跨界环境损害民事赔偿责任初探

卢 烨

（宁夏大学法学院 宁夏回族自治区银川 750001）

工业生产的发展和人口急剧增加，逐渐破坏了无数国家和地区的生态环境，在20世纪50年代，其发展成为社会公害，影响着成千上万人的健康及生命。1930年12月1日至5日，比利时的马斯河谷工业区由于排放有毒粉尘和气体，一周内使60多人死亡；20世纪80年代，莱茵河的污染波及法国、德国、荷兰和瑞士，一系列重大灾难跨越国界，严重危害人们的健康。在私人主体赔偿能力有限的情况下，作为国际法主体，国家有义务避免类似事故发生，并在事故发生后尽量减少损害和进行积极赔偿，以保障受害者的权利，弥补其损失。

一、“跨界”与“环境损害”的概念辨析与界定

（一）“跨界”的概念辨析

起初，“跨界”一词被定义为影响边界沿线直径不超过30公里的有限区域。事实上，这是与“边界地区”相混淆的错误定义。因为在实践中，一些跨界的环境影响可以来自长距离的大气传播等污染。《长距离跨界大气污染公约》在1979年将跨界污染定义为“对一国管辖范围内的区域发生有害作用的物质来源，全部或部分处于另一国管辖范围内的区域。”这一定义不仅仅局限于边界地区，更强调了领土和管辖的概念。1996年，国际法委员会将“跨界损害”定义为，“无论各国是否有共同的边界，污染源在该国意外的其他国家领土内或管辖内所造成的损害。”1972年《联合国人类环境宣言》原则21中还强调，“根据国际法原则和《联合国宪章》，各国有义务确保其国土范围内的活动，不损害他国环境”。“跨界损害”这一概念的外延其实非常广泛，它不仅指环境污染跨越国界发生了作用，还指超越国界后对国际区域形成的污染。跨界损害在法律上具有多变的特点，它可能是来源于边界地区排出的废气污染，也有可能是世界范围运输的有害物质排放；它可以是故意发生的，也有可能是偶然事故；它可以是国家行为，也可以是私人行为。

（二）“环境损害”的概念辨析

早期环境损害大多是以污染的形式出现的，认为有害后果必须是由引入某种物质或能量造成的，例如从跨界河流中取走大量河水，只要不损害河流本身的水质，则即使给他国环境造成重大影响，也不属于环境损害的范畴。但是，在人类社会现代化进程中，自然资源开发和利用的强度增加，非“引入”性环境污染愈加常见，以前的概念已趋于过时。1987年，世界环境与发展委员会环境法专家组在报告中扩展了概念的适用范围，即不再强调污染，代之以环境损害。其将环境损害定义为：“人类直接或间接通过污染物、电离辐射、噪声、爆炸、振动或其他形式的能量、工厂、泥石流或其他相似手段，对人身健康、生物资源、生态资源、生态系统、物质财产、自然美观或自然资源和环境的其他合法用途造成的任何损害。”该定义将活动可能造成的环境损害后果也纳入其中，充分弥补了之前概念中的不足。

关于环境损害的范围，除了包括因环境受损而造成的对人身和财产的损害外，还包括因预防和防范措施而造成的进一步损害和对环境本身的损害。具体来说：

一是对人身的损害。据《世界卫生组织宪章》对健康的定义是“体力上、精神上和社会交往上均处于良好的状态”。因此，因环境损害导致身体伤害。如丧失生命、身体或精神上受伤害都属于本范畴。值得注意的是，如何界定累积性损害对人体健康的影响，即损害事件发生到结果的发现经过一个漫长的过程，在因果关系的证明及时效等方面产生了很多难题。这是国际社会需要解决的一个重要问题。

二是财产损失，在民法领域主要包括直接损失和间接损失。但在环境污染方面，由于二者之间的界限很难确定，因此国际社会趋于不再界定两者而是对两者的损失都进行赔偿。1971年，国际油污赔偿基金组织依据《国际油污赔偿基金公约》成立，并处理了大量索赔案件。从这些案件中可以发现，基金对下列情况予以赔偿：在海上或沙滩上进行油污清除的费用；修理在清除工作中损害的道路和路堤所花费的费用；直接依靠在海上或海边经营获得收入的人，如渔民和海边景点经理或饭店老板因油污遭受的经济损失。可见，这些原则把直接和间接损失都包括在内了。

三是环境本身的损害。该种损害往往会由水流或大气等将损害散布到很大范围外，因此对环境本身损害的评估是很难的，对其赔偿也是个非常难的问题，主要赔偿方式是恢复原状，负担损害发生前存在的环境状态所需的所有费用。若已无法恢复原状，则对实际损害进行金钱或其他方式的赔偿。例如1969年《油污损害民事责任公约》以及1984年的议定书，都把对环境的损害赔偿限制在实际采取或将要采取的合理复原所要花费的费用。

四是因采取预防和防范措施产生的费用。在许多国家的侵权法中，都要求受害者采取措施尽量减轻受害程度。1969年的《油污损害民事责任公约》则把“损害”定义为“实施防范措施所花费的费用及因该措施可能进一步造成的损失”。由于预防措施都是事故发生前采取的，因此很难确定哪些措施是与防止事故发生直接有关的。一般预防措施是得不到补偿的。

二、跨界环境损害民事责任的理论基础及归责原则

首先，跨界环境损害这一问题是全方位、立体式的，这一特点决定了各国必须进行国际合作，唯有各国通力合作，协调行动才有解决之可能。就自然环境本身而言，大气污染、土地沙漠化、酸雨等都不可能被限制在一国国境之内，只要一国受到污染，必将影响邻国，单凭一国的力量想要解决是无能为力的。假设一国脱离全球经济环境进行反污染措施，那它所花费的费用可能会造成国际贸易畸形，并且在技术方面也要求国际社会共同开展监测研究工作。另一方面，环境问题会加深国际冲突，影响国际安全。国际社会已经认识到环境问题的严重性并且寻求采取有效措施，制定国际环境保护法律。近年来，随着全球性、区域性条约的出台，对国际经济和社会发展进程产生了深刻影响。因此，构建跨界环境民事责任理论体系是维护国际政治、经济秩序的必然要求。

其次，洛塔尔·京特林认为，一般国际法中规定了在发生跨界环境损害时，各国有通知义务和进行协商的义务。这说明跨界环境损害案例中的民事责任和传统国家责任并不完全相互排斥，国家在此领域负有客观化的注意义务。也就是当违法性不十分明显时可适用《关于国际法不加禁止的行为所造成的损害性后果的国际责任条款草案》。总之，注意义务客观化这个理论是跨界环境损害民事责任的基础，它不仅是实现可持续发展的必要条件，也是国际法制走向现代化的要求。

在跨界环境损害案件中，排污者大部分是营利性企业和公司。20世纪中叶以来，几乎涵盖国际环境损害公约的所有体系都强调了无过错责任的使用，包括1963年《国际防止船舶造成污染公约》、1969年《油污责任公约》、1971年《联合国海洋法公约》等，在国际司法实践中，适用无过错责任的案例也居多数。由于环境损害具有长期性、潜伏性、广泛性的特点，随着时间的流逝，证据容易灭失，加之损害的发生多是共同作用的结果，且发生地域的跨界性都使得受害人证明致害人的过错非常困难，因此，规定无过错责任一来若致害者想要免于承担责任必须自行举证其有抗辩事由，二来只要存在损害后果，即可确定行为与之存在的因果关系，行为者就要承担相应责任。

然而，在国际环境损害案件适用中，无过错责任是一把双刃剑，它可能会过分加重致害方的责任，造成其由于科学技术的限制举证不能而使自己承担本不应该承担的责任。为了尽量避免这一缺陷，笔者认为要对无过错责任加以限制。第一，建立完善的无过错责任免责条款，自然灾害、受害人责任、战争等原因都是无可厚非的。譬如此次日本核泄漏事件如果完全由于地震导致，则属于免责范畴。第二，应建立责任保险和基金及适当的赔偿限额制度。此举既能保护受害方权益，又可减轻致害方的负担。如果有保险担保，则公司可以通过这种方式应付责任风险，从而取代有害活动。

三、跨界环境损害民事责任机制及责任形式

迄今为止，国际民事赔偿责任愈加发达，有关此领域的民事责任公约也更加丰富，尤其在核能领域和海洋油污损害领域已初步形成体系。2006年，国际法委员会通过了基于以往民事责任条约经验的《损失分配原则草案》，这一草案旨在确保跨界环境损害的受害人能够得到充分及时的赔偿，并保护作为社区资源的环境。其中还规定，若营运人或其他实体所采取的措施不足以提供充分赔偿，起源国必须维持有效的国内救济，应当确保有财政资金可以使用。这一民事责任是国际司法上的责任，因此处理该问题的诉讼可通过两个途径，一是国际组织制定的统一国际条约。二是国际司法上的间接调整方法，即通过国家的冲突规范解决。但是，由于各国经济、文化发展水平不同，很多国家环境保护力度也不够，因此无法制定一个普遍适用的国际民事公约。另外，在已制定的国际民事公约中，缔约国的数量有限，加之缔约国对公约的某些条款予以保留时，也需要用传统冲突规范解决。

总之，当跨界环境损害事故发生后，应从两个方面进行考察：一是在国际公法方面，如果国家在跨界环境损害事故中没有尽到国际公约中的通知和协助义务，且符合国家责任的构成要件，则需要承担相应的国家责任。二是在国际私法方面，首先看是否在国际条约规定的范围之内，如果是，则按照条约内容追究该国的民事责任。否则就按事故所涉国家相应的冲突法规制度追究责任。由此可见，处理此次日本福岛核泄漏事件对我国环境造成的损害也可依国际民事赔偿责任制度加以解决。

四、应对跨界环境损害问题的几点建议

在国际法上，国家的排他管辖权要求其于事前采取预防措施，以保障在其一国领土内的外国人权益不受到私人行为的损害，若一国疏于履行此种义务，则需承担相应的责任。国家跨界环境损害责任求偿途径一般包括：外交求偿、国际仲裁求偿以及国际私法途径。据此，判断国家是否应承担责任要看是否存在“归因性”和“不法性”。对此，笔者提出以下建议。

（一）完善跨界环境损害民事责任归责体系

基于跨界环境损害类型多种多样，必须建立以无过错责任为主，以过错责任、公平责任为辅的跨界环境损害民事责任归责体系。另外，可以赋予针对跨界环境损害赔偿的双重索赔主体制度。在我国实践中，当遇到行政主管主体不明确时，确定索赔主体经常有争议，有时也会发生重复索赔的情况。因此可以引入非政府组织作为索赔主体的资格，这不仅能促进公众参与、透明度以及公众环境权等法律理念的创新，还能推进国际环境法的发展。另外，非政府组织在行政机关不作为时，可作为第二索赔主体成为自然权利的代理人，居于中立地位，这也更能体现公益性。

（二）坚持国家环境主权和不损害国外环境原则

我国处理跨界环境损害问题的基本原则是“国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任”。以2005年发生的松花江水污染事件为例，污染发生起初仅局限在我国境内，但政府和中石油公司都没有意识到问题的严重性，没有及时通知俄罗斯。几天之后，我国政府向俄方通报了污染情况，这说明我国有承担起该事件的国际责任和尽力将危险降至最低的决心。通过及时沟通，俄方专家进入我国考察，双方密切配合，联合监测。中方封堵了污染排放口，并向俄方赠送设备和活性炭等，最终双方签署了谅解备忘录。可见只有勇于承担责任，积极采取措施并和受害方沟通合作，才能真正降低跨界环境污染带来的损害。

（三）坚持“共同但有区别责任原则”

共同责任是指所有发展中和发达国家对全球环境保护都负有不可推卸的责任，但不平均分担。面对发展中国家在经济和技术相对落后的情况下，有必要采取例如给予财政支持和提供技术培训的方法促进其技术能力，达到经济发展与环境的平衡，这有利于发展中国家更好履行预防义务，而发达国家应该率先承担义务。在处理跨界环境问题时，我国应合理运用这一原则。

（四）完善损失分配机制，保障受害者获得及时充分赔偿

赔偿基金的立法规定出现在2000年新修订的《海洋环境保护法》中，我国应积极磋商争取早日加入国际环境损害基金组织。此举可以解决经营者不足以赔偿的那部分损失，有利于保障受害方得到充分及时的赔偿，虽然需要缴纳大量摊款，但是基金是与风险密切相关的，从长远上讲是十分有必要的。另外，责任保险也是对民事损害赔偿的补充性制度，可以避免经营者由于环境事故陷入危机。尽管从1991年开始我国大连、沈阳、吉林等城市已成为责任保险的试点，但是投保率却持续下降并处于停滞状态。原因是我国使用非强制保险模式，是否投保由经营者决定，并且由于保险费高而赔付率低，使经营者丧失兴趣，打击了受害人想要通过此途径获得赔偿的信心。另外，我国保险责任只把突发性环境损害造成的赔偿责任作为保险标的，忽略了常见的环境损害事故。为了改善这些问题，我国政府应采取强制投保原则，督促经营者保护环境及控制污染的自主性；加大保险范围，将持续性的空气污染等常见事故纳入其中；规定科学的保险费用，根据不同经营活动划分不同风险等级，进行风险评估。

五、结语

随着经济发展的突飞猛进和各国之间的频繁交往，环境污染已超越国家和地区的界限，使人类的生存和发展受到日益严峻的挑战，多种多样的跨界损害形式也使传统的国家责任理论遭受争议。但是“不损害国外环境原则”乃是各国处理该问题的基本原则，各国有义务控制、预防和减少本国对他国造成的环境损害。跨界环境损害问题与人类整体发展和命运息息相关，国家对于环境保护的危机感与责任感也在逐渐增强，而各国一般法律与国际环境法却已无力应对人类世界复杂的社会生态挑战，《里约环境与发展宣言》指出，人类已认识到“地球的整体性和相互依赖性”，也有学者基于批判性反思思维提出一种新的认知框架，即构建“地球系统法律”。尽管越来越多的学者试图据此重新构建国际环境法律体系，但这些尝试大多数是孤立的。因此，各国应积极展开合作，建立一个由各利益相关者共同参加的认知共享体系，加强学科内和跨学科合作研究。人类世界应重新思考全球生态环境治理面临的挑战，并采取有效应对措施，将地球作为一个相互交织的整体看待，各国法律体系也应以此为基础，妥善处理跨国环境损害造成的困境。