关于防止耕地“非粮化”政策环境下丘陵地区特色农业发展的调查与思考

黄体元

(四川省隆昌市农业农村局，四川 隆昌 642150)

2020年，国务院出台了《防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号)文件，这是党中央、国务院保障国家粮食安全的重大决策部署，是牢牢守住国家粮食安全的生命线的具体举措，对遏制和纠正部分地区耕地“非粮化”倾向起到了“定海神针”之功。一段时间以来，特色农业发展为推进现代农业进程、促进新农村建设和乡村振兴起到有效支撑作用。但在特色农业发展中，出现了部分镇、村耕地“非粮化”现象。出现了以发展稻渔种养为名实施净水养殖，高占比开沟养殖，有的甚至挖塘养殖。一些业主大规模流转耕地净种柑桔、花椒、核桃和竹类植物等，甚至个别地方低洼稻田开厢种植“非粮”植物等问题。这些耕地“非粮化”行为，给国家粮食安全带来了威胁，应当坚决予以遏制和纠正，从而让特色农业走上健康发展之路。

坚决贯彻执行党中央国务院的这一重大决策部署，是各级党委政府的头等大事，也是广大群众、各经营业主、种粮农户的大事。因地势因素，丘陵地区耕地“非粮化”相对较突出一点，防止耕地“非粮化”稳定粮食生产政策出台后，对“特色农业”谈虎色变者有之，晦谈及“特色农业”有之，发展特色农业迷茫者有之。那么，在防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的政策环境下，丘陵地区特色农业应如何发展?本文作如下探析。

1 更新观念，构建以粮为主的特色农业产业体系

特色农业是将区域内独特的农业资源开发区域内特有的名优产品，转化为特色商品的现代农业；特色农业的特点在资源和产品的独特性。一段时间以来，一些地方把特色农业简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，产生这些特色农业发展之中的“非粮化”现象，有政策理解不到位、有政策执行不严、有注重局部发展、有单纯注重效益、也有违规违法等方面原因。但归根结底是思想上不重视粮食安全，观念上不重视粮食生产。

防止耕地“非粮化”稳定粮食生产，更多强调粮食生产及安全的重要性、紧迫性、必要性，把粮食生产做为发展各类农业产业的基础和前提，并不是遏制了特色农业发展，只是为发展特色农业发出了警示，进一步为特色农业发展指明了方向。为此，需要进一步深化特色农业的认识、审视特色农业发展方向和路径，需要进一步更新发展理念，构建以粮为主的特色农业产业体系。当前，丘陵地区应当结合贯彻落实防止耕地“非粮化”稳定粮食生产等政策有利时机，针对存在的问题，有的放矢、因地制宜、审时度势、适度调整和优化特色农业产业发展布局，更好促进特色农业健康发展。

1.1 底线思维，时刻绷紧粮食安全这根弦

农业是国民经济基础，农业的发展必须符合我国人口增长、消费结构不断升级、资源环境承载能力趋紧和粮食产需维持紧平衡态势的基本国情，必须能应对新冠肺炎疫情全球大流行等重大疫情和自然灾害、以及国际形势变化带来的不确定性，要树立粮食安全底线思维，要始终绷紧国家粮食安全这根弦，要按照习近平总书记的重托：“坚持中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中，饭碗主要装中国粮”；要确保粮食安全，就要把党中央、国务院关于确保粮食安全的要求和各项举措落实到实处，将粮油面积落到一块块宜粮田块上，将粮油产量落到一个个粮油产业上、将责任落实到各级各部门和种粮群众身上；发展具有一定特色农业时，也要绷紧粮食安全这根弦，在特色农业规划、布局、实施各环节，都要以粮食安全为前提，充分考虑耕地性质和功能区定位，保障最大限度粮油用地，采取更多更有效举措，增加粮油特色和粮油产量，以实际行动和举措，确保粮食安全。

1.2 提质增效，加快粮食产业特色化进程

特色农业是相对传统农业而言，具有一定特殊性，而不仅仅是农业类型的特殊性，特色农业不仅仅是经济作物才更有特色，粮食作物仍然可以是特色农业，并且特色农业中应当更多是粮油产业，只要按照现代农业发展理念，提升粮油产业的产业化进程，把优质稻、薯类、大豆、油菜等粮油作物的资源特性和产品特性发挥出来，就是很好的特色农业，加快粮油产业的特色化进程是特色农业发展的重要组成部分，也是粮油产业应有的发展方向。

1.3 产业融合，大力推行粮经复合生产经营

农产品品种的唯一性不是特色农业的唯一性，发展方式、种植模式、经营模式等都可以让农业特色化起来，推行农旅融合、间套作种植、粮经复合都是行之有效的农业特色化道路。其中，融合间套作种植模式和粮经复合生产经营发展特色农业涉及面宽、推行易、效果明显，尤其“非粮”特色产业+薯类+豆类(大豆、花生)等间套作模式，发挥高秆植物与矮秆作物间光能利用互补、水气土资源共享、生物防病治虫互利等效能，特别是间套作豆类种植，还能较好发挥豆类作物根瘤菌固氮功能。坚持以粮为主，粮经复合是一条值得大力推广的路径。粮经复合不是新课题，是我国传统农业悠久的、种粮群众普遍接受的种植模式。只是在一段时间，特别是在片面发展特色产业过程中，被忽视和丢掉了。在当前防止耕地“非粮化”背景下，丘陵地区应当将原有特色农业和传统粮食产业有机结合，大力推行“非粮”特色农业粮经化。

1.4 因地制宜，加大粮食产业布局力度

为保障粮食安全，相关文件对永久基本农田等各类耕地、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区种植都有严格要求和规定，丘陵地区发展特色农业时，应在遵循这些要求和规定的前提下，充分考虑耕地台土位变化情况。丘陵地区地势特殊性，不可能一蹴而就都布局粮食产业，应在尽可能增加粮食产业的基础上，因地制宜、因势利导布局粮食产业和“非粮”特色农业产业。二三台土位以下耕地，适合粮食生产，应布局粮食产业；二三台位以上，适宜柑桔、花椒、中药材、竹类等“非粮”特色农业产业的，应当宜粮则粮、宜果则果；能粮经复合的，坚持粮经复合发展，并注重减少“非粮”特色植物种植密度，加大粮食占比，既保持了“非粮”特色优势，又最大限度保障了粮食安全。

2 创新发展，拓展特色产业经营模式

特色农业经营模式必须符合市场需要、符合自身产业状况和实际，才能更好发展。要结合防止耕地“非粮化”有利时机，顺势调整经营模式，解决原有经营模式规模过大、产品质量不高、“大路货”多精品少、难以创知名品牌等问题。

2.1 采取多种方式的土地经营

在坚持农村家庭联产承包责任制度下，优化传统家庭责任承包、简单土地流转等方式，围绕粮食产业特色化和“非粮”特色产业粮经复合化，采取特色农业产业布局指导的土地流转、粮食责任化土地经营、功能化责任承包、复合经营业主联合流转等土地经营方式，以创新的土地经营方式适应耕地“非粮化”特色农业发展。

2.2 培育特色农业经营主体

防止耕地“非粮化”后，对特色农业经营主体提出了新的要求，特色农业新型经营主体不仅要懂“非粮”特色产业的生产经营，还要熟悉粮食生产，更要掌握粮食和“非粮”产业如何复合；不仅要会粮食生产经营，还要更好地将其特色化。要针对粮食产业特色化和“非粮”特色农业粮经复合化，培育更多粮食生产、粮经复合、混合营销等经营主体。

2.3 创新生产经营方式

防止耕地“非粮化”后，特色产业相对分散，更多是适度集中，并且是复合式集中，要创新生产经营方式，将农业产业集群发展经营模式，调整为小规模、多联合的经营模式；从经营单一产品转为经营多个农产品，既要经营经济作物，更要经营粮油作物；将传统大规模经营模式转向小规模精品直销、电商网络营销等。可以采取“一主多业”、“业主+农户融合生产”、业主复合生产、专合社+多业主+农户等多种生产方式。

3 分类处置，有效防止特色农业非粮化

防止耕地“非粮化”稳定粮食生产要求下，新发展特色农业方向明确、目标具体--走粮食特色化和粮食为主、粮经复合之路，同时，对已有的耕地“非粮化”纠正也不可回避，并且刻不容缓，应严格按照相关政策要求，坚持问题导向，不搞一刀切，分类处置，有效防止和纠正特色农业“非粮化”。

3.1 标准化处置稻渔产业中的耕地“非粮化”

稻渔产业中耕地“非粮化”主要是以发展稻渔为名搞净水养殖、水稻种植基础设施差、坑沟比例过大、种植水稻少、不重视再生稻蓄留等。处置这类耕地“非粮化”主要应严禁在非蓄水田池净水养殖；大力推行高标准农田基础上的稻渔综合种养，尚未实施改造的稻渔综合种养田，应重点实施高标准农田建设；要严格执行农业部制定的《稻渔综合种养技术规范通则标准》，要求农户和种养业主严格种养技术标准；适合蓄留再生稻的地区，应努力发展“中稻+再生稻+渔(水产类)”综合种养，更好发挥稻渔综合种养特色和增粮增收效益。

3.2 粮经复合化处置适宜“非粮”特色产业耕地“非粮化”

粮食产量不高、比较效益低、适合种植柑桔、花椒、油茶、中药材、竹类等“非粮”特色农业的台土位，应在示范整治的基础上，大力推行以粮为主、稀植“非粮”特色产业的粮经复合之路，对已经密植、存在“非粮化”现象的，应当换地匀植或消除，尽可能半数以上兑减，以确保较大程度的粮食产量。

3.3 农田化处置不宜“非粮”特色农业台土位的耕地“非粮化”

对本来占用稻田、低台位宜粮土块种植“非粮”特色产业的，除极个别育苗种植基地、新技术示范推广基地外，应当坚决退出恢复粮食种植，发展优质稻、优质薯类、优质大豆等粮油特色产业；对于“非粮化”前就是稻田的，应结合高标准农田项目实施改造，恢复为良田。

3.4 调整化处置高台土位(或山坡地)耕地“非粮化”

对粮食生产成本高、产量低、难以改成良田，又特别适合柑桔、花椒、油茶、竹产业等“非粮”特色农业的高台位土块和山坡地，可采取异地占补平衡的办法，限定时间、限定区域，以现有“非基本农田”整治、评审合格后补齐到位，保证优势特色产业要发展、基本农田总量不减。

4 多措并举，确保特色产业有序健康发展

防止耕地“非粮化”要求，为特色农业发展提出新的挑战，明确了新的要求，指明了新的发展方向。防止耕地“非粮化”稳定粮食生产，需要方向明确、形成共识，问题导向、多措并举，上下联动、形成合力，才能确保特色农业发展健康有序发展。

4.1 强化宣传，形成共识

我国人多地少的基本国情决定了必须举全国之力解决14亿人口的吃饭大事，共同扛起保障国家粮食安全也应是14亿人的共识和责任；要加大防止耕地“非粮化”稳定粮食生产重要性、必要性、紧迫性宣传、教育和引导，让各级党委、政府、各部门、各级干部牢固树立稳定粮食生产的大局意识、担当意识、责任意识，让广大农村群众增强防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的自觉性和主动性。

4.2 加强示范，引导特色农业发展

各地应按照地域特色和农业产业发展基础，探索创新适应防止耕地“非粮化”稳定粮食生产政策要求的特色农业发展生产经营方式、种植模式等，特别是粮食产业特色化、已经“非粮化”特色农业的优化调整等应率先示范，在示范成功的基础上大力推广，为当地特色农业发展立下标杆、树立样板。

4.3 加大扶持，激励特色产业良性发展

政策扶持是特色农业发展的风向标和有力推手。各类农业项目和资金，应当更加有利于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产，应优先保障粮食特色产业发展；加大对现有“非粮”特色产业粮食化、粮经复合化扶持力度；着力保护和调动地方各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性。

4.4 分步推进，稳妥处置“非粮”特色产业问题

解决耕地“非粮化”保障粮食安全及特色农业发展应当分类有序推进。应在严格制止并惩处当前仍顶风违背政策而“非粮化”现象，限期全部纠正高标准改造过的农田“非粮化”，限期限量督促低台土位宜粮农田特色农业粮食化、特色农业粮经复合化，适时调整(或置换)宜粮“退耕还林”土块和宜林不宜粮“基本农田”。

4.5 深化改革、提供强有力的特色农业健康发展政策保障

着力深化改革，调整优化不适合防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的支持特色农业发展政策。调整优化特色农业性质、规模等的认定、界定口径；增大当地群众和基层组织对特色农业发展、耕地质量保护的监督权；优化永久基本农田、粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定办法；增强规范土地流转用途、粮食责任化等举措，全方位、多角度防止耕地“非粮化”，为稳定粮食生产和促进特色农业健康发展提供强有力的保障。