保护的角色。新型城镇化发展也要求城镇实现高质量发展和高质量生活。在上述背景下，乡镇国土空间规划的重要性不言而喻，需要由国土空间总体规划来承担市县规划的落实，指导详细规划的编制和实施。乡镇土地空间总体规划的重点内容应包括全球自然资源保护、土地空间开发利用、全球空间格局、农村空间布局和村庄建设控制。