中国共产党权力监督思想的内涵、成就与创新

阳 平,蔡志强

(中国纪检监察学院，北京 100877)

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，权力是一把“双刃剑”，依法依规行使可以造福人民，违法违规行使必然祸害国家和人民。如何监督制约权力，使之在规范运行的基础上发挥促进社会发展的正能量作用，一直是人类社会实践的难题，也是各国执政党和政府所面临的亟待解决的重大课题。中国共产党的党性与人民性一致、统一的属性，决定其必须将反腐败作为“一场输不起也决不能输的重大政治斗争”(1)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。，始终高度重视权力监督(2)党领导、组织开展的权力监督，既包括权力监督，也包括权力制约，是广义层面的权力监督。另外，基于本文研究对象，下文所指的“权力”如无特别说明，是指“公权力”。。百年来，党领导人民不断探索监督权力的有效路径，形成了具有中国特色的权力监督思想。在踏上实现第二个一百年奋斗目标的赶考之路上，总结党百年权力监督思想及由此展开的丰富实践，吸取有益经验做法，对更好监督权力、促进治理效能提升具有重要意义。

一、中国共产党权力监督思想的来源与内涵

理论是实践的先导。中国共产党“坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”(3)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。，在实践中形成并丰富了党的权力监督思想。

(一)中国共产党权力监督思想的两个来源

1.马克思主义经典作家的权力监督思想

马克思主义经典作家在创立科学社会主义理论、领导工人运动、创建无产阶级革命政党的实践中，提出了一系列有关权力监督的思想。

第一，基于对国家权力来源于人民的认识，强调监督权力的必要性。西方主流观点一般是基于“人性恶”的视角分析监督公权力的必要性。马克思恩格斯则从国家权力的来源入手，深刻回答了监督权力的必要性。恩格斯说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”(4)《马克思恩格斯文集》(第4卷)，北京：人民出版社，2009年，第189页。换言之，国家权力并不是先定的，而是民众基于解决矛盾、缓和冲突、维护秩序的公共需求而将属于自己的权力让渡出来的。为防止国家权力异化为违背人民意志的力量，并确保国家权力始终服务于人民，国家权力需要接受人民的监督。对此，马克思指出：“一切有关社会生活事务的创议权都由公社掌握。总之，一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下。”(5)《马克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第222、164、110-111页。

第二，强调权力要接受人民群众的监督。“监督的全部问题归根到底在于谁监督谁，就是说哪一个阶级是监督阶级，哪一个是被监督阶级。”(6)《列宁全集》(第32卷)，北京：人民出版社，2017年，第202页。公社由人民当家作主的政权性质决定，它需要接受人民群众的监督。“公社可不像一切旧政府那样自诩决不会犯错误。它把自己的所言所行一律公布出来，把自己的一切缺点都让公众知道。”(7)《马克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第222、164、110-111页。公众监督公社的方式需要被赋予相应的权利。为此，马克思恩格斯提出了防止社会公仆变为社会主人的措施，即赋予工人选举权、罢免权，取消公职人员的特权。(8)《马克思恩格斯文集》(第3卷)，北京：人民出版社，2009年，第222、164、110-111页。

第三，注重成立专门机构监督权力。人民既可以直接监督权力，也可以通过专门机构代表其监督权力。列宁指出：“有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。党的代表大会选出的监察委员会应有权接受一切申诉和审理(经与中央委员会协商)一切申诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党代表大会。”(9)《列宁全集》(第39卷)，北京：人民出版社，2017年，第323页。为进一步开展群众监督，列宁还提出成立工农检查院，认为工农检查院为一切国家机关而设，有权监督一切国家机构。(10)参见《列宁选集》(第4卷)，北京：人民出版社，2012年，第792页。

马克思主义经典作家权力监督思想的逻辑起点在于，权力来自于人民，不受监督的权力容易腐败，因而权力具有人民性，需要接受人民群众的监督，以确保权力始终为人民服务。在监督权力的具体举措上，马克思强调人民群众的外部监督，建立议行合一的公社；列宁在坚持群众监督权力的基础上提出了专门机构监督等党和国家自我监督思想，并进行了积极探索。

2.我国古典政治文明中的权力监督思想

我国古代思想家将美好社会寄希望于贤人政治，但也注意到了君主并非永远圣明，他们的错误会导致严重的后果。因此，历朝历代统治者在治理国家时，都极为重视自上而下对文武百官权力的监督。孔子曾经提出“天子”“诸侯”“大夫”必须有几位“诤臣”，经常对他们提出批评，才能帮助他们维持统治。(11)参见陈哲夫主编：《监察与监督》，北京：北京大学出版社，1994年，第4-5页。秦朝的丞相李斯曾是荀子的弟子，强调了君主专制下的“督责之术”的意义，“夫贤主者，必且能全道而行督责之术者也。督责之，则臣不敢不竭能以徇其主矣”(12)(汉)司马迁：《史记·李斯列传》，北京：中华书局，2006年，第526页。。基于这一思想，防止权力腐败必然会把注意力集中于各级官吏身上，这对中国封建政治制度中监察和谏议制度的建立和发展具有重要影响。随着封建中央集权专制的加强，监察制度不断完善。魏晋南北朝直至宋元时期，御史台一直是最高监察机构。明清两代改御史台为都察院。秦汉监察机构的职权与监察法规所调整的法律关系范围，涉及对立法、行政、司法、人事、经济、军事、治安和仪制的全方位监察，特别是司法监察权力尤隆，这个格局一直延续二千多年，直到清王朝。(13)彭勃主编：《中华监察大典·法律卷》，北京：中国政法大学出版社，1993年，第21页。无论我国古代各朝监察机构的名称如何变化，它们都存在着共性：肩负匡正皇帝的错误言行、纠弹百官不法及察吏安民职责；一般位卑权重，履职权威性强，直接听命于皇权。

除了设立专门监察机构监督百官外，我国古代统治者也重视权力的分工与制约。在中央层面，从秦汉时的三公九卿制到隋唐的三省六部制，再到宋朝的二府三司制度，明清的内阁、六部制度，多个分散的权力之间互相制约、互不统属，各自对至上的皇权负责。(14)孙季萍：《中国古代的权力监督制度》，《东岳论丛》2001年第4期，第104页。并且，自魏晋南北朝时期直至清朝，监察机构与行政机关分离，与中央行政机关及中央军事机关并驾齐驱，皇权之下形成了监察权、行政权、军事权“三足鼎立”的权力结构。国家权力配置上的“分权”对于防止权力腐败具有一定的积极效果。此外，我国古典政治文明强调用道德来治理国家，重视官员的政德建设，(15)参见蔡志强：《党的纪律建设与政德建设的理论与实践逻辑》，《中共福建省委党校学报》2019年第4期，第64页。注重培育官员的家国情怀、廉洁奉公意识。

总之，在我国古代，统治者们重视对权力的监督，通过对权力进行分工与制约、建立权威的监察制度、强化官员廉洁意识，实现整饬纲纪、防止权力滥用、察吏安民的目标。这是我国古典政治文明中权力监督思想对中国共产党的最大经验启示。同时，应当看到，受“君权神授”思想影响，君主专制制度下的权力拥有者是君主。这种制度下创设的权力监督制度真正目的是为了维护皇权与统治阶级利益。这些因素决定了我国古代各朝的权力监督人治色彩浓厚，正当性不足，效果有限。

(二)中国共产党权力监督思想的内涵：党性与人民性的高度统一

1.始终坚持权力来源于人民，高度重视权力监督

从公共权力性质演变的角度来看，国家权力是公共权力获得政治性质的阶段性形态，是由统治阶级掌握并以强制性力量保障实施的政治权力。(16)《政治学概论》编写组：《政治学概论》(第二版)，北京：高等教育出版社、人民出版社，2020年，第70页。根据马克思主义监督思想，国家权力是社会成员基于社会的共同需要而让渡出的权力。国家权力在服务于统治阶级利益的同时，必须履行社会管理职能，且服务于人民是其存在的正当性基础。换言之，国家权力具有阶级性、人民性特征。中华人民共和国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，这已被我国宪法确认。中国共产党来自人民、植根人民、服务人民，始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。(17)参见《习近平谈治国理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第135-136页。因此，党和国家权力或者公权力也必然体现为党性与人民性的有机统一。权力的这一属性为现代民主政治确立了内在的规定性，即必须实现对权力的监督与约束，确保其保障人的基本权利，始终对人民负责，为人民服务，这构成了中国共产党人加强权力监督、反对腐败的思想基础与价值立场。这也正是习近平所强调的：“国家之权乃是‘神器’，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。”(18)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期，第6页。

2.始终领导人民以自我革命强化权力监督

现代政治与传统政治的最大区别在于：国家权力来自人民，人民成为约束国家权力的根本力量。(19)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第336页。权力的人民性决定人民对所拥有的权力具有监督的权利和义务。一切政权建设都要接受人民的监督，并要服务于人民。1945年，针对黄炎培提出的关于中国共产党如何跳出治乱兴衰历史周期律的“窑洞之问”，毛泽东给出了第一个答案：“让人民来监督政府”。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”(20)黄炎培：《八十年来》，北京：文史资料出版社，1982年，第148-149页。经过百年奋斗特别是党的十八大以来新的实践，习近平给出了第二个答案：自我革命。一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。(21)习近平：《坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进》，《人民日报》，2022年1月19日第1版。习近平深刻指出，勇于自我革命和接受人民监督是内在一致的，都源于中国共产党的初心使命。这一科学论述，突出强调了党的自我革命就是要不断清除侵蚀党的健康肌体的病毒，不断提高自身免疫力，防止人亡政息；同时深刻阐明了党性和人民性是一致的、统一的。加强党和国家的自我监督，本质上既是马克思主义执政党的革命性锻造实践，也是保障人民监督权力，维护人民当家作主的根本政治要求。人民监督权力既可以是直接的，也可以是间接的。历史证明，人民直接监督权力的意识一经激发并付诸行动，如果不在党的领导下有序进行，极易陷入非制度化的政治运动中，给党的肌体以及国家政权的正常运行造成冲击，“文革”时期的群众运动就是教训(22)参见江金权：《新中国成立70年来反腐败斗争的经验与启示》，《中国纪检监察报》，2019年9月26日第5版。。中国共产党的性质宗旨决定了党对权力进行自我监督是人民意志的体现，是党内监督与群众监督、直接监督与间接监督的有机统一。党全面领导、长期执政的职责定位决定了党具有领导人民监督权力并对权力进行自我监督的责任与义务。党的初心和使命也决定了党在任何条件下都必须以自我革命精神率先实现自身的创新与完善。(23)蔡志强：《革命逻辑与中国共产党的历史使命》，《思想理论教育》2019年第6期，第6页。克服党面临的被腐蚀风险，“根本上要靠党自我革命、自我净化”(24)杨晓渡：《坚持和完善党和国家监督体系》，见本书编写组编著：《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：学习出版社、党建读物出版社，2019年，第101页。。由此，对权力的监督应始终坚持党的领导、以党内监督为主导并注重与群众监督相结合、推动全过程人民民主。“两个答案”深刻体现了党对锻造长期执政的马克思主义政党建设规律的科学把握，凸显了党的自我革命与自觉接受监督所蕴含的强党要求和监督原则；也是对在社会主义国家“谁来监督权力、监督权力为了谁”这一政治命题的深刻回答，充分体现了监督权党性与人民性的高度统一。

3.确保权力始终用来为人民谋幸福

权力的人民性决定人民是国家权力的拥有者，同时也是国家权力服务的对象，为人民服务是权力存在的唯一合法性基础。从国家与公共生活的角度看，权力的内在使命就是创造秩序与推动发展。(25)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第343页。“权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽责、干事创业。”(26)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期，第7页。换言之，监督权力不是要限制权力功能的发挥，而是要在保证权力规范运行的基础上，让权力发挥促进社会公共利益的作用，“确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”(27)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。。由此，权力监督的任务必然包括以下两方面，“一方面要管住乱用滥用权力的渎职行为，另一方面要管住不用弃用权力的失职行为，整治不担当、不作为、慢作为、假作为”(28)习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》，《求是》2019年第5期，第7页。；解决人民群众身边的腐败问题也便成为权力监督的重要目标之一。

综上，党性与人民性高度统一的权力监督思想是在党的领导下，坚持人民至上，坚持党内监督与国家监察相统一、党内监督与群众监督相统一，以完善的纪法制度、组织体系、方法方略对人民赋予的权力进行监督与约束，确保党不变质、不变色、不变味，确保权力始终用来为人民服务。

二、中国共产党百年权力监督经验与成就

“勇于自我革命是中国共产党区别于其他政党的显著标志。”(29)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。党领导人民监督权力是党自我革命的重要表现形式。百年来，党结合事业发展不断探索对权力监督的有效路径，积累了有益经验。

(一)确立与时俱进的权力监督方略

权力监督方略是指导权力监督的总体方法、方针，具有方向性、统领性、原则性特征。权力的性质决定了权力行使的权威性、实践性。百年来，党不断深化对权力运行规律的认识把握，准确分析不同时期、不同阶段反腐败形势与任务，确立了与时俱进的权力监督方略，确保权力监督始终服务于党和国家发展大局。

在新民主主义革命时期，党面临的主要任务是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义，争取民族独立、人民解放，为实现中华民族伟大复兴创造根本社会条件(30)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。。为防止混入革命队伍投机腐败的坏分子和坏倾向，影响党的纯洁性和战斗力，这一时期权力监督的重点是厉行廉洁政治，反对贪污浪费。例如，党中央先后出台实施《关于惩治贪污浪费行为第26号训令》《陕甘宁边区政府惩治贪污暂行条例》，通过加强思想教育、大力惩处贪污腐化行为、完善政权制度来监督权力，为保持党的先进性和纯洁性、夺取革命胜利提供了坚强保障。社会主义革命和建设时期，针对全面执政后政治地位变化带来的部分党员领导干部思想懈怠、贪图享乐问题，权力监督的重点主要是抑制腐败蔓延势头，采取的是侧重治标惩处的方略，(31)参见江金权：《新中国成立70年来反腐败斗争的经验与启示》，《中国纪检监察报》，2019年9月26日第5版。先后组织开展整党运动、“三反”运动、“五反”运动等反贪污腐化运动。这一时期反贪污腐化工作特别注重充分发动群众，依靠群众，着力培育人民监督党和国家的能力。(32)中共中央宣传部理论局编：《庆祝中国共产党成立100周年理论研讨会论文集》(下册)，北京：学习出版社，2021年，第678页。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，十年“文革”造成的思想混乱、纪律废弛，政治生态和组织生活不正常等问题，以及西方思潮的侵蚀和社会转型造成的制度真空与权力监管漏洞，导致腐败问题日益凸显。(33)蔡志强：《反腐净党》，北京：人民日报出版社，2022年，第30页。此时权力监督的重点是端正党风、严肃党纪、遏制腐败蔓延，逐步形成“标本兼治、综合治理”的权力监督方略、反腐败方针。(34)《全面贯彻党的十六大精神 努力开创党风廉政建设和反腐败工作新局面——吴官正同志在中国共产党中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告》，《人民日报》，2003年3月27日第2版。历史地看，这一时期党运用“标本兼治、综合治理”的方略抓反腐败斗争、监督权力取得了积极成效，党政机关和干部队伍中腐败蔓延的势头不同程度地得到遏制，但由于惩治力度不够，未能形成“不敢腐”的强大震慑，导致教育乏力，影响了对权力的有效监督。

“一个制度的确立总是依赖特定的条件。只有相关条件具备了，制度才能真正地生成并有效地运转。”(35)张桂林：《党和国家监督体系原理探析》，《政治学研究》2020年第4期，第4页。基于“反腐败形势依然严峻复杂”“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国”(36)中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第5页。的科学判断，十八届中央纪委二次全会提出“坚持标本兼治，当前要以治标为主、为治本赢得时间”的反腐败斗争和权力监督方略。通过“打虎”“拍蝇”“猎狐”等一系列措施，重拳铁腕反腐，有力遏制了腐败蔓延势头，反腐败斗争态势从胶着状态向压倒性态势、压倒性胜利发展，为深化标本兼治、推进权力监督制度建设创造了有利的政治环境和可行性条件。基于上述形势判断和全面从严治党深化的实践要求，习近平在十九届中央纪委四次全会上提出，“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略”(37)习近平：《一以贯之全面从严治党强化对权力运行的制约和监督 为决胜全面建成小康社会决战脱贫攻坚提供坚强保障》，《人民日报》，2020年1月14日第1版。。

可见，不同历史时期的权力监督方略是根据该时期的反腐败形势任务确定并影响着权力监督的重点、方式，监督方略的变化是为了更好服务于经济社会发展。其中，一体推进“三不”方针方略的提出，历经长期的实践探索，与中国特色社会主义进入新时代反腐败形势任务相匹配，是党对权力监督规律的最新认识，有助于构建起权力监督的立体网络，充分发挥监督权力作用、提高治党管党效能。

(二)不断完善权力配置与运行制约机制

“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(38)[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，北京：商务印书馆，1961年，第154页。权力过分集中妨碍社会主义民主和党的民主集中制的实行，容易造成个人专断，破坏集体领导，产生官僚主义等诸多危害。(39)参见《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社，1994年，第321页。大量领导干部违纪违法案件表明，权力过分集中且不受监督、难以监督是产生腐败的重要原因。通过党章、宪法和法律明确各权力的边界、运行程序及不同权力之间的关系，不断完善权力配置与运行制约机制，是监督权力的“第一道关”。

党在领导人民治国理政的过程中，致力于探索解决权力配置与运行的科学性与规范性问题。对解决这个问题的探索，首先聚焦权力过分集中问题。1980年，邓小平曾鲜明指出“权力不宜过分集中”(40)参见《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社，1994年，第321页。，提出改革并完善党和国家的领导制度。党的十七大报告提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”(41)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2007年10月25日第1版。在此基础上，党的十八大报告提出:“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”(42)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2012年11月18日第1版。基于上述关于权力分工制约的原则要求，各级党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，议事决策采取民主集中制。同时，党领导深化党和国家机构职能改革，建立健全相关法律法规制度，推动健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明确权力边界，规范工作流程，强化权力制约。在国家层面，“权力不宜过分集中”原则为我国宪法所确认，规定由人民代表大会选举产生并对其负责、受其监督的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关。各机关各司其职，其中，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件中，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约；所有国家机构实行民主集中制原则。

需要说明的是，我国的权力分工制约机制不同于西方国家的“三权分立”。横向层面，相关权力之间既存在互相制约关系，也有互相配合的要求，且均在党的集中统一领导下运行。纵向层面，中央和地方的国家机构职权的划分，都遵循中央的统一领导。这些特征使得我国的权力分工制约机制不仅具有防止权力滥用的功能，还有助于确保权力有效运行。

(三)建立健全以党内监督为主导、各类监督贯通协同的权力监督体制机制

权力监督体制机制解决的是“谁来监督权力、在谁的领导下监督权力”的问题。如前所述，党的权力监督思想的一个鲜明特征是以党内监督与群众监督相结合的形式对权力进行监督。党全面领导、长期执政地位决定了党内监督的作用不仅是通过加强党的政治建设、严肃党内政治生活、严明党的纪律、加强作风建设等方式为权力的规范行使提供良好的政治生态，对党的领导机关和领导干部廉洁从政、秉公用权情况进行监督，而且还能通过发挥党的领导、统筹、督促、推动职能，贯通协同其他监督主体，从党和国家层面实现对权力的全方位监督。正因为如此，习近平指出，“党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”(43)中共中央文献研究室编:《十八大以来重要文献选编》(下)，北京：中央文献出版社，2018年，第455页。。百年来，党始终坚持对权力监督的领导，强化党内监督并注重与外部监督相结合，不断改革完善权力监督体制机制。

第一，始终坚持和完善党对权力监督的全面领导。从1998年颁布、2010年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》提出“实行党风廉政建设责任制，要坚持党委统一领导”，到2018年《中国共产党党内监督条例》规定“党委(党组)在党内监督中负主体责任”，再到2020年《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》的颁布实施，各级党委(党组)履行全面从严治党主体责任、全党动手抓权力监督的格局正式形成。同时，通过反腐败国家立法将党的主张变为国家意志，并在组织保障方面建立健全党委统一领导下的反腐败协调小组等工作机制，不断完善受同级党委和上级纪委监委双重领导的纪检监察体制，强化党内监督，将党对权力监督的领导具体化、程序化和常态化。

第二，不断丰富党内监督方式、强化党内监督。在监督理念方面，党内监督坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐。在监督对象方面，以党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部这一“关键少数”为监督重点，通过传导监督压力，实现对所有公权力主体的监督全覆盖。在监督举措方面，坚持将纪律挺在前面，贯彻民主集中制，开展批评和自我批评，注重日常监督管理，强化政治监督，依纪依法查处违纪违法行为，严肃追责问责，多措并举规范权力的运行。此外，通过制定完善《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等法规制度，严格执行党的组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等，不断提升党内监督的制度化、规范化水平，以党内监督的持续深化和强大震慑力量推动党和国家权力的规范运行。

第三，逐步形成以党内监督为主导、各类监督贯通协同的党和国家监督制度。邓小平强调“专门的机构进行铁面无私的监督检查”的重要性。(44)参见《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社，1994年，第332页。改革开放和社会主义现代化建设新时期，党恢复重建纪律检查机关和行政监察机关，两者实行合署办公。(45)1993年，党首次作出 “反腐败斗争形势是严峻的”判断，决定中央纪委和监察部合署办公，集中反腐败力量，履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。党的十九大以来，为了切实解决权力监督存在的失焦失位失能、监督力量分散等问题，推进国家监察体制改革，组建由人大选举产生的监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，履行党内监督和国家监察专责，实现对公权力监督的全覆盖。在充分发挥纪委监委专责监督职能的同时，党不断强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，并注重发挥同级之间的相互监督，构建起由“党委(党组)全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督”组成的“1+4”党内监督体系。同时，注重党内监督与外部监督相结合，逐步形成了由党内监督与“人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督”构成的“1+9”党和国家监督体系。在这个体系中，党内监督发挥主导职能，纪委监委发挥专责监督、协助推动职能，通过运用合署办公优势，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，推动各类监督有机贯通、相互协调，构建起对权力的全方位监督网。由于党和国家监督制度中的党内监督权以及行政监督、监察监督等国家监督权均来源于人民，并且人民又可通过舆论监督、民主监督等方式参与对党和国家的监督，通过这种监督的互动逻辑，有效拓宽了人民监督权力的渠道，更好保障监督权的人民性。

(四)深化运用一体推进“三不”方针方略引领保障权力监督

习近平在十九届中央纪委三次全会上强调，“不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂”(46)苗庆旺：《构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制》，《中国纪检监察报》，2019年12月19日第5版。。党的十八大以来，“三不”一体推进贯通运用于全面从严治党、反腐败斗争。建党百年之际，“管党治党宽松软状况得到根本扭转，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”(47)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。,并成功“保持反对和惩治腐败的强大力量常在”(48)参见《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》，《人民日报》，2022年1月21日第1版。。这一实践过程和成果有力证明，将“三不”一体推进作为反腐败斗争的基本方针和新时代全面从严治党的重要方略，体现了党对自身先进性和纯洁性建设的高线引导要求及对腐败治理规律的科学把握与创新发展，对权力监督发挥着重要引领保障作用。

第一，严惩权力腐败行为，形成“不敢腐”的有效震慑。严惩腐败是监督权力最直接的抓手。早在新民主主义革命时期，就办理了“于都贪腐窝案”“黄克功案”“肖玉璧案”等贪污腐化案件。之后，在社会主义革命和建设时期，组织开展“三反”“五反”运动，严惩刘青山、张子善等极少数干部。党的十一届三中全会以后，集中精力拨乱反正，平反大量冤假错案，依法审理林彪、江青反革命集团案件，开展以打击走私、套汇等为重点的专项斗争。党的十三大至十七大期间，大力纠正部门和行业不正之风，把查办案件放在突出位置，重点查办领导机关和领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以“得罪千百人，不负十四亿”“我将无我，不负人民”的使命担当正风肃纪反腐；以查处违反中央八项规定精神、纠治“四风”、强化纪律约束为突破口，以猛药去疴、刮骨疗毒的自我革命精神“打虎”“拍蝇”“猎狐”，坚持受贿行贿一起查，加强对“一把手”和领导班子的监督，及时发现、着力解决“七个有之”问题，聚焦政治问题和经济问题交织的案件，查处周永康、薄熙来、孙政才、令计划等严重违纪违法案件，严厉惩治发生在群众身边的腐败问题。自党的十八大召开至2021年6月底，“中央纪委共立案审查调查中管干部453人，运用监督执纪四种形态批评教育帮助和处理883.4万人”。(49)《党的十八大以来中央纪委立案审查调查中管干部453人》，2021年6月28日，https:∥www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202106/t20210628_144081.html，2021年12月16日。为有效切断腐败分子外逃后路，配合国内反腐败斗争大局，构建全方位、无死角的权力监督网，海外追逃追赃力度持续加大。2014年至2021年6月，中国从120多个国家和地区追回外逃人员9265人，追回赃款366.81亿元人民币。(50)李志勇：《许国俊归案标志着开平支行案追逃追赃取得重大成果：20年也要追回来》，《中国纪检监察报》，2021年11月19日第3版。此外，坚决纠正损害群众利益的不正之风，有效整治侵害群众利益的腐败问题，(51)党的十九大以来至2021年5月底，查处涉及民生领域的问题、侵害群众利益的问题39万余件，处理了35.9万人。参见兰琳宗：《全面从严治党是一场伟大的自我革命》，《中国纪检监察报》，2021年11月9日第1版。并把惩治“蝇贪”同扫黑除恶结合起来，坚决查处涉黑腐败，坚决惩治放纵、包庇黑恶势力甚至充当“保护伞”的党员干部，以维护群众切身利益的扎实成效取信于民。同时，精准运用“四种形态”，不断织密对公职人员的监督网。总之，党始终保持严的主基调，惩治腐败这一手紧抓不放、利剑高悬，有力维护了党的先进性和纯洁性、密切了党与人民群众的联系，对权力行使者发挥了有效的震慑、监督和引导作用。

第二，注重用制度管权，扎牢“不能腐”的制度笼子。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点。(52)《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社，1994年，第333页。权力行使者是否正确行使权力，既取决于其是否廉洁，更重要的是取决于是否有监督制约制度。科学的制度可以减少腐败发生的几率，是监督权力的关键。百年来，党不断深化对制度管权的认识，不断总结经验教训，并善于通过“以案促改”“以案促治”方式，加强制度建设，逐步完善党规党纪和国法，坚持依法治国和依规治党的有机统一，切实把权力关进制度的笼子。权力配置与运行制约机制本身就是最基础、根本的权力监督制度。在此基础上，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央加快构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，加强反腐败国家立法，做到纪法贯通、法法衔接，不断增强制度的实效性、针对性和前瞻性；形成了《中国共产党廉洁自律准则》《中华人民共和国公务员法》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等规范党员干部廉洁从政的行为规则体系，以及涵盖党纪处分、党内问责、政务处分和刑事处罚等四大类公职人员违纪违法行为惩处制度体系和执纪执法体系，通过加强“高线引导”与列明“底线禁区”，从正反两方面约束公权力。此外，坚持制度制定与制度执行并重，强化政治监督，通过落实主体责任和监督责任、加强巡视巡察、做细日常监督、严肃问责等方式，不断增强权力监督制度的执行力，始终确保制度的严肃性和权威性。

第三，大力开展廉洁教育，构筑“不想腐”的堤坝。无数案例表明，党员干部走上违纪违法道路，无一不是从信念动摇、理想丧失开始的。通过理想信念、廉洁教育，让公权力行使者形成崇廉拒腐的思想认识，实现“不想腐”的自觉，是监督权力的基础工程。中国共产党坚持思想建党与制度建党同向发力，(53)参见《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》，2021年11月17日第1版。丰富发展马克思主义廉政思想，吸收中华民族历史文化传统中的“规矩”和崇德重礼的德治思想，注重对党员干部的理想信念宗旨和权力观教育，不断增强领导干部廉洁自律的意识和拒腐防变的能力。党的十八大以来，党中央从落实中央八项规定精神破题，一方面，加强作风建设，坚持以案促改、以案育人，广泛开展警示教育，教育引导党员领导干部严格用权、严以律己，注重家教家风建设，坚守纪法底线；另一方面，先后组织开展党的群众路线教育实践活动、党史学习教育等主题教育活动，强化理想信念和宗旨意识，发挥党性教育和政德教化功能，教育引导党员领导干部不忘初心、牢记使命，树立和发扬党的优良作风，从思想上固本培元，提高党性觉悟，推动党员干部向高标准努力。通过与高压反腐和制度建设相配合，党依靠思想政治工作教育监督权力行使者、推进管党治党的能力极大增强，全党理想信念更加坚定、遵规守纪更加自觉，并以好的党风政风推动社风民风持续好转，实现全民规则意识、法治意识的稳步提升，为权力的规范运行奠定了良好的社会文化环境，增强了群众依规依法监督权力的意识和能力。同时，这一过程也深刻印证了中国共产党自觉加强自我监督，以党的自我革命推动社会革命的科学理路。(54)蔡志强：《革命逻辑与中国共产党的历史使命》，《思想理论教育》2019年第6期，第9页。

上述权力监督理念的形成、方略的提出、体系的完善、机制的健全、方法的创新，有力保障了权力配置与运行的规范性、监督的有效性，形成了十九届四中全会关于坚持和完善党和国家监督体系的基本内容，即党和国家监督制度、权力配置和运行制约机制以及不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的体制机制。它是党在领导人民践行人民民主、监督权力的长期实践中探索出来的中国特色权力监督体系，丰富了党和国家监督理论，培育了社会监督文化，形成了结构完善的实践执行方案，表明党的权力监督思想和实践探索达到了一个新的历史高度。“中国特色社会主义监督制度逐步成熟定型，统筹贯通、常态长效的监督合力正在形成”(55)杨晓渡：《充分发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用》，《人民日报》，2021年11月29日第6版。。通过全面从严治党，强化对权力的监督，确保权力正确有效运行，党赢得了群众信赖和支持，厚植了党长期执政的政治基础和群众基础。2020年底，国家统计局调查显示，95.8%的群众对全面从严治党、遏制腐败充满信心，这比党的十八大前的2012年的调查提高了16.5个百分点。(56)兰琳宗：《全面从严治党是一场伟大的自我革命》，《中国纪检监察报》，2021年11月9日第1版。

三、充分运用中国共产党权力监督思想推进新时代权力监督

党的权力监督思想在践行过程中取得了历史性、开创性成就。但也要看到，“腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征”(57)习近平：《坚持严的主基调不动摇 坚持不懈把全面从严治党向纵深推进》，《人民日报》，2022年1月19日第1版。，对“一把手”权力的配置与制约监督还存在短板，监督合力尚未完全形成，监督权运行的规范化、法治化水平有待提升，监督制度优势尚未完全转化为治理效能。为此，必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在党的权力监督思想与实践的丰富完善中，构建中国特色权力监督体系。

(一)优化权力配置与运行制约机制，从源头上减少腐败产生的机会

一方面，优化对“一把手”权力的配置与运行制约。按照集中统一领导、分工负责、权责一致原则，明确“一把手”和领导班子各自分管的事项、掌握的权力以及应负的责任。同时，在权力运行制约方面，应严格落实民主集中制，明确重要决策、重要议题应开会讨论研究决定，严禁“一言堂”。另一方面，健全对决策权的制约与监督。在权力运行体系中，决策是核心，执行是关键，监督是保障。(58)李雪勤：《清廉中国——反腐败国家战略》，杭州：浙江人民出版社，2021年，第148页。决策若出了问题，造成制度不科学、不具有可操作性，不仅会导致制度执行难、滋生制度执行腐败，甚至会以制度形式使权力寻租合法化，给党和国家事业发展造成灾难性后果。规范决策权的运行是从源头上预防和治理腐败的客观需要。当前对权力的监督更多强调的是对执行权的监督，而对决策权的规范和监督重视不够。为避免“制度之恶”，应健全中国特色重大决策制度，完善重大决策的形成机制和程序，在维护党中央、各级党委常委会决策权威性的同时，强化党内民主，依规依法巩固、发挥好党代会和全委会在重大问题上的决策地位和作用。同时用好“外脑”，加强决策的协商、论证、听证，发挥中国特色新型智库的作用，重视对决策结果的科学性和可行性进行监督，建立健全决策后评估和纠错机制，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

(二)完善党和国家监督制度，将监督制度优势转化为治理效能

当前，党和国家监督制度的“四梁八柱”已构建成型，但各监督主体的贯通协调机制尚不健全，容易出现重复、多主体监督或监督盲区的现象。完善党和国家监督制度应坚持党的领导，遵循权威高效、系统创新、开放透明原则，从以下几个方面着手：一是始终坚持和完善党的领导制度体系。党的领导对各种权力监督力量具有天然的整合力。(59)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第347页。党和国家监督体系的运行要产生合力与效力，关键在党。各级党组织要在重视权力监督的认识上形成政治共识，强化政治担当，切实担负起全面从严治党的主体责任，重视发挥党内监督主导职能、纪检监察机关推动协助职能，探索党内监督和其他各类监督贯通协同的有效路径，“形成既有分工又有协作配合的全覆盖责任制度和监督制度，把监督工作逐步延伸到公权力运行的每个角落”(60)杨晓渡：《充分发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用》，《人民日报》，2021年11月29日第6版。。二是在法规制度上，适时出台相关制度规范，保证各权力监督力量履行监督职责、相互贯通协调具有相应的法规制度依据，以符合权力法定原则。比如，发挥好《关于更加有效发挥统计监督职能作用的意见》的示范作用，通过顶层设计推动各类监督主体的贯通协同。三是在监督主体上，应在强化党内监督主导作用的基础上，聚力于增强人民群众的监督意识和监督能力，充分发挥人民群众在监督中的积极性，引导、依靠并规范民主监督、舆论监督、群众监督等社会监督力量的作用，形成党和国家监督与社会监督良性互动、互相配合、互为补充的大监督格局，并根据需要适时将税务监督、工商监督等专业性强的监督力量逐步纳入党和国家监督体系。

(三)一体推进“三不”，实现对权力运行的体系化监督

一体推进“三不”是“新时代全面从严治党的重要方略”，这一最新定位不仅要求纪检监察机关，同时也要求其他权力监督主体在履行监督职责时善于科学运用“三不”一体推进的系统思维，更好落实党和国家监督体系，确保对权力监督的系统性、完整性。具体言之，在“不敢腐”方面，把惩治腐败的基本思想、政策策略拓展到管党治党各领域，把监督融入管党治党全过程，把正风肃纪反腐纳入各级党组织履行职责的全过程。(61)参见王希鹏、张杨：《深入贯彻新时代全面从严治党重要方略——学习习近平总书记关于“三不”一体化推进系列重要论述》，《中国纪检监察》2021年第16期，第6页。纪检监察机关应始终保持反腐败高压态势，着力整治群众身边腐败和作风问题，聚焦政治问题和经济问题交织的腐败案件，深化金融、国企、政法、粮食购销等领域反腐败工作。(62)杨晓渡：《充分发挥全面从严治党的政治引领和政治保障作用》，《人民日报》，2021年11月29日第6版。在“不能腐”方面，在做好“以案促改”的基础上，基于对标本兼治的科学理解，形成以“预防腐败”为导向的“前瞻性”制度建设模式，深化制度建设的广度和深度，最大程度预防腐败的发生。在“不想腐”方面，加强政德建设，提高公职人员的政德修养，(63)蔡志强：《党的纪律建设与政德建设的理论与实践逻辑》，《中共福建省委党校学报》2019年第4期，第69页。并在全社会加强廉洁文化建设，提升各行业各社会主体崇廉尚廉、遵规守法意识，铲除腐败滋生蔓延的文化土壤，形成促进权力规范有效运行的社会环境，不断提升人民群众依规依法监督的意识和能力水平。

(四)规范监督权行使，不断提升监督的能力水平

一方面，须强化对监督权的规范。由于监督权也是一种公权力，且是一种很重要的公权力，为解决“谁来监督监督者”“灯下黑”的问题，监督权的运行同样需要规范，以确保监督权不滥用、不缺位。纪检监察机关严格执行《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等法规制度，自觉检视“灯下黑”问题，仅2021年全国就处分违纪违法纪检监察干部2985人，移送检察机关111人。(64)赵乐际：《运用党的百年奋斗历史经验 推动纪检监察工作高质量发展 迎接党的二十大胜利召开——在中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》，《人民日报》，2022年2月25日第2版。这充分体现了纪检监察机关以自我革命精神监督约束执纪执法权的担当作为。当前和今后一个时期，必须认真贯彻落实习近平关于自我革命的战略思想，进一步完善监督执纪执法权力运行内控机制，深化运用监委向人大常委会报告专项工作制度、特约监察员制度等监督制度，使之系统完备、顺畅有序运行。另一方面，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标导向，完善监督权行使的方式方法，确保被监督者既廉洁用权，又能为民用权。任何形式的权力腐败所带来的政治、经济与社会成本往往是巨大的。(65)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，北京：中国大百科全书出版社，2017年，第343页。为此，监督权的行使应着眼于不断提升找漏、纠错、风险预判能力水平，监督于问题未发之时，从源头上预防和遏制腐败滋生。针对实践中出现的因监督过度、过频，导致部分被监督者不作为、慢作为、假作为的现象，各监督主体应在恪守监督权边界的基础上，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用，在对公权力进行有效监督制约的同时，注重建立“容错”“试错”机制，善于适用“三个区分开来”，确保公权力行使者正确用权、敢于和善于用权，最终使“党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。

中国共产党基于对权力的性质与来源的科学认识，在借鉴吸收马克思主义经典作家权力监督思想、我国古典政治文明中监督思想的基础上，结合中国实践，贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想发展完善了党性与人民性高度统一的权力监督思想。在这一监督思想的指引下，党多措并举对权力进行监督，逐步形成了中国特色社会主义监督制度，为解决自我监督、腐败治理这一世界性难题贡献了中国智慧和方案。新时代必须着眼于反腐败斗争“四个任重道远”的阶段性特征，增强反腐败斗争的政治定力，强化权力监督，一方面，要深化中共党史党建、纪检监察学一级学科建设，更好把握权力运行规律，科学总结党的十八大以来全面从严治党、加强权力监督的实践，不断丰富和完善党的权力监督理论；另一方面，要自觉运用党的权力监督思想和经验，针对监督实践中存在的短板，不断完善监督要素，推进监督制度顺畅运行，将权力监督制度优势转化为治理效能，永葆党的先进性和纯洁性，实现海晏河清、朗朗乾坤的廉洁中国愿景。