我国学前教育地方立法的检视与完善

蒋云飞

一、问题的提出与样本的选择

(一)问题的提出

党的十九大报告明确提出“办好学前教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，将“幼有所育”作为七项重要民生问题之首。经过“十三五”期间学前教育事业的全面铺展与有效推进，“幼有所育”目标已经基本实现。然而，我国学前教育资源投入不足、教育质量不高、入园不安全等现状与人民群众对普惠安全优质的学前教育需求之间的矛盾日益突出。法律是保障学前教育事业稳定发展的基石。[1]

正因如此，2018年十三届全国人大常委会将《学前教育法》列为立法规划第一类项目中唯一的教育类立法，正式启动学前教育立法的进程。2020年，教育部颁布《中华人民共和国学前教育法(征求意见稿)》(以下简称《学前教育法(草案)》)，向社会公开征求意见。由于学前教育事业牵涉的部门多，社会关注度高，涉及的利益错综复杂，时至今日《学前教育法(草案)》仍在征求意见，迟迟未有下一步进展，一定程度影响了学前教育事业工作的稳步推进。

在国家层面《学前教育法》迟迟未能出台、回应学前教育现实诉求刻不容缓的时代背景下，加强地方先行先试立法以保障地方学前教育工作的有序开展具有相当的现实性和紧迫性。由于国家立法长期缺位，江苏省、浙江省、北京市、天津市、宁波市等省市通过先行先试的方式，出台了20余部学前教育地方性法规。其他尚未出台相关法规的省市中，上海、重庆等地(市)均在其新发布的《教育发展“十四五”规划》中明确提出了“加快推进学前教育地方立法工作”，足见地方政府对学前教育立法的重视以及用法治方式推进学前教育工作的坚定决心。

然而，已出台的学前教育地方性法规的质量如何？是否具备较强的可操作性？能否实现其立法目标？这些问题有待检思。

在理论层面，学者们对学前教育地方立法开展了相应研究。以陈亮、陈迁、赵小红、梁慧娟为代表的学者对学前教育地方立法的现存困境、原因及完善路径进行了系统研究和分析，形成了诸多理论成果。

在研究内容上，现有研究成果侧重分析学前教育地方立法的具体内容及可操作性问题；在研究方法上，注重采取文本分析与对比分析相结合方式，通过对现行几部或者多部学前教育地方性法规和规章的分析，梳理问题并提出完善对策，大大丰富了学前教育地方立法研究。但是，现有研究成果大多围绕学前教育地方立法的“实质内容”问题展开，忽视从“立法技术”视角检讨学前教育地方立法问题，且相关研究对法规样本的选择不是偏少就是不够精准，难以有效揭示我国学前教育地方立法的共性问题。

基于此，本文从“立法技术”和“立法内容”双重视角全面审视我国现行有效的学前教育地方性法规，总结和提炼学前教育地方立法的经验、问题与规律，为国家层面《学前教育法》的及时出台以及地方层面学前教育立法的制定和修改提供方法论上的借鉴，为地方学前教育工作的持续、健康和有序开展提供强有力的法治保障。

(二)样本的检索与处理

在展开具体分析之前，有必要对研究样本的选取予以说明。本文通过国家法律法规数据库、北大法宝两大权威法律数据库，全面筛选、比对和整理学前教育地方性法规，从而精准筛选出研究样本。需要说明的是，法规检索日期截至2022年6月30日，检索范围限于我国大陆地区。法规样本的检索与处理具体分为三个步骤。

第一，在两大法律数据库中均以“学前教育”或者“幼儿教育”为主题词进行精确检索，共检索到24部学前教育地方性法规，其中省级法规11部、设区的市级法规12部、经济特区法规1部。

第二，对上述24部学前教育地方性法规进行进一步筛选和梳理，排除1部已废止的法规(即2009年《合肥市学前教育管理条例》)，剔除3部已被修改的法规(2019年《山东省学前教育条例》、2016年《天津市学前教育条例》和2013年《青岛市学前教育条例》)，避免将失效的、过时的学前教育法规纳入研究样本。

第三，在筛选出的20部学前教育地方性法规中，再将2019年汕头市人大常委会审议通过的《关于促进和保障农村学前教育普惠健康规范发展的决定》排除，究其主要缘由，该特区法规针对的是“农村学前教育”问题，调整范围较为局限，且立法内容较为简单，缺乏“幼儿园规划建设”“保育教育”“监督保障”“法律责任”等关键内容，故不宜将其纳入研究样本。

经过以上步骤的样本筛选和整理，最后将现行有效的19部学前教育地方性法规作为研究样本，其中省级法规9部，设区的市级法规10部。

二、学前教育地方立法的现状检视

仔细考察19部学前教育地方性法规，现行有效且最早制定的学前教育地方性法规当属1999年《鞍山市幼儿教育管理条例》，最晚问世的法规当属2021年修正的《山东省学前教育条例》。值得关注的是，已出台的19部学前教育地方性法规中，绝大部分法规均在2011年之后制定。

(一)基本特征

第一，法规数量区域分布不均。我国学前教育地方性法规数量总体呈现“东多西少、北多南少”态势，其中华东、东北、华北三地的法规数量分别为9部、6部、3部，三地法规共18部，占法规总数的95%。在经济发展和教育水平相对落后的西北、西南地区，只有1部学前教育地方性法规(2012年《云南省学前教育条例》)。透视以上数据发现，尽管学龄前儿童“入园难”“入园贵”问题得到有效缓解，但学前教育发展不平衡、不充分的问题依旧突出。然而，在经济社会发展、文化教育水平较高的广东省、上海市，却没有出台相应的学前教育地方性法规，充分说明学前教育地方立法与经济社会发展水平并不存在必然的正相关关系。概言之，我国学前教育地方立法数量总体上存在区域分布不均衡、不充分问题，这一定程度上阻碍了教育公平在学前教育领域的贯彻落实，也不利于学前教育普惠优质目标的实现。

第二，法规名称形式多样。法规名称是法律的形式要件，其往往反映出立法者的立法追求和视野。考察19部学前教育地方性法规，法规名称为“学前教育条例”的有13部，法规名称为“学前教育促进条例”的有2部，法规名称为“学前教育管理条例”的有3部，法规名称为“幼儿教育管理条例”的有1部。显然，以“学前教育条例”命名是当前学前教育地方立法的主流。值得一提的是，学前教育地方立法呈现“学前教育管理”“幼儿教育管理”“学前教育促进”“学前教育”等差异化命名特征，体现了各地立法理念差异以及对学前教育立法性质的不同理解。申言之，“管理”二字体现了学前教育立法之教育行政法属性，而“促进”二字则将学前教育立法定位于社会保障法范畴。本质上而言，学前教育立法兼具教育行政法和社会保障法双重属性，不能以教育管理之名“遮蔽立法的社会保障属性”[2]。从这一点看，目前学前教育法规以“学前教育条例”命名更为妥当。

第三，法规修改进度不一。法律修改是增强法律法规适应性、可操作性以及保持与时俱进品格的必由之路。总体而言，我国学前教育地方立法的修改进度较为迟缓，严重滞后于地方学前教育发展的实际需要。从法规修改数量上看，只有北京市、天津市、山东省、青岛市、太原市、鞍山市6地的法规已进行修改，占法规总数的31%。换言之，已出台的19部学前教育地方性法规中，大部分法规未进行修改。从修改方式上看，已经进行修改的6部学前教育地方性法规均采取“修正”的方式，对法规进行局部或个别修改，而非采取“修订”方式对法规进行全面系统修改。从修改进度上看，有些学前教育地方性法规修改非常及时，有些法规修改则较为迟缓。譬如，《山东省学前教育条例》于2019年通过，2021年就进行修正，《太原市学前教育管理条例》于2014年通过，两年后亦进行修正。相比而言，《北京市学前教育条例》和《鞍山市幼儿教育管理条例》的修改较为迟缓，二者均是在实施10年之后才进行修改。

第四，法规体例结构丰富。我国学前教育地方立法的体例结构有两种：一是以“总分附”为基础的分章式体例结构。在体例上，由总则、分则和附则三部分组成；在结构上，由“幼儿园规划与建设、设立与管理、保育与教育、教师与其他工作人员、监督与保障、法律责任”等核心章节构成。以“总分附”为基础的分章式体例结构是目前我国学前教育地方立法的主流，北京市、天津市、江苏省等16省市的学前教育法规均采取这种体例结构，占法规总数的84%。上述法规尽管均采取分章式体例结构，但章节数量却有所不同，其中北京市、太原市两地法规采取六章体例，天津市、江苏省等六地法规采取七章体例，吉林省、山东省等四地法规采取八章体例，而浙江省、青岛市、杭州市三地法规采取九章体例。二是按条文顺序排列的体例结构，与采取分章式主流体例结构所不同，我国共有3部学前教育地方性法规“不分章节，法规条文采取大流水排列”，分别为辽阳市、徐州市、鞍山市三地学前教育法规。尽管按条文顺序排列的体例结构不分章节，但其条文排列顺序和内容与采取“总分附”体例结构的法规并无太大差别。

(二)问题检视

从“立法技术”和“立法内容”双重视角深入检视19部学前教育地方性法规，发现我国学前教育地方立法存在如下问题。

第一，立法文本之间相抵触与冲突。此处论及的“立法文本之间相抵触与冲突”意指同一地区不同层级学前教育法规之间的抵触与冲突情形。根据2015年修正的《立法法》第72条第二款的规定，下位法不得与上位法相抵触和冲突。就学前教育立法而言，设区的市级法规与省级法规存在一定的抵触情况。譬如，针对残疾儿童的学前教育问题，2017年《辽宁省学前教育条例》第39条规定“鼓励幼儿园接收有接受教育训练能力的残疾儿童入园”，其中“鼓励”二字意味着地方政府“尽量”而非“必须”加强残疾儿童学前教育。但是，2014年《沈阳市学前教育条例》第18条规定“市和区、县(市)人民政府应当支持幼儿园为具有接受普通教育能力的残疾儿童提供融合教育”，其中“应当支持”之表述意味着加强残疾儿童学前教育是地方政府的法定义务。由此可见，作为下位法的《沈阳市学前教育条例》与上位法《辽宁省学前教育条例》存在一定的抵触和冲突。再比如，针对学前教育对象问题，部分法规也存在规定不一致甚至冲突情形。如2017年《浙江省学前教育条例》第2条规定“3-6岁学龄前儿童的教育保育以及0-3岁婴幼儿的早期教育”，2011年《杭州市学前教育促进条例》第2条规定“3-6岁学龄前儿童的教育保护”，2011年《宁波市学前教育促进条例》第2条则模糊规定“学龄前儿童教育保护”。显而易见，杭州市、宁波市两地法规在学前教育对象的规定上与其上位法《浙江省学前教育条例》存在矛盾甚至抵牾之处，亟须予以规范和协调。

第二，立法语言和条文表达失范。立法工作从来都是严谨、细致又充满技术性的法律制定活动，语言准确和表达规范是地方立法的基本要求。考察19部学前教育地方性法规，发现部分法规中的立法语言和条文表达失范现象较为突出。一是对立法目的条款的表述不规范。2009年全国人大常委会法制工作委员会(以下简称全国人大法工委)制定的《立法技术规范(试行)(一)》(以下简称《立法技术规范(一)》)第“5.1”规定，法律一般需要明示立法目的，表述为“为了……，制定本法”。目前，吉林省、辽阳市、鞍山市三地学前教育法规在表述立法目的时均用“为”，字句表述明显不规范。二是对学前教育行政机关的表述不够规范。学前教育地方立法在表述“学前教育行政机关”应当使用“教育主管部门”的称谓。目前而言，只有辽宁省、吉林省、长春市三地的学前教育条例使用“教育主管部门”来表述“学前教育行政机关”，其他地方性法规均用“教育行政部门”这一非规范表述。三是对法规目录的设置不够规范。《立法技术规范(一)》第“1.1”规定，法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述。然而，在16部已经设置章、节的学前教育地方性法规中，安徽省、辽宁省、淮南市、宁波市、杭州市五地的法规并没有在正文前列明“目录”。

第三，立法目的未凸显教育普惠优质。考察19部学前教育地方性法规，发现这些法规的立法目的设置可大体分为三类：一是单一立法目的类。如北京市、辽宁省等8地的学前教育法规，其立法目的设置较为单一，即强调“加强学前教育管理”。二是双重立法目的类。如安徽省、吉林省等10地的学前教育法规，其立法目的为“促进和保障学前教育事业的发展，提高学前教育质量，维护学龄前儿童的合法权益”，申言之，这些学前教育法规既强调“加强学前教育管理”，又强调“维护学龄前儿童权益”。三是多元立法目的类。如2021年修正的《山东省学前教育条例》，其既要求“保障学龄前儿童的权益”，又要求“保障保育教育人员的权益”，还强调“促进学前教育安全普惠优质发展”以及“提高民生保障水平”。纵观19部学前教育地方性法规，除了2021年修正的《山东省学前教育条例》，其他学前教育法规均未将“促进学前教育普惠优质”作为立法目的，导致教育不公平、不平等现象在学前教育领域被放大，难以有效保障学龄前儿童的利益。

第四，立法内容缺乏可操作性。法律法规的内容应当明确、具体，具有针对性和可执行力。以此标准衡量，发现我国学前教育地方立法的可操作性还有待提升。一是学前教育地方立法中存在大量原则性、倡导性和鼓励性规定。针对残疾儿童的入学及教育问题，天津市、辽宁省等地法规要求“幼儿园鼓励接收”。譬如，2020年修正的《天津市学前教育条例》第19条规定“鼓励幼儿园接收能够适应幼儿园集体生活和教育的残疾儿童随班就读”，但究竟如何“鼓励”幼儿园接收残疾儿童？如何认定“能够适应幼儿园集体生活和教育”？这些问题均缺乏明确的制度设计与安排。二是部分学前教育地方立法的“特色性”不够明显。有特色是衡量地方性法规规章质量的重要标尺。[3]目前，部分学前教育地方性法规未能结合地方实际充分彰显地方特色，难免影响其可操作性。以2017年《辽宁省学前教育条例》为例，该法规未能针对性、创造性的规范省内少数民族学龄前儿童的入学及教育问题。作为少数民族大省的辽宁省，其学前教育法规竟然没有一个条款规范少数民族儿童的学前教育内容，也未对少数民族地区学前教育机构建设、教育管理机制、教师队伍建设、资金投入、教育保育人员资质等问题作出特别规定。如此，辽宁省少数民族地区的学前教育工作将与非少数民族地区同质化，严重缺乏地方特色，势必难以有效保障少数民族学龄前儿童的教育权利。

三、学前教育地方立法完善路径

尽管不少省市已经出台甚至修改完善了学前教育地方性法规，确保了部分省市学前教育工作“有法可依”，但相关法规的质量还有待提升，离学前教育“良法善治”目标还有一定距离。本文认为，应当从提升立法技术和完善立法内容两大环节共同发力，进一步提升学前教育地方立法质量，实现地方学前教育“良法善治”。

(一)善用包裹立法技术，促进学前教育立法文本协调

包裹式立法指“立法机关基于一个共同的立法目的，将存在与经济社会发展明显不适应、不协调问题的数个(或多个)法律文本整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术”[4]。科学运用包裹式立法对于提升立法质量有着十分明显的作用。因此，为加强学前教育立法文本之间的内部协调，提升地方立法质量，有必要在学前教育领域尝试并推广包裹立法技术。包裹立法技术的运用，具体可从以下两方面着手。

一方面，针对同一地区学前教育地方立法中关键性、争议性条款的修改完善，可由省级立法机关“打包”提案。省级人大常委会在制定学前教育新法或者修改旧法时，应当对所涉及的其他法律进行“打包”修改，一次性解决与之相关的问题。以浙江省为例，2017年《浙江省学前教育条例》、2011年《杭州市学前教育促进条例》、2011年《宁波市学前教育促进条例》三部法规在学前教育立法的性质定位、立法目的设置、立法调整的学前教育对象、学前教育经费的投入比例、保教人员资格与权益等重要问题的规范上均存在不协调甚至矛盾之处。为此，浙江省人大常委会可以对上述三部法规中不协调的条款启动一次性“打包”修改提案，并且采取逐条审议、逐条表决的方式对拟修改条款一一把关，确保同一地区不同层级学前教育地方立法在立法性质定位、立法目的设置、立法调整对象等关键性问题上保持内部协调。

另一方面，针对中央和地方学前教育立法中相冲突条款的修改，可由全国人大常委会“打包”提案并逐一审议表决，确保地方学前教育地方立法与国家立法的协调一致，使学前教育地方立法既不抵触上位法，也能立足地方实际细化上位法的规定，从而增强学前教育地方立法的可操作性。

(二)提升立法技术规范，规范学前教育立法条文表达

目前，我国学前教育地方立法普遍存在立法语言使用随意化和句式表达失范问题，未来地方立法机关在学前教育立法及修改完善过程中应当严格遵循《立法技术规范》的要求，统一和规范立法语言和句式，科学表述法律条文。

首先，要规范立法目的表述。吉林省、辽阳市、鞍山市三地学前教育法规在修改时应当用“为了”来表述立法目的，确保立法目的条款符合立法技术规范。另外，按照《立法技术规范(一)》第“5.1”的规定，立法目的设置应当具有层次性和逻辑性。为此，安徽省、江苏省等地学前教育法规在表述立法目的时，应当采取从“保障学龄前儿童权益”到“保障保育教育人员权益”再到“促进和保障学前教育健康发展”这样有层次性的设计进路，确保立法目的表述由微观到宏观、由具体到抽象。其次，规范“学前教育行政机关”表述。具体而言，将学前教育地方立法中的“教育行政部门”统一表述为“教育主管部门”。最后，规范法规的“目录”结构设置。目前，我国有5部学前教育地方性法规未在正文前列明目录(如2017年《辽宁省学前教育条例》)，亟须予以调整，确保法规目录设置符合《立法技术规范》的要求。

(三)重塑立法目的条款，昭彰学前教育普惠优质目标

2020年《学前教育法(草案)》第1条明确将 “促进学前教育事业普及普惠安全优质发展”作为立法目的之一，既凸显了国家对学龄前儿童受教育权的重视，又回应了人民群众对学前教育公平和优质普惠的强烈诉求。就地方立法而言，纵观19部学前教育地方性法规，目前只有1部法规(即2021年修正的《山东省学前教育条例》)将“学前教育普惠优质”作为立法目的之一。在过去的10余年中，地方立法机关不断制定学前教育新法或修改旧法，但绝大部分法规并未将 “学前教育优质普惠”作为立法目的并予以充分贯彻落实，也未建立相应的制度体系，导致学前教育的优质普惠特性长期无法得以昭彰。

未来学前教育地方立法在修改时应当重塑其立法目的条款，将“促进学前教育普惠优质”作为立法目标。具体而言，一方面，在学前教育地方立法目的处新增“促进学前教育普惠优质”的表述。“促进学前教育普惠优质”属于较为直接、具体的立法目标，在立法目的的具体设置上，宜将其放在“保障学龄前儿童接受学前教育的权利”之前、“提高学前教育质量”之后，以确保立法目的设置的层次性。另一方面，在学前教育地方立法的制度设计上全面体现“促进学前教育普惠优质”立法目的。详言之，在学前教育机构的规划与建设、普惠性民办幼儿园的认定与扶持标准、学前教育经费投入、弱势学龄前儿童(如经济困难儿童、孤儿、农村留守儿童、残疾儿童)入学资助、保育教育人员队伍建设等制度上全面落实“学前教育普惠优质”目标，真正让学前教育资源无差别地惠及所有学龄前儿童。

(四)增强地方立法特色，提升学前教育立法的可操作性

现行19部学前教育地方性法规属于典型的先行性地方立法。为增强学前教育法规的可操作性，立法机关必须立足地方实际，创设一些前瞻性、特色性且符合地方实际的法律条款，有效回应地方学前教育的实际需要。针对当前部分学前教育地方性法规特色不够、针对性不强、可操作性不足等问题，未来应当从“立法内容”和“立法程序”两方面增强学前教育地方立法的特色，提升其可操作性和执行力。

第一，在立法内容上，立足地方学前教育实际需要增设创制性规定。学前教育地方立法必须结合地方的经济发展情况、民族特色、地域条件、生源条件等作出针对性规定，确保学前教育地方立法能够满足当地的学前教育需求。譬如，针对少数民族聚集地区的学龄前儿童入学问题，学前教育地方立法应当针对性规定少数民族学龄前儿童入学及教育、教育保育人员队伍建设、教育课程设计等特殊内容，如2012年通过的《云南省学前教育条例》第34条、第38条和第40条分别就少数民族地区的双语教育机构建设、幼儿教师津补贴、双语幼儿教师培养等问题作出针对性规定，这些经验值得其他省市借鉴。再比如，针对学前教育经费投入问题，地方立法机关应当结合地方经济发展水平和财政状况明确学前教育经费在教育经费支出的最低比例，在各地区实行差异化经费配置，向弱势地区和弱势群体倾斜，“通过立法建立公平导向的教育经费分配制度来推进学前教育公平”[5]。江苏省、杭州市、宁波市三地学前教育法规的经验值得借鉴，各地法规均“对区县一级学前教育财政占同级财政性教育经费的比例作出了最低标准的规定，杭州和江苏都是5%，宁波8%”[6]，同时考虑到经济发展水平的地区差异，三地法规进一步作出差异化规定。如，2012年《江苏省学前教育条例》第3条规定“有条件的地区可以实行免费学前教育”，不受5%经费占比的最低标准限制。以上创制性规定均立足地方实际，积极回应地方问题，因此在地方学前教育工作中具有较强的可操作性，也更有助于保障学龄前儿童的教育权利。

第二，在立法程序上，深入开展地方学前教育调研并广泛听取民意。加强立法调研并广泛听取民意是在立法领域落实全过程人民民主的集中体现，是坚持以人民为中心发展思想的题中之义，也是确保法律法规可靠、管用、好用的必要举措。地方立法机关在制定学前教育新法或修改旧法时，应当深入幼儿园、幼儿培训机构、社区、家庭等开展立法调研，通过问卷、访谈、讨论、网上建言献策等方式广泛征求社会公众的意见，精心筛选和梳理那些有针对性、有价值、有助于解决实际问题的立法建议。在学前教育问题受到社会各界高度关注的当下，唯有厚植地方学前教育立法的民意基础，倾听各参与主体的意见建议和利益诉求，将人民群众普遍关心的问题摆在立法者面前，学前教育地方立法的针对性、有效性、可操作性才能大大提高，学前教育“良法善治”目标才能真正实现。

四、结语

2021年教育部、国家发展改革委等九部委联合发布的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》提出“加快学前教育立法进程，推进依法治教、依规办园”，意在将学前教育工作全面纳入法治化轨道。就地方学前教育工作而言，加强学前教育地方立法“是破解当前我国学前教育发展诸多突出问题的关键所在与迫切需求”[7]，是推进地方学前教育法治化的内在要求。在《学前教育法》迟迟无法出台、回应地方学前教育需求刻不容缓的大背景下，加强学前教育地方立法先试先行，对于推动地方学前教育工作的健康、有序发展大有裨益。可以预见，未来几年随着国家层面《学前教育法》的出台，各省市学前教育法规将陆续迎来修改和清理，因此有必要事先对当前学前教育地方立法进行审视，为未来《学前教育法》的出台以及地方学前教育法规的制定与修改提供经验教训。

本文以现行有效的19部学前教育地方性法规为分析样本，从“立法技术”和“立法内容”双重视角进行分析和解读，大体展示了我国学前教育地方立法的现状、问题，提出了完善对策，冀望引起教育界对该问题的关注。然而，本文对学前教育地方立法与上位法、同位法之间的关系论述和对比分析较少，缺乏对学前教育地方立法中特色制度的精细化研究，同时较少基于《学前教育法(草案)》的规定来思考学前教育地方性法规的完善。基于此，未来学前教育地方立法研究，无论是宏观层面的学前教育地方立法目的、立法原则、体例结构、制度体系，还是中观层面的立法调整对象、政府监管机制以及《学前教育法(草案)》对地方学前教育立法的启示，抑或是微观层面的学前教育财政投入制度、残疾儿童入学及教育制度、虐童预防制度、教育保育人员资质、幼儿园安全保障制度建设等议题，都需要做更为精深的研究。