重大行政执法决定法制审核制度解析——以兰州市市场监督管理局为例

韩忠伟 殷 虹

(甘肃政法大学 法学院，甘肃 兰州 730070)

近年来，我国法治政府建设开启了新的篇章。2017年1月19日，国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》(以下称《试点方案》)。《试点方案》确定甘肃省为重大执法决定法制审核制度试点省份，2017年4月甘肃省人民政府办公厅印发了《甘肃省推行重大执法决定法制审核制度试点工作实施方案》(以下称《实施方案》)，明确了试点工作的总体要求、试点范围、工作任务和实施步骤。为保证甘肃省重大行政执法决定法制审核制度的试点工作有序进行，各市(州)、县(市、区)试点执法单位均制定了适合本行政区域、契合地方经济社会发展的重大执法决定法制审核办法。以甘肃省兰州市市场监督管理局为例，为贯彻落实《实施方案》，兰州市市场监督管理局于2019年8月1日印发了《兰州市市场监督管理局关于印发重大行政执法决定法制审核办法的通知》(以下称《通知》)。该文件决定在全市市场监管执法范围内推行重大行政执法决定法制审核制度，并对制度的实施细则作出了规定。为考察重大执法决定法制审核制度试点工作的实施效果、探求可复制可推广的经验，本文以兰州市市场监督管理局推行重大行政执法决定法制审核制度的规范性文件《通知》为样本，综合分析该样本文件存在的问题与不足，提出针对性和可操作性建议，为法制审核制度的全面推行提供支持。

一、兰州市市场监督管理局重大执法决定法制审核制度建设的现状

兰州市市场监督管理局(以下称市局)于2019年8月1日发布了《兰州市市场监督管理局关于印发重大行政执法决定法制审核办法的通知》。该《通知》的制定，是市局在落实上级文件的基础上对相关措施的具体细化，也是市局就该项制度建设的初步探索。

(一)对“重大”的界定

关于何种执法决定应纳入法制审核的范围，已出台的审核办法均规定得比较笼统或宽泛[1]10。法制审核工作顺利开展的第一步，就是明确审核对象为何。换言之，执法机关不可能将所有的行政执法决定都进行法制审核。在行政执法决定前加上“重大”一词，既是对审核对象的限定，又是高效行政原则的内在要求。对此，《通知》第4条规定，“重大”行政执法决定包括下列事项：(一)以一般性程序立案作出的行政处罚决定；(二)对鲜活品、易燃易爆、危险化学品采取的行政强制措施；(三)较大的行政纠纷、提起听证、撤销行政许可的行政决定。而《办法》对“重大”行政决定的限定相比于《通知》较为粗糙。通过对二者的对比，我们可以看出，“《通知》是在《办法》第5条的基础上，在市局的行政职权范围内，对‘重大’事项的进一步细化规定”。行政执法活动内涵丰富，过于笼统的规定难以发挥指导实践的作用。《通知》的规定既符合上位法的要求，又充分发挥行政机关的主观能动性，实现对本局职权范围内“重大”行政执法决定的准确把握，为法制审核工作的开展提供了规范性依据。《通知》将兰州市市场监督管理局的部分行政处罚行为、行政强制行为和行政许可行为纳入了“重大”行政执法决定的事项之内。这就确定了“重大”事项的范围，法制审核机构便能在市局数量众多的执法决定中进行高效筛选，这是法制审核工作有效推进的第一步。

(二)法制审核的事项及审核结果

诸如法制审核范围不明晰、标准不统一等问题，在重大执法决定法制审核制度的推行过程中逐渐涌现[2]50。对于市场监管执法实践中重大执法决定的不同情况，市局法制审核机构应提出怎样的建议，《通知》第10条有具体的标准，如表1所示：

表1 法制审核审核意见表

由此可见，对实践过程中重大执法决定可能出现的不同情况、法制审核机构就此应作出的意见书的类型，《通知》都进行了明确。上述规定包含了可能出现的大部分情况，并要求必须制作一式三份的意见书。这种对法制审核机构的具体指导，大大降低了法制审核过程的工作难度。

(三)法制审核的程序

合理高效的法制审核程序，是法制审核制度运行的基石。一方面，它规范着法制审核的流程；另一方面，提高法制审核效率有利于其效果的发挥。行政职能是指为实现国家利益和社会发展，政府负有的职责和应当发挥的功能[3]88。不合理的法制审核程序会导致审核机构和执法承办机构的协调性下降，从而引发双方的僵持，这可能导致行政决定难产、行政相对人的合法权益受损。兰州市市场监督管理局法制审核工作的具体流程如下：(1)市局执法机构在认为案件符合重大执法决定法制审核标准后，依规提出重大执法决定办理意见，先报本部门法规科进行初步审核。初审完成后，符合法制审核标准的执法决定由本部门负责人报送法制审核机构。(2)法制审核机构在收到资料后，对资料进行形式审核，若材料符合重大执法决定法制审核的具体规定，市局法制机构应在收到材料之日起十个工作日之内完成审核。如果案件复杂、审核工作难度较大，经市局主要负责人批准后，时限可以延长。如果提交的材料不全或不符合要求，法制机构可要求执法机构进行补充。(3)法制机构依据相关规定和程序对案件进行法制审核，在十个工作日之内完成审核，并依据本机关局委会的决定制作《重大执法决定法制审核意见书》①。

二、兰州市市场监督管理局推行法制审核制度存在的主要问题

《通知》的发布，是市局对法制审核制度的有益探索和尝试，也是市局构建法制审核制度初步告成的标志。从全市市场监管执法的实践来看，《通知》的规定仍存在不足之处，主要体现在以下几个方面：

(一)对“重大”的认定过于狭窄

首先，《通知》以列举三个具体条款的方式囊括了“重大”执法决定的所有事项，将范围主要限定于行政处罚、行政强制等负担性行政行为。相比之下，《通知》对行政确认、行政给付等授益性行政行为的规定较少。这种列举式的规定存在一定的局限，它难以将所有应当进行法制审核的“重大”执法决定全部标识出来，一些非典型的“重大”执法决定在该规定下容易成为审核工作的“漏网之鱼”。对“重大”的界定模糊，增加了实践中审核标准化的难度，使得审核更具随意性，导致“应审不审”现象出现[4]50。同时，列举性的规定也限制了法制审核机构自由裁量权的发挥。换言之，它没有将认定“重大执法决定”的权力完全交给法制审核机构。

其次，《通知》第8条规定，“重大”范围之一是“以一般性程序立案予以行政处罚的决定”。换言之，凡是以一般性程序作出的行政执法决定都要进行法制审核。该条款使得行政处罚范围内的法制审核启动线过低，这与法制审核制度的公平高效原则相悖。法制审核的目的是确保每一个重大执法决定的科学、有效。对“以一般性程序立案予以行政处罚的决定”而言，这类行政执法行为未经过内部的细化分类，对其进行法制审核是不合理的。从市局发布的《处罚强制类事项流程图》可知②，对经一般程序作出的行政处罚强制类事项，办案机关需在调查取证后交至内部审核机构进行一次审核。在此规定下，再将所有的行政处罚决定交由法制机构进行法制审核不免导致流程拖沓。

(二)法制审核的主体设置欠失规范

一方面，就法制审核机构而言，从事审核工作的机构中立性不强。如果审核机构与执法机构混为一体，它就无法实现对重大执法决定的内部监督作用，法制审核机构的设置也就失去了意义。《通知》将兰州市市场监督管理局的法制审核主体确定为市局政策法规科、执法监督管理科等内部法制机构。依照审核分工的具体要求，法制机构对各执法机构办理的案件有所制约。然而，在进行法制审核工作时，法制机构与执法机构的接触交流较为频繁，这使得法制机构很难不受外界影响、完全中立。另一方面，就参与法制审核的工作人员而言，对于他们是否应具备相应的法律资质，规定存在空白。《通知》仅规定市局内部的法制机构负责审核工作，并没有对具体参与法制审核工作的人员进行资格限定。法制审核能否顺利推进，与工作人员的法律素养密切相关。若负责法制审核工作的审核人员不具备专业的法律知识、对市局执法工作不熟悉，法制审核工作势必难以高效开展。此外，《通知》对参加法制审核工作的审核人员数量也没有明确的规定。

(三)法制审核程序设计不合理

首先，法制审核回避制度空缺。作为行政相对人的重要基本权利，申请回避制度是保障行政执法公平公正的重要基础。法制审核是执法决定作出的内部程序，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定③，审核工作的具体细节不予公开，这样的话，依申请回避难以实现。《通知》没有关于回避制度的具体规定，对行政相对人的合法权益无法形成周延保护。《通知》也没有对审核人员进行回避事项审查的具体规定。由此可见，依申请回避途径和法定回避途径均被堵塞，因此法制审核人员极有可能受到外部影响。当法制审核人员与执法决定的相对人存在利害关系或有其他可能影响公正的情况时，回避制度能在很大程度上保障审核工作的公正性。审核人员对审核工作发挥着主导作用，其对执法决定的判断易受外界的影响，在无回避制度的情形下，其作出的法制审核建议书的公正性难以保证。

其次，法制审核的审结时限不明。法制审核的目的是提高行政效率、避免行政执法决定错误。在有限的行政成本内最大限度地发挥法制审核的作用，必然要求法制审核在合理的时限内完成。《通知》第11条规定：“市局法制机构应当在收到重大行政执法决定完备的送审资料之日起，十个工作日内完成审核。情况复杂的，经市局主要负责人批准可以延长。”《通知》对于具体的审核时限，存在两个问题：第一，具体审限时间较长。依照《行政诉讼法》的规定，行政裁决的期限一般不超过三十日。鄂尔多斯市市场监督管理局等其他市局对于法制审核，一般规定在五个工作日内完成。但兰州市市场监督管理局却规定了十日的审核期限。在三十日的裁决期限中，法制审核工作时间占了三分之一，极大地挤压了其他程序的处理时间。法制审核应服务于行政执法决定的作出，审核时限过长会造成“本末倒置”的情况。第二，《通知》只对情况复杂时市局主要负责人批准后可延长期限进行了规定，却没有确定可以延长几日。这样的简单规定有可能使案件的审核时间大大超过规定的审结期限。

三、完善兰州市市场监督管理局重大执法决定法制审核制度的建议

(一)科学确定“重大”的认定标准

对于重大行政执法决定法制审核制度而言，审核的范围应更加具体化和细致化，应统一明确的标尺，这样在制度运行过程中才不会出现参差不齐的现象[5]102。“重大”在作为法律词语时，其内涵较为模糊。立法对于“行政执法行为的类别”，并无明确限定及具体规定，这导致了法制审核的界定困难[6]156。因此，细化对“重大”行政执法决定的认定最为关键。一方面，对不同领域的行政执法决定制定不同的认定标准，以提高具体认定的针对性和可操作性；另一方面，对以一般程序作出的行政处罚决定不“一刀切”地进行法制审核。审核的认定标准应综合考虑涉案金额、涉案人员数量、社会影响程度等因素。第一，从听证制度④的规定和市局官网近期公布的12个行政处罚案件来看，行政处罚领域内，听证的启动标准为：对自然人罚款1万元以上，对法人或其他组织罚款10万元以上。第二，近期市局发布的12个行政处罚案件的涉案金额可资借鉴。在这12个案件中，行政处罚金额为1千元的7件，处罚金额为2千元的2件，处罚金额为2万元的2件，处罚金额为5万元的1件。罚金为5万元的是兰市监罚字(2021)91号，甘肃羲和水业有限公司生产的包装饮用水抽样检验不合格。罚金为2万元的是兰市监罚(2021)30号、兰市监罚(2021)31号，市局对食全美味(北京)餐饮管理有限公司兰州第一和兰州第二分公司的餐(饮)具进行食品安全抽样检验，经检验大肠菌群等项目不合格。处罚金额为1千元至2千元的，多为市局对自然人标价违法作出的行政处罚决定。由此可见，行政处罚中的“重大”执法决定的认定金额可以确定为：对自然人处1万元以上罚款，对法人或其他组织处2万元以上罚款。对自然人限定在罚金1万元以上，是因为自然人的违法行为对社会造成的影响较小，审核标准限定过低不符合高效审核原则。当然，这也是对听证程序启动标准的借鉴，二者的标准同一也利于推行。对法人或其他组织，审核的认定标准确定为罚金2万元以上。这是因为，在实际情况中，市局予以2万元及以上的行政处罚案件大多涉及公共利益，符合重大执法决定法制审核的要求。第三，就涉案人员数量而言，3人及3人以上应被认定为涉案人员数量较多。第四，就案件影响力而言，法制审核案件应达到一定程度的社会影响。至于达到何种程度，可以在实际案件中，具体问题具体分析。因此，《通知》对“重大”的认定标准可以更设为“以一般程序作出的行政处罚决定，对自然人处罚金额达到1万元以上、对法人或其他组织处罚金额达到2万元以上、涉案人员3人及3人以上或者社会影响较大的”。

增设兜底条款，能防止实践中遗漏非典型的“重大”执法决定。部分行政执法决定虽然不属于典型的“重大”执法决定，但从社会影响、案件情况来看，确有必要对其进行法制审核。《通知》仅以列举的方式限定了“重大”行政执法决定的范围，此类非典型的执法决定大概率会被遗漏于审核之外，这与审核制度建设的内涵不符。随着经济社会的发展，行政执法工作必然面临更多有别以往的新型管理事项，法制审核的涵摄范围就会显得“力有不逮”。通过增加兜底条款的方式，审核机构就能充分发挥主观能动性开展审核工作，合理地扩大和延伸审核事项范围，有效应对未来的法制审核新局面。总而言之，《通知》应在条文整体的最后增加“其他应当进行法制审核的行政执法决定”一项，以保证法制审核不遗漏、不空白。

(二)规范法制审核主体

确保法制审核机构的独立性。重大行政执法决定法制审核程序是内部监督程序，法制机构的“独立性”是保障审核公正的内核[7]32。也可以说，中立的审核主体是审核制度公平公正的标志[8]130。《通知》规定法制审核的主体是行政机关内部的法制机构，但法制机构作为市局的内部机构很难做到完全中立、不受影响。为此，笔者建议，建立“1+1”轮换式的法制审核小组。具体做法如下：针对具体的重大执法决定的审核工作，法制机构负责从各个执法机构、法制机构内遴选具有相关执法经验且具有相应法律职业资质的工作人员组成审核小组。审核小组实行“1+1”的组成方式：一部分由法制机构工作人员组成，他们是法制审核小组的固定人员；另一部分由各个执法机构选派执法人员参加，他们实行轮流制，每六个月更换一次，以保障每个执法机构都有机会参与法制审核工作。这种人员组成设计，能对不同形式的执法决定进行针对性的审查。“1+1”轮换式的法制审核人员队伍结构，保证了审核人员的流动性，一定程度上避免了外界对审核工作的影响。法制机构不可能对每个执法领域的工作都烂熟于心，对不熟悉的领域贸然进行审核会造成效率低下。吸收具有专业知识、一线执法经验的工作人员参与法制审核工作，能增强审核工作的合理性，使执法决定的作出更加科学。

(三)改善法制审核程序

建设法制审核回避制度。《通知》并没有对回避制度进行明确规定，要将不公正、不客观的人为因素最大程度地从审核过程中剥离出去，必须建立完善的回避制度。因此，我们必须将回避制度纳入到《通知》中。现实中，发现有审核人员需要回避时，若该审核人员尚未开展审核工作，审核小组要及时将其调离；若他已经开展审核工作，审核小组要立刻通知其停止审核工作，之前由该审核人员完成的审核项目也要更换人员重新审核。与案件有直接利害关系或由于其他原因有可能影响公正的法制审核人员，都应按照《行政处罚法》第四十三条的规定纳入回避人员的范畴[9]。回避制度的实施，能有效阻止相互包庇，能有效阻止对行政相对人权益的侵害。

限定审结期限。法制机构的审核时限太短，可能导致审核质量不高；时限太长，则不契合于行政执法决定的办理期限[10]29。合理的审核期限有利于减少行政资源的耗费、高效精准地开展法制审核工作。《通知》规定审结期限为十日，这就使得实际审核过程较为冗长，审结期限可改为七个工作日。另外，《通知》没有对主要负责人批准延长的审核时间进行规定，明确具体的延长时限刻不容缓。通过调查，我们了解到，诸如天津市市场监督管理局等其他地方市局规定，延长的时限一般在五个工作日左右⑤。借鉴其他地方经验，规定可修改为“市局法制机构应当在收到重大执法决定完备的送审资料之日起七个工作日内完成审核，情况复杂的，经市局主要负责人批准可以延长五个工作日”。

四、结语

兰州市市场监督管理局对于重大执法决定法制审核制度建设取得了重大进展，但在制度设计的细节部分还存在诸多不足之处，犹如白璧微瑕。但瑕不掩瑜，重大执法决定法制审核制度建构，是法治甘肃、法治兰州道路上的必然选择。通过对重大执法决定法制审核工作中具体问题的分析和其他地方经验的借鉴，本文对重大行政执法决定法制审核制度的完善提出了一些建议。当下，我们应从确定审核范围、规范审核主体和改善审核程序几个方面对法制审核制度进行周延性完善。只有这样，法制审核才能真正发挥对行政执法的内部监督、规范作用，才能提高行政执法单位作出重大执法决定的精准处置能力，才能提升法治政府建设水平、树立法治政府形象。

注释：

①《兰州市市场监督管理局关于印发重大执法决定法制审核办法的通知》第十二条：市局法制机构在收到重大执法决定完备的送审资料之日起十个工作日内完成审核。情况复杂的，经市局主要负责人批准可以延长。

②兰州市市场监督管理局《处罚强制类事项流程图》：(二)一般程序。

③《中华人民共和国政府信息公开条例》第16条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”

④《行政处罚暂行听证办法》第5条(3)规定，对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款，市场监督部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力。

⑤天津市药品监督管理局关于修订《重大执法决定法制审核制度》的通知第12条第2款规定：“拟作出重大行政许可决定的承办机构在法定办结时限前至少5个工作日将材料报送至政策法规处，政策法规处收到重大行政许可决定送审材料后，应当在5个工作日内，提出书面审核意见。”