义务教育质量评价主体的理性约束与优化路径

姚宗虎 金久仁

义务教育质量评价事关义务教育质量发展，不仅是判断义务教育质量的工具手段，而且是义务教育质量形成的价值导向。质量评价可以展现教育质量的整体状况，还可以提供区域、城乡、种族等各种群体之间的质量差异状况，同时评价结果也是对现行教育体系、教育政策合理性的有效检验。[1]一切评价都必须以是否或者在多大程度上达到教育目标为基本判断标准。[2]

评价主体指那些组织与实施教育评价活动并按照一定的评价标准对评价客体进行价值判断的个人或团体。评价主体对确定评价问题、选择评价方法、使用评价结果起决定性的作用，合理确立义务教育评价主体并有效发挥其功能，是义务教育质量持续提高的根本保证。[3]随着教育评价的广泛开展，传统的一元价值观主导下的义务教育评价体系逐步不适应当下教育民主、价值多元的教育追求，义务教育质量“由谁评”“怎么评”已成为教育评价的研究者们无法规避的问题。回顾义务教育质量评价主体的历史沿革，进一步明确单一评价主体实践的局限，从而探索出一条能够优化义务教育质量评价的路径，为解决义务教育质量评价主体问题提供理路基础。

一、历史沿革：质量评价主体的政策导向

本文立足于我国义务教育质量评价政策的发展脉络，借鉴杨兆山对素质教育政策发展演进阶段划分[4]，结合义务教育质量评价主体的政策发展，将义务教育质量评价主体的相关政策演进划分为素质教育推进下的多元主体发展期、教育评价改革下评价主体创新期和核心素养发展下的评价主体完善期三个阶段。

(一)素质教育推进下的多元主体发展期(1999—2009年)

新世纪的发展要求高素质的人才，为培养社会主义新一代人才以适应21世纪现代化建设的需要，1999年颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“加快改革招生考试和评价制度，改变‘一次考试定终身’的状况，建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制”[5]，同时指出教育评价主体不单单限于中央政府及相关专家，社会各界、学校、家长等主体均应以恰当的方式积极参与义务教育评价。后续的教育评价改革以“全面推进素质教育”为主线，多元主体的理念开始在各项政策中得到进一步体现。2001颁布的《基础教育课程改革纲要(试行)》及2002年的《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》进一步对义务教育评价主体做出规定，从课程、教学及考试等多方面明确义务教育评价需多主体参与，强调要“重视学生、教师和学校在评价过程中的作用，使评价成为教育行政部门、学校、教师、学生和家长共同参与的交互活动”[6]。随着义务教育评价改革的推进，2008年颁布的《教育部关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》强调要重视学生主体在义务教育评价过程中的重要地位，指出“评价方式要坚持学生自评、互评、班主任及任课教师等都参与评价的做法，要注重客观事实，坚持激励上进的导向，引导和促进学生全面而有个性地发展”[7]。总体而言，该时期义务教育评价主体改革以素质教育为核心，政府及相关专家之外的评价主体的作用开始受到关注，过程评价及多元主体评价等先进的评价理念日益形成。

(二)教育评价改革下的评价主体创新期(2010—2015年)

素质教育的不断推进为深化教育评价改革创造了机遇，而义务教育评价主体作为教育评价改革的关键一环，产生了新的变化与发展。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》明确提出“改革教育质量评价和人才评价制度，开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”[8]，强调要注重人的科学化及社会化发展，建立并发挥社会中介评价机构在义务教育质量评价中的作用，创新性地提出管办评分离的教育治理理念，并逐步开始探索招生与考试相分离的办法。2013年颁布的《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》针对基础教育阶段的质量评价存在的问题，强调对义务教育质量的评价需内部与外部结合，切实发挥多元教育评价主体的作用，明确要“逐步建立政府主导、社会组织和专业机构等共同参与的外部评价机制”[9]。2015 年《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出，教育评价要紧紧围绕着学生与学校，以促进学生的发展为根本目标，注重评价主体与评价标准的多元化，强调“‘引导和支持学校切实发挥教育质量保障主体作用’‘强化国家教育督导，加强各级教育督导工作力量’‘支持专业机构和社会组织规范开展教育评价，大力培育专业教育服务机构’”[10]。可见，该时期的教育评价以“以人为本”“科学创新”为核心，在继承并完善前一时期的多元主体评价理念的基础上，首次提出教育领域的管办评分离，并创新性地将第三方社会中介评价机构引入到义务教育质量评价的主体之中，这对完善多元主体评价的理念、建立科学合理的义务教育质量评价体系起到积极推动作用。

(三)核心素养发展下的评价主体完善期(2016年至今)

2016年《中国学生发展核心素养》正式颁布，义务教育发展从过去重视教学当中学科知识体系的科学性和完备性，转向重视学生核心能力和素养的生成；从过去重视学生知识结构而忽视学生能力培养，转向促进学生能力提升和全面发展。[11]义务教育质量评价主体得到进一步完善发展。2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》强调全面深化教育评价体制改革，针对“多方参与教育治理和评价的体制机制还不健全”的问题，提出教育评价要“基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局”的目标，并强调“落实学校办学自主权，扩大社会参与”[12]。2019年《中国教育现代化2035》再次强调多元主体评价理念，把“构建教育质量评估监测机制，建立全过程、全方位人才培养质量反馈监控体系”作为重要战略任务之一。[13]2021年《义务教育质量评价指南》提出“建立党委政府领导、政府教育督导部门牵头、部门协同、多方参与的组织实施机制”[14]，引入“师生、家长、社会等方面对学校办学质量的满意度”这一考察要点，进一步肯定多元主体参与对于义务教育质量评价的重要性，为各个主体如何进行义务教育质量评价提供方向指南。由此可见，该时期的义务教育质量评价紧紧围绕着“质量”，更注重以核心素养为主要内容的学生的全面发展，义务教育质量评价的主体多元化的理念已深入人心。

二、理性约束：单一评价主体的实践局限

通过对义务教育评价主体的历史政策梳理可见，自素质教育提出后，多元主体评价的理念虽提出并在政策上处于不断发展完善的进程中，但由于当代中国教育改革依然具有自上而下的特征，国家决策、政府监督在评价进程中仍发挥着绝对性的引导作用。基于赫伯特·西蒙的有限理性理论及阿克勒夫的信息非对称论，政府决策并非“绝对理性”，一板一眼的依照教育部门各项政策进行义务教育质量评价绝非明智之举；各个评价主体受自上而下评价体制的影响所接受信息及对信息理解程度的不同也同样导致各个评价主体存在自身局限性。

(一)以政府为主导的义务教育质量评价

基于不同国家发展状况与国情差异，各国均建立不同结构、不同特色的政府组织，政府一方面集中体现了一定统治阶级的利益和意志, 具有统治功能；另一方面, 政府具有社会管理的职能。因而，任何正规的教育活动都直接或间接地具有政府行为，政府不仅是义务教育的发起者、组织者和领导者，而且是义务教育质量发展的第一责任者。若想义务教育健康发展，必须将义务教育质量评价工作纳入政府规划之中，这是由我国传统组织文化的发展特点及经济发展水平实际决定的。宏观上看，传统的组织文化以高度集权化为特点对我国影响深远，因此包含教育在内的各项公共事务均由政府安排已成为习惯；微观上看，经济发展水平对义务教育发展起到决定性作用，而经济发展水平越高，对于义务教育的质量需求就越高。结合我国当前经济不发达、各地发展水平不均衡的现状，部分地区的经济发展状况难以满足义务教育高质量发展的要求，同时社会力量对义务教育质量的发展起到的作用不大，因此政府理当为义务教育质量评价的重要主体。

在我国，以政府为主导的评价一直是教育质量评价的主流，政府对义务教育质量的发展与评价具有绝对的话语权，无论是测评的主体对象、内容标准，还是测评的方法手段及目的，政府均制定明确的要求甚至直接参与其中。一方面，政府主导型测评利于管理与普及，贴合我国经济发展现状，更能关注多数人的教育需求与利益，有助于推动县域义务教育教育活动的规范化、法制化以获得社会的广泛支持和帮助。另一方面，当前政府主导的教育评价方式过于单一，缺乏灵活性、指导性、权威性及针对性，以政府为主逐步演变为政府垄断，在缺乏监督与管理的情况下易导致教育评价中的不公平。政府对义务教育质量评价的过度控制容易造成政府主体与其他评价主体之间、评价主体与评价对象之间难以对等，缺乏科学性并导致义务教育质量评价过程走向僵化，从而进一步损害社会及学校等其他主体参与教育质量评价的积极性及合法权利。

(二)以社会为主导的义务教育质量评价

教育作为一种培养人的社会活动，反映社会的要求、满足社会发展的需要是教育的一项基本职能。[15]义务教育直面社会，是社会发展进步的重要内容，关乎社会中各利益主体，须接受社会的支持与监督。《教育评价辞典》中对社会评价的界定是：“由具有一定权威的社会团体不受任何教育主管部门委托，独立地对教育活动进行的评价，是社会用人单位对学校培养学生适应社会需要程度进行的评价。”[16]具体而言，以社会为主导的评价即独立的社会中介机构以社会对人才的需要为标准对教育活动进行评判。社会中介机构不仅能够发挥利益各方与义务教育连接沟通的桥梁作用，而且可以及时对义务教育的整体教育质量与效益进行评估，准确把握义务教育发展过程中的时机与困难，力求义务教育质量与效益稳固提升。总体上看，相较于发达国家我国以社会为主导的对义务教育质量的评价起步较晚，社会中介评价机构虽有所发展，但大都为官方组织或具有官方背景，以义务教育质量为主要内容的社会评价中介机构屈指可数。除此之外，由于当前我国以社会为主导的教育评价法律法规体系不完善，社会评价中介机构势单力薄，以政府为主导的教育评价具有绝对的话语权，社会评价没有相应的发展起来，导致社会评价的法律地位得不到保障，社会主导的义务教育质量评价并未发挥出应有的作用。

(三)以学校为主导的义务教育质量评价

学校是学生活动的主要场所,也是提升学生的核心素养、促进学生全面发展、关乎义务教育质量进程的主阵地。学校客观、公正的评价是激励学生全面健康成长,促进学校优质高效发展的重要机制[17]，可见学校也是义务教育评价过程中不可缺少的评价主体。与政府为主导的教育评价和以社会为主导中介机构评价不同，以学校主导的教育评价是以学校自主为基点，以全员参与为形式，以学校的战略规划、具体目标的实施为对象，按照学校认可的评估标准，在学校范围内开展的定期的评价活动。[18]这种以学校为主导的自我评价是学校进行评价工作的基础，是准确发现学校自身存在问题的手段，也是调动学校积极性以加强自身建设，提高办学水平以提高义务教育质量的重要保障。随着现代教育思潮“创造适合儿童的教育”的崛起，义务教育阶段以学校为主导的教育评价备受关注。但结合我国教育发展的实际，以学校为主导的教育评价并未真正发挥应有之用。从内部看，受我国人才选拔、升学就业压力的影响，对学校和教师的评价多是一种终结性评价，即以学生测验成绩的均值为标准进行评价[19]，学校主导的评价最终目的多是关乎提升学生课业成绩及升学率，以各校学生成绩及升学率高低论断各校教育质量水平，因此在进行教育评价时则以量化性的成绩指标为重点，对其他办学要素的评价则被动应付；从外部看，义务教育质量评价的控制权仍被掌握在政府手中，虽然政府制定相关政策要求学校积极进行评价，但政府同样规定统一的评价目标、标准及内容，没有兼顾到义务教育学校的发展实际与特色，无法真正发挥学校主导的教育质量评价对于教育质量的提升作用。

三、优化路径：共同参与下的多元主体评价

在学校主体性凸显、办学主体多元化、公众对优质义务教育的需求增加的时代背景之下，政府、社会或是学校均是进行义务教育质量评价不可缺少的重要主体。政府、社会、学校等各主体应相互配合，共同保障义务教育高质量发展。

(一)准确定位，厘清各评价主体关系

随着教育评价改革不断深入，对义务教育评价的“管办评”分离已然是必然趋势，要以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，充分发挥政府、社会及学校主体对义务教育质量评价作用符合现代教育评价改革的政治取向。首先，政府的“政事分开”是关键，即把专业性强的工作交给专业人员来做。义务教育质量评价作为专业性工作，需要促进教育行政部门对义务教育质量评价的权利逐步下放给相应的专业政府教育评价机构、社会及学校，从单向度管理向多元主体共同治理转变。其次，社会这一主体对义务教育质量评价的作用应得到充分发挥。经验表明，教育中介组织的评价起到了沟通纽带作用，使政府、社会与学校之间实现真正的协作与良性的互动。[20]作为社会参与义务教育质量评价的重要途径，“第三方”社会中介组织的评价在保持相对独立性的同时，要充当政府与社会、学校相互联系的中介桥梁，按要求对义务教育质量进行评价，定期发布质量评估监测结果。最后，义务教育阶段内的各类学校要重视自评，对内依法办学，保质保量，按时开展自我评价并主动接受监督；对外积极邀请政府及社会权威教育评价机构对校内进行课程质量、教师质量及教学质量等方面的评价，学校、社会及政府相互配合、内评与外评相结合，循序渐进以共同促进义务教育质量提升。

(二)制度设计，增强各评价主体独立性

当前我国针对义务教育评价主体在法律制度上仍留有很大的空白，虽然“多元主体”这一评价理念早已在政策中体现，但对义务教育主体的关系定位、责任义务等均未做出具体规定，在法律和制度环境层面并未设立完善且独立的对义务教育质量评价主体做出相关要求及规定的法律政策。因此明确政府、学校与社会三方在义务教育质量评价中的主要责任，制定合理的法律规定以保持各个义务教育质量评价主体的独立性是必要的。一方面，要考虑应该如何设置并准确界定各个质量评价主体与政府和教育行政部门之间的关系，强化各主体对义务教育质量评价的独立性。另一方面，考虑各评价主体价值立场并结合义务教育发展实际灵活设置评价标准，增强义务教育质量评价主体的自主性。既要给除政府之外的义务教育质量评价主体足够的生存与发展空间，明确各评价主体的职责义务与发展定位，也要针对义务教育评价主体的资质、准入、人员构成等方面设定相关的法律标准；在完善相关法律制度、加强各主体对义务教育质量评价独立自主性的同时，明确各主体责任义务、提高各主体专业性以进一步促进义务教育质量评价体系的发展。

(三)主体多元，构建多元主体评价格局

不同立场和观点的社会主体对义务教育质量的看法并不一致。科学地进行教育评价就应该广泛听取不同的社会主体对于教育的意见和看法，而不是仅仅依靠政府自身的教育评估。长期以来，在义务教育阶段政府集办学、管理、评价于一身的多重合一的角色已不适应现代义务教育质量发展的要求，作为义务教育的发起者、管理者及决策者，政府需重新组合并划分政府、学校和社会等主体在义务教育质量评价过程中的权力关系，变“政府控制”为“政府监管”。进一步将义务教育质量评价的权力下放给社会和学校主体，允许并鼓励专业性的社会评价机构及学校自身积极参与到义务教育质量评价的工作中，引导社会力量和学校力量参与到义务教育质量评价体系，逐步形成社会与学校的教育评价立场和判断。总而言之，对义务教育质量的评价并非教育行政部门独揽，需要包括政府评价、社会评价、学校自评在内的多元主体的参与，应发挥社会评价机构的桥梁作用，政府、社会、学校等各主体相互配合、合力合理评价，构建对义务教育质量的多元主体评价格局，共同保障义务教育质量发展。