矿产资源国家所有权委托代理行使机制研究

林旭霞，纪圣驹

(福建师范大学 法学院，福建 福州 350117)

一、问题的提出

2015年9月中共中央、国务院提出“探索建立分级行使所有权体制”的改革构想(1)参见中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》“健全自然资源资产产权制度”部分。之后，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(下称《指导意见》)进一步提出“探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度，法律授权省级、市(地)级或县级政府代理行使所有权的特定自然资源除外”。由此，在政策层面上，委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权制度成为改革的重要内容。《指导意见》同时表明，“委托代理行使自然资源资产所有权”是法律直接规定之外的特别情形，而非唯一的、“常态化”的分级行使所有权的方式，需要以 “资源清单”和“监管制度”加以约束，即需要特别的制度安排。

健全自然资源产权制度，需要私法自治与公法规制的合力。《民法典》物权编规定了“矿藏”等主要自然资源的国家所有权，并于246条第2款规定“国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的，依照其规定”。从法律解释的角度，“法律另有规定”既包含对代表国家行使所有权的主体的“另有规定”，即法律直接授权地方政府代表国家行使自然资源所有权，也包含对国务院代表行使国家所有权的方式另有规定，如通过委托代理的方式，授权地方政府代理行使所有者职责。《民法典》第246条为自然资源国家所有权“委托代理”提供了基础规范和制度空间，但需要引致特别法才能得以实现。

相较于其他自然资源，矿藏资源的经济价值、战略价值决定了关于它的所有权行使，应当有更多的国家干预。矿产资源国家所有权委托代理行使，不仅涉及中央与地方的分权，还涉及“市场主体依法享有的矿业权的确认和保护、矿产资源的有序开发利用、生态环境保护与国家资源安全”(2)江必新：《矿业权法律关系调整中的国家干预和私人自治———兼论法律行为效力理论之重构》，《法学评论》2018年第1期，第57页。，其“代理”行使国家所有权的方式，也应该有更加明确的法律规定。现行《矿产资源法》及其实施细则、相关行政规章未涉及委托代理机制。2019年公布的《中华人民共和国矿产资源法(修订草案)》(下称《修订草案》)第四条规定：“国务院代表国家行使矿产资源的所有权，国务院自然资源主管部门具体履行矿产资源所有者职责。”该条也并未规定委托地方各级政府代理行使矿产资源所有权，因而仍然不能解决地方政府行使属于矿产资源所有权内容的权利并履行相关义务的法律依据问题。为使《指导意见》所追求的“通过分级赋予地方政府自然资源资产真实所有人身份的安排，夯实其作为资产所有权主体的职责，破解自然资源资产保值与自然资本累积的体制障碍”(3)邓海峰：《生态文明体制改革中自然资源资产分级行使制度研究》，《中国法学》2021年第2期，第286、292、293页。的改革目标转化为可行的制度方案，本文以矿产资源所有权的委托代理机制为研究对象，选择委托代理行使所有权的方式、可委托行使所有权的矿产资源的范围、受托行使所有权的权限、委托代理行使所有权的法律责任与救济制度等亟待规范的问题，对矿产资源国家所有权的委托代理机制进行探讨，以期为该制度的建立提供理论基础，并藉此为《矿产资源法》及其实施细则相关内容的修订提供规范依据。

二、矿产资源国家所有权委托代理行使的实现路径

《指导意见》指出，自然资源资产所有权分级行使的模式分别为“法律授权地方政府行使所有权的模式”和“国务院委托地方政府行使所有权的委托代理模式”。两种模式中，对于“法律授权模式”在实定法中的定位，学者认为“国务院自然资源主管部门与地方人民政府之间应认定为授权代表法律关系”(4)屈茂辉、柳婷婷：《国务院代表国家行使自然资源所有权的法体系构造》，《湖南大学学报(社会科学版)》2020年第4期，第135页。，或理解为“由地方政府代表国家行使的授权代表制模式，而不应是一种套嵌于法定代理模式之下的所有权行使方式”(5)邓海峰：《生态文明体制改革中自然资源资产分级行使制度研究》，《中国法学》2021年第2期，第286、292、293页。，本文认同 “法律授权模式”即“代表制”模式，不再赘述。对于《指导意见》中的“委托代理模式”，则并不发生所有权代表行使权的移转，有学者认为“因其未突破国务院代表制的框架，所以并无合法性障碍”。(6)邓海峰：《生态文明体制改革中自然资源资产分级行使制度研究》，《中国法学》2021年第2期，第286、292、293页。但是，虽“无合法性障碍”，却应解决“合”什么法、如何适用法律、修订中的《矿产资源法》应如何做出回应等问题。要将“委托代理”的改革思路向实定法转化，就要解决委托代理的实现路径的问题。

(一)矿产资源所有权委托代理行使法律关系的特征

“委托代理”是一个多学科广泛使用的概念，在不同学科领域拥有不同内涵，它并不当然对应于某一个法律制度。现行法律体系中，“委托代理”也不具有统一的规范意蕴和具体权利义务关系。《指导意见》中的委托代理建立在“自然资源资产产权制度改革”的前提下，目标是建立适用于“中央政府—地方政府”之间财产关系与资源配置的法律秩序和规则。矿产资源所有权的委托代理关系包含以下特征：

第一，委托代理关系的双方主体均为行政主体，包括行政级别不同的行政主体；第二，委托代理行使的矿产资源所有权属于民法性质的所有权，即国务院以所有人的意志，向地方政府移转行使矿产资源所有权的权利，并基于所有者的地位获取一定的财产价值，因此委托代理行使的权利内容具有私权属性；第三，委托代理行使的权利客体——矿产资源属于“私产”性质的资源而非“公共财产”性质的资源，其经济价值、市场化程度及明显的竞争性特征，决定了其所有权行使需要遵循私权规则；第四，矿产资源不可再生的特性与生态价值，决定了委托代理行使的矿产资源所有权也具有浓厚的公益色彩。国家有义务采取必要手段促使矿产资源上所承载的全民利益的实现(7)单平基：《自然资源之上权利的层次性》，《中国法学》2021年第4期，第70页。，必须对矿产资源进行管理，实现矿产资源的生态价值。因此，委托代理的权利内容可能涉及行政确认、行政许可、行政处罚、特许税费的权利乃至征收与补偿，存在特殊的公共任务、公共管理目标和公共利益考量。

(二)矿产资源所有权委托代理行使方式的选择

1.民事代理与行政委托方式的局限性及其修正

如前所述，矿产资源所有权委托代理行使法律关系既存在私权要素又具有行政性要素，对其调整超越了单纯的民事代理的范畴，也不能等同于行政权力的委托行使。一方面，如果将矿产资源所有权委托代理行使定位为民事代理，地方政府作为受托人，其在委托权限内之行为的后果将全部由作为委托人的国务院承担。就会出现地方政府因行使所有权而与相对人发生的法律纠纷，国务院都要承担作为被告的后果。此种后果显然与《指导意见》提出探索自然资源国家所有权委托代理行使的初衷相背离。另一方面，矿产资源所有权委托代理行使也不应采取行政权力内部委托方式。首先，所有权和管理权分离是我国自然资源资产产权制度改革的总思路，(8)参见习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《求是》2013年第22期，第26页。以行政权力的内部委托来规范委托代理，实质上是将所有权和管理权合一，与改革思路相悖。其次，自然资源资产产权制度改革的目标之一是“坚持市场配置、政府监管”。为此，《指导意见》进一步要求“扩权赋能、激发活力为重心……探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式……”(9)参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》。。如果委托代理行使采取行政权力内部委托的方式，地方政府就会通过行使行政权力、发布行政命令的方式配置矿产资源，“市场配置、政府监管”就变成“政府配置、政府监管”，市场的作用将大打折扣，也就谈不上扩权赋能、激发活力、探索实现所有者权益的多种有效形式。

可见，矿产资源国家所有权的委托代理行使方式，选择单一的公法或者私法模式，都力有不逮，需要通过公法、私法协作的方式加以调整。关于“公法介入私法自治”或公法规范与民法规范构建“协同”关系已成为行政法学与民法学的共识。行政法与民法“呈现出你中有我、我中有你的交织现象”“公法介入私法自治”“私法实现公法目的”(10)章剑生：《作为介入和扩展私法自治领域的行政法》，《当代法学》2021年第3期，第46-47、46-48页。成为《民法典》之后各个部门法的新常态。“合作—协商”的双方行为模式已经在相当程度上取代了传统的“命令—服从”的单方行为模式，行政合同(行政协议、行政契约)就是“合作—协商”的双方行为模式在行政法上的体现。(11)章剑生：《作为介入和扩展私法自治领域的行政法》，《当代法学》2021年第3期，第46-47、46-48页。在我国，国务院与地方政府之间客观上存在分权，地方政府具有独立主体的资格，可以为相对独立的意思表示，并在法定权限内缔结合同。(12)参见江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容、及其构建》，《中外法学》2012年第6期，第1167页。故此，矿产资源所有权委托代理，应修正单一的公法或私法模式，选择体现公私法协作的缔结行政协议的方式行使。

2.行政协议适用范围扩张的合理性

对于行政协议(亦称行政合同、行政契约)的界定，我国行政法学界长期存在行政目的说(13)行政目的说认为“行政合同是指行政机关为实现特定的行政目的，与其他行政机关或者公民、法人、其他组织达成的协议。” 参见何海波：《行政诉讼法》，北京：法律出版社，2016年，第159页。、法律关系说(14)法律关系说认为“行政契约就是指以行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意。” 参见余凌云：《行政法讲义》，北京：清华大学出版社，2010年，第253页。、行政主体说(15)行政主体说是从形式上观察行政协议的一方当事人是否为行政主体。等观点。《行政诉讼法》第十二条第(十一)项将“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”规定为行政诉讼的受案范围，但并未就行政协议的概念予以界定。在政府行政职能转变、行政方式多元化发展趋势下，行政协议的适用范围逐步拓宽。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释[2019]17号)(下称《若干问题规定》)结合“目的说”“主体说”“法律关系说”于第一条规定：“行政机关为了实现行政管理公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”于第二条列举了五种可以提起行政诉讼的行政协议，并于第二条第(六)项就“其他行政协议”作兜底规定。显然，作为行政程序法的司法解释，《若干问题规定》未能涵盖所有行政协议。尤其是对于行政主体之间是否可以缔结行政协议尚未作出回答。但学说上，不乏“行政主体和其他行政主体或相对人之间都可以缔结行政协议”(16)王旭军：《行政合同司法审查》，北京：法律出版社，2013年，第9页。“无隶属关系的行政主体之间,为达成行政管理目的,可缔结行政事务合同、行政协助合同、行政边界协议、行政执法协作合同等。有隶属关系的行政主体之间也有相对独立的主体资格，可以为相对独立的意思表示，因此也有与上级行政主体缔结行政合同的空间”(17)江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容、及其构建》，《中外法学》2012年第6期，第1168页。的观点。比较法上，《联邦德国行政程序法》第54条规定：“只要法律没有禁止性规定，公法领域的法律关系可以通过合同予以建立、变更和撤销(公法合同)。行政机关可以不作出行政行为，而与本应对其作出行政行为的当事人签订公法合同。”(18)Kopp/Ramsauer：Verwaltungsverfahrensgesetz,16.Aufl.,2015,§ 54 Rn.1 ff.,48 ff.即只要法律没有禁止性规定，公法领域的法律关系可以通过合同予以建立、变更和撤销。德国公法研究的主流观点认为，第54条第2款包括了所有公法上的合同，两个存在隶属关系的公权力机关也可以签订行政合同，代替行政行为。(19)Kopp/Ramsauer：Verwaltungsverfahrensgesetz,16.Aufl.,2015,§ 54 Rn.1 ff.,48 ff.日本法上，“行政契约包括行政组织法方面行政机关委托事务的契约(行政主体之间委托)，以及行政机关委托民间事务的契约”。(20)[日]原田尚彦：《行政法要论》(第三版)，学阳书房，1995年，第182-183页。实践中，随着我国法治政府建设和行政体制改革进程的发展，行政机关之间“兼具契约性与行政性”的行政协议(包括上下级行政机关之间的行政协议)，已经成为达成行政目的的重要手段。例如，中央与地方之间的财政包干合同、财政部门与其他行政机关之间就罚没款上缴比例订立的合同、上下级政府之间的执法责任书等。(21)参见余凌云：《行政契约论》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第24-25页；余凌云：《对行政契约的三点感悟》，见余凌云主编：《全球时代下的行政契约》，北京：清华大学出版社，2010年，第9页。此外，行政协议的内容不仅限于“行政法上的权利义务”，以协商方式订立的行政协议往往包含了私法上的权利义务关系。《若干问题规定》第二条所列举的协议类型(22)《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条列举了“政府特许经营协议”“土地、房屋等征收征用补偿协议”“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”“政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”及“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”。，无一不包含作为民事主体的财产关系。因此，本文认为，行政协议适用范围的扩张有其合理性，行政协议应在国家治理能力现代化进程中发挥更大的作用。

3.行政协议的功能与矿产资源产权制度改革目标的契合

《指导意见》提出的自然资源资产产权制度改革目标是“探索建立……资源清单和监督管理制度”以及“完善……收益管理制度，合理调整收益分配比例和支出结构，并加大对生态保护修复支持力度”。不论是资源清单、监管制度还是收益管理制度，其指向的都是中央和地方之间的权限划分以及分工合作，划分的权限不仅包括民法上的所有权，还包括公法上的权力。而行政协议的功能恰恰契合了改革目标。第一，行政协议可以通过其设权功能，确定哪些矿产资源由中央委托给地方政府行使所有权，并且为中央政府和地方政府设置在委托代理行使中的权利义务关系(包括财产性收益分配的确定)；第二，行政协议可以通过其控权功能，规定中央政府对地方政府行使所有权进行干涉的条件，限制中央政府对地方政府的干涉，保障地方政府在行使所有权的时候拥有充分的自主权；第三，行政协议可以通过其组织功能，明确矿产资源国家所有权委托代理行使过程中，政府各部门之间应当如何协调关系，密切配合，共同完成委托行使矿产资源所有权的任务，如生态环境主管部门和自然资源主管部门在生态修复中的协同配合。

综上，缔结行政协议的形式，应成为委托代理行使矿产资源国家所有权的应然选择。行政协议的委托方是自然资源部，受托方是地(市)级以上地方人民政府。(23)《自然资源统一确权登记暂行办法》第十条规定：“全民所有自然资源所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，所有权行使方式分为直接行使和代理行使。中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权的，所有权代理行使主体登记为相关部门、地方人民政府。”在法律规范设置上，依据《民法典》246条的授权，修订中的《矿产资源法》应以法律的形式明确矿产资源国家所有权的委托代理行使的方式，进而通过《矿产资源法实施细则》以行政法规规范行政协议的具体内容，明确委托代理行使矿产资源所有权的权利义务关系及法律责任的承担。在法律适用上，对于与私法性要素有关的权利义务关系由民法调整,对于矿产资源所有权行使中特有的行政权力以及与行政性要素有关的问题由行政法调整。

三、委托代理行使矿产资源国家所有权的客体范围

委托代理行使矿产资源所有权的客体范围体现了中央与地方的事权划分。这一划分在《矿产资源法》第十六条中表现为“开采矿产资源的审批及颁发许可证”的权限。该条规定直接由中央审批开采的矿产资源范围，除此之外的矿产资源可以由省级人民政府审批或者由省级行政区域制定地方性法规确定审批权限。(24)参见《矿产资源法》第十六条。作为配套规章，《矿产资源开采登记管理办法》(2014年修订)将上述审批权限具体化。但是，《矿产资源法》及《矿产资源开采登记管理办法》关于审批权限的规定与矿产资源国家所有权分级行使的改革目标尚有差距：第一，上述规定同时存在特殊矿种、储量规模、规划矿区、重要价值、分布空间等多重标准，《矿产资源开采登记管理办法》甚至以投资主体(外商投资开采矿产资源)为权限划分标准，导致标准复杂且交叉、重叠；第二，《矿产资源法》及其配套规章所列举的特殊矿种不能充分体现保障国家经济安全与国防安全的要求，与战略性新兴产业发展的现实需求不相适应。例如，《全国矿产资源规划(2016—2020年)》将石油、天然气、煤炭、稀土、晶质石墨等24种矿产，作为宏观调控和管理的重点，列入战略性矿产目录，改变了前述“特殊矿种”的范围。

由于存在上述不足，2019年12月发布的《修订草案》删除了现行《矿产资源法》第十六条的规定。但是，《修订草案》并没有为矿产资源国家所有权委托代理行使提供充足的规范支持，中央和地方在分级行使矿产资源所有权中对象不明确、缺乏前瞻性的问题依然存在。

2018年，自然资源部发布了一系列有关矿产资源的部门规章和规范性文件。(25)这些部门规章和规范性文件，包括但不限于《自然资源部关于进一步规范稀土矿钨矿矿业权审批管理的通知》(2018年12月27日)、《矿产资源规划编制实施办法》(2019年8月14日)、《自然资源行政处罚办法》(2020年3月27日)、《自然资源听证规定》(2020年3月20日)、《矿产资源统计管理办法》(2020年4月30日)、《矿业权登记信息管理办法》(2020年6月23日)、《矿山地质环境保护规定》(2019年7月24日)、《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(2020年4月8日)。其中，《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)与委托代理行使所有权的客体范围关系密切。《若干意见》将十四种战略性矿产资源的矿业权登记、出让权限保留在自然资源部，同时又规定战略性矿产资源经由矿产资源规划管控，也可以由省级自然资源主管部门负责登记和出让；其他的矿产资源的矿业权出让和登记由省级以下自然资源主管部门办理。(26)《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》规定：“解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产通过矿产资源规划管控，由省级自然资源主管部门负责矿业权出让、登记。其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责。”上述规定的积极意义在于：第一，以矿种为标准，划分中央和地方矿业权审批、登记权限，简便易行，亦有利于明确委托代理行使所有权的适用范围；第二，对于战略性矿产资源，并没有采用一刀切的做法，而是规定“在矿产资源规划管控的前提下”，地方政府亦可拥有矿业权出让和登记权限。《若干意见》扩大了地方政府行使矿产资源所有权的客体范围，符合我国矿产资源总体战略与发展趋势。

但是，由于《若干意见》缺乏上位法授权且规范级别较低，尚不能成为委托代理行使矿产资源所有权的有效的法律依据。符合立法原则的规范依据应包括：第一，根据《立法法》第八十条对国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构行政规章制定权限的规定，以及第八十二条对省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府地方性政府规章制定权的规定，可以由《矿产资源法》对委托代理行使所有权作出规定，并授权自然资源部、省级人民政府制定规章，解决法律规范层级的问题；第二，将矿种作为确定矿产资源国家所有权委托代理行使客体范围的首要标准，兼采矿产资源规划控制标准，由自然资源部规章规定战略性矿产资源原则上由中央行使所有权，在矿产资源规划管控的前提下中央政府可以委托省级人民政府行使战略性矿产资源的所有权，其他矿产资源可以由地(市)级以上地方人民政府行使；第三，战略性矿产资源名录由自然资源部报国务院批准后发布并及时更新；第四，授权省、自治区、直辖市人民政府，以地方政府规章形式，在战略性矿产资源之外，制定颁布受托行使所有权的矿产资源清单；第五，上述部门规章、地方政府规章均应报国务院备案。(27)参见林旭霞、张冬梅：《绿色发展理念下天然林保护修复法律制度体系的构建》，《福建师范大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期，第75-76页。

四、受托代理行使矿产资源国家所有权的权限

如前所述，矿产资源所有权委托代理行使的法律关系中包含“私法性要素有关的权利义务”与“公法性质的权力”，由公法和私法“协同治之”。因此，受托代理行使矿产资源所有权的内容包括私法性质的所有权权能的行使和公法性质的权力行使。本文侧重于受托行使的“权利”与“权力”的内容。

(一)受托代理行使矿产资源所有权的权利

《民法典》二百四十条概括规定了所有权的权能。但是，不同的物权客体在不同的制度目标下，所有权权能的行使各有不同的表现。在《指导意见》提出的自然资源所有权边界清晰、所有者权益有效实现的改革目标下，矿产资源所有权的行使集中体现为矿业权的设立、转让及收益的取得。(28)《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》在“主要任务”一节针对矿产资源资产产权制度改革提出：加强探矿权、采矿权授予与相关规划的衔接……依法明确采矿权抵押权能，完善探矿权、采矿权与土地使用权、海域使用权衔接机制……全面推进矿业权竞争性出让，调整与竞争性出让相关的探矿权、采矿权审批方式。

设立矿业权是矿产资源国家所有的行使方式。从民法角度考察，物权的取得、变更、消灭都基于一定的原因行为。行政许可即为矿业权设立的原因，其法律表现形式是“权利人获得探矿许可证或采矿许可证”，其中包括通过“招、拍、挂”方式获得的勘查许可证、开采许可证。根据《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，买受人在规定时间内，按规定缴纳有关费用和价款，依法办理登记手续后，取得许可证。同样，矿业权的转让，是以合同形式实现矿业权主体变更，但受让方取得矿业权，同样要得到相应的行政许可。行政机关准予转让的，转让人和受让人应当在规定时间内，办理变更登记手续，领取勘查许可证或者采矿许可证，据此成为探矿权人或者采矿权人。行政机关对矿业权转让合同的审批，其法律本质仍然是行政许可，本质上属于准予实施矿业权转让的民事法律行为。

根据《指导意见》所设置的目标要求，地方政府受托行使矿产资源国家所有权，应当在前述矿产资源清单范围内，行使与矿业权设立、转让相关的行政许可权利，尤其是行使以竞争性方式设立矿业权的权利。地方政府应履行登记、发证义务，并获得矿业权收益的权利，矿业权收益纳入国家预算管理。在委托代理的情形下，地方政府可以与中央政府在委托合同中约定矿业权收益的分成比例，由中央政府从纳入国家预算管理的矿业权收益中按照约定将应得的份额给付予地方政府。通过私法权能的行使，使矿产资源的财产价值得以进入国家整体财产制度体系。根据《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，地方政府受托代理行使矿产资源所有权，其绝大多数管理事项为中央和地方共同事权，所需财政支出由中央和地方共同负责。(29)参见《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(国务院办公厅2020年7月10日印发)。根据权利与义务相对等的原则，中央和地方在矿业权收益中的分成比例应当与中央和地方在委托代理行使的矿产资源中投入的财政资金比例相适应。

(二)受托代理行使矿产资源国家所有权的权力

公法权力并非对于物的占有、支配，而是为保障私法上权能的实现而行使的权力。受托行使公法权力的权限范围应当考量的因素有：第一，保障矿产资源国家所有权行使的公法权力包括立法权、管理权、监督权和分配权(30)叶榅平：《自然资源国家所有权的双重权能结构》，《法学研究》2016年第3期，第66-67页。，受托行使公法权力包括上述权力；第二，依行政法上的法律保留原则，公法权力的行使必须有法律依据。地方政府依据行政协议受托行使公法权力，必须在《行政许可法》《行政处罚法》《矿产资源法》《政府信息公开条例》《矿产资源法实施细则》等法律法规规定的权限内行使，这一点与国务院和自然资源部自身行使以及法律法规授权的组织行使公法权力是一致的；第三，在矿产资源所有权委托代理行使的前提下，受托人行使公法权力除了受到前述行政法律规范的约束之外，还受到行政协议的约束。(31)参见杨小军：《契约与行政职权法定原则》，见余凌云主编：《全球时代下的行政契约》，北京：清华大学出版社，2010年，第154页。作为委托人的中央政府可以给作为受托人的地方政府设置行使公法权力的考核指标。例如：安全生产、环境保护的具体标准与规格，在以竞争性方式设立矿业权时防止私人垄断，保障矿产资源权益的公平实现的要求等。

五、委托代理行使矿产资源国家所有权的责任与救济制度

责任制度规范的是行政协议双方主体因违反行政协议约定义务以及法定义务应承受的法律负担。矿产资源所有权委托代理协议的内容兼具公法与私法因素。基于私法因素可能产生违反行政协议的违约责任以及对于第三人的损害赔偿责任。公法权力则可能产生因管理、监督产生的法律责任。救济制度是实现权利、落实责任、化解纠纷的必要途径。《行政诉讼法》将行政诉讼作为行政协议的救济渠道。但目前我国行政协议纠纷的司法救济无论是立法上还是实务操作层面均有待完善。

(一)委托代理行使矿产资源国家所有权的法律责任

在矿产资源国家所有权委托代理行使机制中，受托方的私法权利主要表现为设置矿产资源用益物权、审批矿业权流转、获得矿业权收益。相应地，受托方负有谨慎审查、登记、发证、上交收益的义务。受托人未善尽监督审查义务，导致国家矿产资源权益受损的，受托人应当及时采取补救措施，收回许可并对违法行为人进行追究，根据自身过错程度赔偿委托方的损失。而委托方则不得干涉受托方行使私法权利，并负有及时按照约定的分成比例向受托方交付矿业权收益的义务。委托方违反上述合同义务，应承担相应的违约责任。

地方政府受托代理行使矿产资源所有权，一旦超越代理权，则可能产生对于第三人的法律责任，此种情形下，委托方应视具体情形追认或撤销超越代理权的行为。以矿业权许可为例，在第三方对于地方政府越权并不知情的情形下，委托方可在确认第三人具备行政许可所应具备的实质要件的条件下，追认地方政府颁发的行政许可，使之有效。在司法实践当中，最高人民法院亦有承认有权机关对于无权机关越权发放的矿业权许可，通过准予其续期的方式使之合法的判例。(32)参见最高人民法院(2018)最高法行再6号申请人郴州饭垄堆矿业有限公司(以下简称饭垄堆公司)诉被申请人中华人民共和国国土资源部(以下简称国土资源部)国土资源行政复议决定案行政判决书。若委托方撤销地方政府的许可行为，则作为受托方的地方政府对于造成第三人的损失应承担赔偿责任。

所有权委托代理行使机制中，地方政府受托行使监督权、管理权等公法权力。地方政府在受托行使所有权后，不履行或者不正确履行公法权力，在行政强制、行政处罚、维护公平竞争等领域违反法律规定的，应承担公法上的责任。在所有权委托代理合同中，委托方可以在安全生产、大气污染防治、维护公平竞争等公法领域和地方政府约定比法律和行政法规规定更为严格的考核指标，并约定完不成考核指标应当承担的法律责任。约定的法律责任可以比法律、行政法规规定的法律责任更加严格。

(二)以行政协议委托代理行使所有权的救济制度

对行政协议的救济旨在实现权利、承担责任、化解纠纷，包括非诉渠道的救济和诉讼渠道的救济。理论与实务的难点在于诉讼救济。缔结于行政机关(包括上下级行政机关)之间的委托代理行使所有权的协议，是否有诉讼救济的可能？理论上，“行政机关一旦放弃作出单方行政决定的机会而选择契约方式建立起与相对人的法律联系，即表明其放弃了行政法上的优越地位，而将自己置于与相对人平等的法律地位”(33)闫尔宝：《论行政协议诉讼的特殊性》，《治理研究》2019年第2期，第119页。。理论上，因订立、履行行政协议引发的争议，协议的任何一方均可以向法院提起诉讼。由于传统上，行政诉讼针对的是“行政行为”而非“行政争议”，因此，行政诉讼的原告恒定于行政行为的相对人一方。现行《行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》把行政协议案件单独作为一类特殊的行政案件作出了专门规定，凸显了行政协议诉讼有别于单方行政行为引起的诉讼。但《若干问题规定》对于行政协议救济程序的规定仍局限于传统认识，仍然规定以“公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告”，并规定“被告提起反诉的，人民法院不予准许”。可见，我国行政协议案件受理的规则与理论成果之间尚有较大差距，我国长期以来形成的对行政诉讼本质属性的认识未能与实践的发展同步，行政诉讼相关规则有相应修订之必要。随着行政协议实践形态的不断发展，尤其是统筹推进自然资源资产产权制度改革的深入，行政协议的救济制度也有进一步研究、完善的必要。