本科层次职业教育的政策演进、实践探索与法律保障

姚 静 任莉娟

发展本科层次职业教育是职业教育由“层次教育”向“类型教育”转变的重要路径，也是畅通职校生学业提升通道、职业晋升通道的重大举措。近年来，国家持续加大政策供给力度，发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》《国家职业教育改革实施方案》等系列重磅文件，使本科层次职业教育进入政策发展“黄金期”。各地方政府和学校根据本科层次职业教育相关政策，针对“谁来办”“怎么办”进行很长时间的实践和探索，为本科层次职业教育发展提供了典型经验。2022年4月20日通过的《中华人民共和国职业教育法》将系列政策和地方经验转化为法律规范，为发展本科层次职业教育提供了法理依据。[1]

一、本科层次职业教育的政策演进

我国本科层次职业教育发展具有很强的政策依赖性，为引领其更快、更好地发展，政府部门先后出台系列重磅政策文件。根据关键性文件对本科层次职业教育政策进行梳理和分析，可以将其分成三个发展阶段。

(一)探索发展阶段

2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次在国家层面文件中提及“探索发展本科层次职业教育”[2]，明确普通本科高校向应用技术类型高等学校转型的方式是“试点推动、示范引领”[3]，转型高校“重点举办本科职业教育”[4]，该决定的颁布意味着本科层次职业教育进入探索发展阶段。[5]为贯彻落实《关于加快发展现代职业教育的决定》的精神，2015年教育部出台《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018 年)》，继续强调“举办本科层次职业教育”[6]是应用技术类型高等学校的主要任务，积极支持应用技术类型高等学校开设职业本科专业，将探索发展本科层次职业教育的自主权和主动权交给地方和学校。[7]探索发展阶段，本科层次职业教育进入政策主设计，但国家出台的本科层次职业教育相关政策比较宏观，强调应用技术类型高等学校是本科层次职业教育的实施者，重点解决“谁来办”的问题，但“怎么办”本科层次职业教育没有可借鉴模式，主要以地方和学校自主探索为主。

(二)试点实施阶段

2019年，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》，提出“开展本科层次职业教育试点”[8]，意味着国家政策层面允许本科层次职业教育在应用技术类型高等学校之外实现独立建制，实质性地将职业教育延伸到了本科层次，我国本科层次职业教育进入试点实施阶段。该方案还“鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程”，将应用技术类型高等学校和职业技术大学作为本科层次职业教育的实施主体，“双模式”设计本科层次职业教育。试点实施阶段，“应用技术类型高等学校+职业技术大学”并行开展，既实现了本科层次职业教育办学主体多元化，又将本科层次职业教育提到新的高度。[9]“具备条件”“有条件”的普通本科高校的指代不明确，应用技术类型高等学校、应用技术类型专业或课程及其与本科职业教育的关系也不够清晰，但鼓励高水平普通本科高校设置本科层次职业教育专业的大方向没有变。

(三)稳步发展阶段

打破学历“天花板”只是本科层次职业教育发展的第一步，离高质量发展还有一段路程。在稳步发展的总基调下，国家持续加大政策供给力度，逐步健全各项制度体系标准，初步建成本科层次职业教育制度框架。2021年，教育部相继印发《本科层次职业教育专业设置管理办法(试行)》《本科层次职业学校设置标准(试行)》《职业教育专业目录(2021年)》等文件，明确本科层次职业教育专业设置办法[10]、学校设置标准[11]，并统一目录体例框架、统筹调整设置专业、系统设计专业代码[12]，为本科层次职业学校及专业的设置与管理提供制度保障，助力职业教育体系化发展。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出“稳步发展职业本科教育”，“到2025年，职业本科教育招生规模不低于高等职业教育招生规模的10%”[13]，同时点明本科层次职业教育的两大实施主体是应用技术类型高等学校和职业技术大学。同年11月，国务院学位办印发《关于做好本科层次职业学校学士学位授权与授予工作意见》，将本科层次职业教育纳入现有学士学位工作体系。[14]2021年出台的系列顶层制度文件的关注点，已经从对本科层次职业教育的宏观把握转向对微观具体环节的构建，使本科层次职业教育在专业设置管理、学校设置标准、学士学位授予等方面都有了国家专项文件，我国本科层次职业教育进入稳步发展阶段。

二、本科层次职业教育的实践探索

在国家政策的强力推动下，各地方和学校结合实际进行了积极探索，通过多种途径试点推进本科层次职业教育。

(一)引导普通本科高校向应用技术类型高等学校转型发展

国家推进本科层次职业教育的政策设计需要地方政府落地和实施，需要制定专项政策指导普通本科高校具体实践，加快推进本科层次职业教育改革试点。为贯彻落《关于加快发展现代职业教育的决定》等文件精神，山东、浙江、广东、辽宁等省份分别出台相关文件，加大教育经费、教师队伍建设、校企合作、考试招生等方面支持力度，为普通本科高校转型改革提供政策保障。很多省(区、市)也启动了本科高校向应用型转变试点工作。如，山东省打出改革“组合拳”，采取优化招生计划安排、加强应用型专业建设、启动实施高水平应用型大学建设工程、创新应用型人才培养模式、推进校企合作协同育人等方式，不断加大扶持力度，多措并举地推动普通高校向应用型转变，加强应用技术类型高等学校建设。广东省启动普通本科学校向应用技术类型高等学校转变试点工作，支持普通本科高校通过学校整体转型或部分二级学院、部分学科专业转型的方式主动向应用型转变，鼓励独立学院转设为独立设置高等学校时定位为应用技术类型高等学校，发挥转型的主体作用，并为试点高校提供上亿元资金，在科研项目资金管理、科研机制体制改革、科技成果转化、配套经费支持、完善招生考试、专业建设、科研、评估等多个方面给予灵活的政策支持。此外，教育部采取支持地方高校成立应用技术大学(学院)联盟、实施教育现代化推进工程应用型本科高校建设项目、召开全国新建本科院校联席会议等一系列措施，推动新建普通本科高校向应用技术类型高等学校转变，促进应用技术类型高等学校提升办学水平和综合实力。

引导普通本科转型举办本科层次职业教育，必须跳出传统精英教育的老路，但因为办学定位和人才培养模式等因素，目前普通本科转型各地实施进展不一，人才培养目标和培养模式雷同化、人才培养缺乏特色和个性、创新不足、核心竞争力不高等问题仍然存在[15]，整体转型效果并不理想。

(二)高职院校与普通本科学校联合试办本科层次职业教育专业

按照《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》提出的“探索发展本科层次职业教育专业”的任务要求，江苏、山东、安徽、江西、湖南、云南、甘肃、新疆等省组织开展了现代职业教育体系建设项目试点，高职院校与普通本科高校联合招生、分段培养，通过接续专业、连续学制，在专业层面探索实践本科层次职业教育，培养高素质技术技能型人才。此后试点规模逐步扩大并保持相对稳定，形成了多样化学制贯通机制，建立了多种高职与普通本科衔接的培养模式。一是“4+0”分段衔接模式，即高职院校与普通本科学校在某些专业点上开展以“依托高职优质资源、联合本科举办、发放本科文凭、高职院校办学”为特点的“4+0”培养职业教育本科试点。该模式试点的高职院校多为进入“双高计划”的高水平高职院校，招收对象为普通高考生或中职生，学生4年全部在高职院校就读，毕业发放本科学校文凭。二是“3+2”(3年高职+2年本科)、“3+1”(3年高职+1年本科)、“2+2”(2年高职+2年本科)分段衔接模式，即高职院校与本科学校“对口贯通分段培养”，如江苏省的“3+2”高职院校与本科学校分段培养项目，该模式招收对象为普通高考生或中职生，学生前半段在高职院校、后半段在本科学校学习，通过毕业考试后可以获取本科院校的毕业证书和学位证书。无论是“4+0”还是“3+2”“3+1”“2+2”分段衔接模，均由高职院校和普通本科学校共同确定人才培养目标，制订人才培养方案，确定课程体系和课程内容，完成人才培养工作。

当前，究竟以谁为主体来举办本科层次职业教育依然存在争议，正在探索的“4+0”“3+2”等多种分段衔接模式架起了高职院校与普通本科之间的“桥梁”。但高职院校和普通本科学校在培养定位、师资结构、评价体系等方面存在诸多差异，容易导致联合培养过程中出现人才培养方案、课程体系等方面的衔接性不高、融通协调不顺畅等问题。在稳步发展本科层次职业教育的大背景下，相关部门应增加高职院校与普通本科学校衔接的制度设计，在职业教育体系内实施一以贯之的工学结合人才培养模式。

(三)高职院校升格或与独立学院合并转型为本科层次职业学校

在国家顶层设计《国家职业教育改革实施方案》的指引下，教育部分别于2019年和2020年公布第一批15所、第二批6所高职院校升格为本科层次职业学校，它们由“职业学院”正式更名为“职业大学”或“职业技术大学”，实现了我国职业教育在办学层次上的重大突破。2020年出台的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，针对高校举办的“校中校”独立学院没有社会合作方，转设过程存在特殊困难的现状，在转民、转公、停办三条基本路径外，鼓励“探索统筹省内高职高专教育资源合并转设为本科层次职业院校”[16]，这为高职院校升本和独立学院转型带来了生机与希望。2021年，教育部公布第三批11所本科层次职业学校，其中2所是民办高职院校独立升格，9所是公办高职院校与独立学院合并转设。

分析三批本科层次职业教育试点院校，可以发现我国职业技术大学的来源和国家发展本科层次职业教育的整体思路。其一，本科层次职业学校由多种路径发展而来。截至2021年8月，全国共有32所本科层次职业教育学校，[17]分别由民办高职院校升格、公办高职院校升格、独立学院与高职院校合并转设等路径发展而来，其中南京工业职业技术大学是第一所(也是目前唯一一所)由公办高职院校独立升格的职业技术大学。其二，国家遵循试点先行、稳中求进总基调，对本科层次职业教育试点进行长远整体规划。从政策设计者的意图来看，2019年，教育部批准成立的首批15 所本科层次职业学校都是民办高职院校。2020年，教育部加快推动独立学院转设，允许优质公办高职院校与独立学院合并转设为省属公办本科层次职业学校。国家先从民办职业教育入手，以小切口“试水”兴办本科层次职业教育；待发展本科层次职业教育的系列政策进一步完善时，再逐步推广到公办高职院校，有序放开本科层次职业学校设置工作，以优质高职院校为基础，优中选优发展本科层次职业学校，在前期试点基础上稳步推进转设工作；最后明确专业设置条件和程序、学校设置标准、学位授予标准，对本科层次职业学校开展教学和办学水平评估，使我国本科层次职业学校办学模式基本定型。

从现有地方实践来看，本科层次职业教育发展情况比较繁杂而混乱，举办本科层次职业教育，参与试点的院校没有经验参照，没有先例可循，发展过程中遇到了种种困难，走了很多弯路。已升格的民办高职院校总体上办学基础薄弱，在财政支持、师资队伍、社会声誉、办学质量等方面，相对落后于优质高职院校。公办高职院校与独立学院合并转设对双方都是一种机遇，但是二者是两个不同性质的主体，合并后会带来人事管理、教师评聘、文化整构等诸多方面的连锁反应，处理不当，容易引发社会稳定问题。

三、本科层次职业教育的法律保障

为发展本科层次职业教育，国家出台了系列配套政策文件，但一直没有法律依据。2022年4月20日，新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称新《职业教育法》)于十三届全国人大常委会审议通过，并从5月1日起正式施行。新《职业教育法》将系列政策和地方经验转化为法律规范[18]，为稳步扩大本科层次职业教育规模扫清了法律障碍。

一是在类型定位方面，明确职业教育是一种教育类型，与普通教育同等重要，职业本科生与普通本科生学历等值，用人单位应公平对待。新《职业教育法》明确“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”[19]，虽然《国家职业教育改革实施方案》中也有类似提法，但这是该提法首次得到法律层面的固定，并在整个法律条文中一以贯之。职业教育彻底由之前的“层次教育”转变为“类型教育”，成为一个完整的教育类型，有利于形成社会共识，纠正社会对职业教育的偏见。新《职业教育法》首次写入职校生平等权利内容，强调职校生在接受本科层次职业教育、公平就业、职业晋升等方面享有平等机会。新《职业教育法》还强调营造职业教育公平发展环境，禁止设置歧视政策，提出“用人单位不得设置妨碍职业学校毕业生平等就业、公平竞争的报考、录用、聘用条件”[20]，破除了职业本科生在劳动力市场特别是在公务员招考中的学历歧视和技能漠视，消除“隐形门槛”与不平等待遇，为职业本科生创造了一个平等的就业环境。

二是在体系贯通方面，新《职业教育法》首次出现“本科及以上教育层次的高等职业学校”[21]的表述，赋予本科层次职业教育法律地位。新《职业教育法》明确本科层次职业教育是高等职业教育体系的重要组成部分，着力完善职业教育内部层次，提升办学条件、打通升学通道、扩宽成长空间、增强社会认可度；还总结了近年来各地中高本衔接、本专科协同、本科层次职业教育的探索实践，一体化设计中职、高职、本科乃至更高层次的职业教育，明确中职是基础、高职是主体、本科是引领，彻底打通了职校生上升的“断头路”，使职业教育作为专门的教育类型，实现了各层次的纵向贯通，构建了新时代职业教育法律制度体系。

三是在办学主体方面，新《职业教育法》提出“高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施”[22]，为普通高等学校和高职院校试办本科层次职业教育专业提供了法律依据，确定了本科层次职业教育实施主体。为保障办学质量，新《职业教育法》还对高职院校举办本科层次职业教育专业作了限制，规定符合“产教深度融合、办学特色鲜明、培养质量较高”[23]3个要求的高职院校的部分专业，经国务院教育行政部门审批，方可举办本科层次职业教育。将优质高职院校作为发展本科层次职业教育的主渠道，具有较强合理性，优质高职院校不仅具有扎实的办学基础，而且类型特色鲜明，长期服务区域经济社会发展，能够发挥示范引领作用。除了“谁来办”，新《职业教育法》还确定“谁来批”，明确“设立实施本科及以上层次教育的高等职业学校，由国务院教育行政部门审批”[24]，与普通本科学校设置保持一致，需要在全国“一盘棋”的前提下，做好本科层次职业学校和专业的布局和统筹。

四是在考试招生方面，要求省级层面建立职业教育统一招生平台，本科层次职业学校确定相应比例或采取单独考试办法专门招收职校毕业生，为加快推进“职教高考”改革提供了法理依据，从法律上保障了职校生在升学方面与普通学校学生享有平等机会。其一，坚持类型培养，强调考试招生制度。为支撑现代职业教育体系，凸显职业教育类型特征，新《职业教育法》提出建立符合职业教育特点的考试招生制度，打通职校生凭借技术技能和文化素质进入本科层次职业学校的通道，推动不同层次职业教育有效贯通，让职业教育真正成为升学有优势、发展有通道、就业有能力的教育类型。已经探索实施多年的贯通招生和培养，此次也获得法律许可。其二，完善“文化素质+职业技能”为主的“职教高考”制度，保障职校生的升学权益。新《职业教育法》规定：“高等职业学校和实施职业教育的普通高等学校应当在招生计划中确定相应比例或者采取单独考试办法，专门招收职校毕业生。”[25]按此规定，职业院校的招生考试制度将迎来重大变革，实施本科层次职业教育的普通高校也将通过“职教高考”招生，这是建设本科层次职业教育的重大突破，既能突出“职教高考”的重要性，为不同禀赋的学生提供多种成才的可能，也能稳步提升本科层次职业教育的培养能力和培养规模。

五是在学业出口方面，新《职业教育法》明确“接受高等职业学校教育，学业水平达到国家规定的学位标准的，可以依法申请相应学位”[26]，为本科层次职业教育学士学位授予工作提供了法律依据。法律层面明确职校生可以依法申请相应学位，既能将“职业教育与普通教育具有同等重要地位”的要求落到实处，又能在学业层面为职校生提供“平等机会”，缓解家长的教育焦虑，符合扎根中国大地办职业教育的文化特色。