后扶贫时代深度贫困地区相对贫困的教育治理制度设计

李化树 王佳雯

（西华师范大学四川省教育发展研究中心/教育学院, 四川 南充 637000）

当前，我国已进入全面建成小康社会、开启建设社会主义现代化国家新征程的新发展阶段。以转型性、发展性相对贫困、次生贫困为特点的“后扶贫时代”已经到来。深度贫困地区仍将是我国扶贫工作的重点地区，扶贫工作的重心将从解决显性绝对贫困转向瞄准隐性相对贫困。聚焦相对贫困，把握贫困治理政策关键节点，坚持贫困治理与乡村振兴有效衔接基本方略，强化顶层设计，完善制度安排，推动深度贫困地区以高质量的教育助推高质量脱贫，消除相对贫困，实现个体能力发展，增进民生福祉，促进区域全面振兴，成为后扶贫时代我国扶贫开发总体战略一项长期而艰巨的任务。

一、深刻认识深度贫困地区相对贫困教育治理的科学内涵

打赢打好深度贫困地区相对贫困脱贫持久战，实现更高质量脱贫，首要的是要把握相对贫困高质量教育治理的科学内涵，进一步完善顶层设计，把教育治理作为一项长期战略，民生工程，以高质量的教育推动高质量脱贫。

1.深度贫困地区

我国的贫困，最主要是农村贫困。20 世纪80 年代初期，处于绝对贫困状态人口，农村就占了28%。1981年贫困人口4.9亿，贫困发生率49%。1986 年，国务院贫困地区开发领导小组成立，中央划定了18 个集中连片贫困地区，按照206 元的绝对贫困标准划定了273 个国家级贫困县，以贫困县作为扶贫投资的基本单位，启动大规模减贫计划。中央首次提出“集中连片贫困地区”概念。

1994 年“八七扶贫攻坚计划”启动，国务院明确提出“继续坚持开发式扶贫的方针”[1]。2001 年《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010 年）》实施，以县为基本单元、以贫困乡村为基础，制定扶贫开发规划，将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县。至2002 年，我国贫困人口减少到8800 万，贫困发生率下降到6.9%。

2011 年，为实现到2020 年全面建成小康社会奋斗目标，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》制定并实施，明确指出：“中央重点支持连片特困地区。”[2]连片特困地区和西藏、四省藏区、新疆南疆，作为扶贫攻坚主战场[3]。

2017 年6 月23 日，习近平总书记在山西省太原市主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，把深度贫困地区划定为：“西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区”[4]，即“三区三州”，以及深度贫困县和贫困村。2018 年2 月12 日，在四川成都主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，明确提出“聚焦深贫地区”[5]“扎实做好教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫等重点工作。”[6]2019 年4月15 日至17 日，习总书记在重庆指出，“深度贫困地区脱贫任务依然艰巨”[7]，“深度贫困地区贫困程度深、基础条件差、致贫原因复杂”[8]，攻克“三区三州”等深度贫困堡垒不能放松。2020 年3 月6 日，习总书记在北京主持召开决战决胜脱贫攻坚座谈会指出，“要继续聚焦‘ 三区三州’等深度贫困地区，落实脱贫攻坚方案。”[9]

从1986 年国家划定集中连片贫困地区，到2011 年将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场，2012 年党的十八大召开在全国范围全面打响脱贫攻坚战，再到2017 年部署“三区三州”深度贫困地区脱贫攻坚战，我国贫困问题逐步向深度贫困地区聚焦，呈现出区域性、整体性、历史性和结构性特征。从范围看，深度贫困地区，包括“三区三州”，占全国贫困县20%的深度贫困县，12.8 万个建档立卡贫困村。从结构上看，深度贫困地区大都是环境恶劣、基础薄弱、文化落后的老、少、边、穷地区。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者、青少年学生等贫困人口，以及部分文化水平低、生产生活技能差的困难群众。

2.相对贫困

2020 年3 月6 日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，提出“推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。习总书记的讲话为深度贫困地区接续推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、持续推进减贫工作指明了方向和路径。

当前，我国现行标准下农村贫困人口实现了脱贫，区域性贫困得以整体解决，扶贫工作进入以缓解相对贫困为主的新阶段。相对贫困 主要针对的是个体能力发展问题，强调贫困基于社会的比较，而不是基于最低的生理需求。相较于绝对贫困，它具有相对性、复杂性、多维性和长期性等特点。相对贫困群体自身的教育水平、可行能力以及文化素质等，成为新一轮减贫脱贫的重要因素。后扶贫时代，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在，我国的贫困标准将以相对贫困线为基准，扶贫工作重心将从打赢脱贫攻坚战向缓解相对贫困持久战转变，从消除贫困人口的数量型目标向增强个体发展能力的质量型目标转变。扶贫工作的方式，将由集中作战调整为常态化推进。相对贫困为后扶贫时代贫困治理带来了新挑战，我国反贫困事业依然任重道远。

乡村振兴战略，是破解深度贫困地区发展不平衡不充分问题的治本之策。科学有序推动深度贫困地区产业、人才、文化、生态振兴，能不断增强个体发展能力，全面改善生产生活条件，走上共同富裕的道路。不断加强解决深度贫困地区相对贫困问题的顶层设计，并将相关工作纳入实施乡村振兴战略进行统筹安排，也是更好推动乡村振兴的题中应有之义。

后扶贫时代，深度贫困地区要更好把握新发展阶段的新特点、新要求，坚定不移贯彻新发展理念，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，将扶贫工作与解决好“三农”问题、推动形成新型工农城乡关系、加快农业农村现代化等重大课题联系起来，加强对相对贫困群体发展能力的兜底保障，推动深度贫困地区共同富裕迈出坚实步伐，乡村振兴取得决定性进展。

3.教育精准脱贫

教育精准脱贫是指导深度贫困地区相对贫困教育治理的新理念，是实现脱贫致富的新方式，是实施反贫困战略的新策略。习近平总书记十分重视扶贫脱贫的精准性。2013 年11月在湖南考察时，他就提出要精准扶贫，切忌喊口号。首次提出“精准扶贫”重要思想。

2015 年6 月18 日，习近平总书记在贵州考察，提出了“四个切实”“六个精准”的扶贫开发工作具体要求。2015 年10月16 日，习近平主席在减贫与发展高层论坛会议上首次提出“五个一批”的脱贫措施[10]，明确提出发展教育脱贫一批，将教育脱贫作为中国反贫困的重要组成部分，提上国家精准脱贫战略的政策范畴，为打通教育精准脱贫“最后一公里”开出破题良方。

2017 年2 月21 日，在主持中共中央政治局第三十九次集体学习时，习近平总书记提出做好精准脱贫工作“七个强化”的总体方略[11]，明确要求“要落实教育扶贫和健康扶贫政策，突出解决贫困家庭大病、慢性病和学生上学等问题。”[12]“七个强化”为更好实施教育精准脱贫，提供了重要方法论指导。2017 年6 月23 日，习近平总书记在山西明确提出，脱贫攻坚工作“要重点研究解决深度贫困问题”[13]，强调要聚焦精准发力，培育内生动力。

习近平总书记关于精准脱贫的上述系列重要讲话，深刻阐明了精准脱贫的重要意义和丰富内涵，赋予了深度贫困地区相对贫困教育治理以重大方法论价值和实践性意义。教育精准脱贫，蕴含脱教育之贫、教育脱之贫双重含义。一方面，通过帮扶以解教育之困；另一方面，以发展高质量教育，助力困难群体脱贫致富，促进深度贫困地区发展振兴。教育精准脱贫，是国家精准脱贫总体方略在教育领域的落地落实，旨在面向深度贫困地区和特殊贫困群体，以精准的模式实施教育帮扶，为特殊贫困群体提供公平而有质量的教育，提升贫困人口基本文化素质、劳动技术技能，推进深度贫困地区教育公平和共享发展，实现深度贫困地区脱胎换骨改变发展面貌。

4.高质量教育治理

相对贫困教育治理是教育公平和效率的辩证统一，不仅要看数量和效率，更要看其质量和效益，突显其内在的功用和价值。

2017 年10 月28 日，习近平总书记在党的十九大报告中提出，“坚持精准扶贫、精准脱贫”，明确要求“脱真贫、真脱贫。”[14]2018 年2 月14 日，习近平总书记在成都主持召开打好精准脱贫攻坚战座谈会，提出要把提高脱贫质量放在首位，注重激发内生动力，“加强扶贫同扶志、扶智相结合。”[15]2018 年6 月15 日，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，提出打赢脱贫攻坚战要做到“四个坚持”，实现“三个转变”，完善“两个体系”。2019 年4 月15 日至17 日，习近平总书记在重庆主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会，指出“脱贫既要看数量，更要看质量”，强调“加强扶贫同扶志扶智相结合，让脱贫具有可持续的内生动力。”[16]2020 年3 月6 日，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中，习近平总书记指出要继续聚焦“三区三州”等深度贫困地区，确保高质量完成脱贫攻坚目标任务。

习近平总书记关于确保高质量脱贫的一系列重要论述，内涵丰富，思想深邃，为深度贫困地区全面打赢相对贫困攻坚战、实现高质量教育脱贫指明了方向，提供了根本遵循。高质量教育脱贫，是深入学习贯彻习近平总书记扶贫开发系列重要讲话精神及党中央总体部署，以深度贫困地区为重点，进一步聚焦民族地区教育总体发展水平提升，促进个体能力发展，区域全面振兴的重大使命、持久任务。

高质量教育治理，是基于并且高于开发式扶贫的一种内生发展式脱贫取向和模式，它以数量足、质量优、效果显为主要特征，更多体现为一种脱贫工作自身组织内生发展模式，突出文化建构与价值认同。在脱贫减贫领域表现为脱贫工作系统内部深度贫困地区、贫困人口期望通过强化目标、巩固优势来实现教育脱贫的自身价值、增强教育脱贫贡献力、提高教育脱贫利益相关者的满意度等质的规定性。在质量观上包含深度贫困地区的整体“合需要性”，但又更注重强调深度贫困地区内部各个方面或者贫困人口的“合发展性”。

高质量教育治理是一种目标要求高、质量程度优、满足需求强的内生型脱贫，注重从传统经济意义上提供物质生活救助的物质扶贫，深入发展到在教育权利保障、教育资源配置、劳动技术技能提升等多个层面的权利脱贫、能力脱贫；从注重机会均等、权力平等和资源公平配置的外源式起点脱贫，逐渐转化为注重质量效益和文化重塑的内源式过程脱贫，并最终走向让困难群体在知识技能与价值认同上、深度贫困地区在教育整体发展水平、经济社会全面振兴能力上的充分性结果脱贫。突显脱贫理念导向、脱贫过程导向和脱贫结果导向。教育脱贫高质量则呈现为优质的教育脱贫，突出表现为两点：在贫困学生自身发展方面追求教育机会、教育过程以及教育成就等各阶段的平衡和均等，教育权利得到根本保障，发展能力得到切实提升；在服务区域经济社会发展方面强调多元化、个性化以及更高的收益，劳动力人口劳动素质不断提高，劳动技术技能切实增强，区域振兴全面推进。就此而言，深度贫困地区相对贫困高质量教育治理是在后扶贫时代，全力聚焦深度贫困地区教育深化改革高质量发展，增强区域内生发展，提升个体能力发展，推进脱贫工作从生存型扶贫向发展型脱贫、区域型扶贫向个体型脱贫转化，精准滴灌，努力追求更公平、有效率、可持续的一种脱贫行动理念、过程，或是以优质为本来目的，最终消除教育相对贫困。

二、全面把握深度贫困地区相对贫困教育治理的政策逻辑

20 世纪80 年代以来，伴随扶贫开发工作的深入实施，深度贫困地区教育扶贫脱贫政策遵循其自身发展的逻辑，即通过教育精准扶贫精准脱贫，促进其公平、均衡和优质发展，进而实现人的全面发展，推进区域的全面振兴。整体上经历了从注重弱势补偿的救济性扶贫阶段、突显均衡共享的开发性减贫阶段，再到当前走向个体发展的内生性脱贫阶段的螺旋式发展历程，呈现出各关键转折期鲜明的阶段性发展特征。

1.注重弱势补偿的救济性教育扶贫阶段(1978年—2000年)

贫困首先是一个经济范畴的概念，究其实质是一种权利和能力的贫困。20 世纪70 年代，我国社会保障体系尚未健全，社会保障能力极低，老百姓教育权、健康权等基本生存、发展权得不到保障。1978 年，全国共有2.5 亿的贫困人口，贫困发生率30.7%，平均文盲比重达到25%，个别贫困地区高达50%左右，国家贫困标准线相当于“吃饭线”。如何保障贫困人口的吃饭问题，拔除生存性贫困痼疾，改善贫困人口不利处境，成为我国贫困地区扶贫的首要任务。为了解决贫困地区人口“没学上”、扫除青壮年文盲、培养经济社会发展亟需人才问题，国家采取财政经费拨款、学校基本建设投入、学生生活补贴等救济式扶贫，提供直接性物质、经费补偿，重点关注弱势贫困学生人口比例、入学率、辍学率等，集中解决普及基础教育、扫除青壮年文盲、科技推广等问题。

1984 年9 月 29 日，中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出要重视贫困地区的教育，“有计划地发展和普及初等教育，重点发展农业职业教育”[17]。教育扶贫作为国家扶贫的重要内容,首次出现在国家政策文件中。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，提出在经济落后地区要实施普及基础教育工作，加速发展少数民族教育事业。1988 年2 月5 日，国务院颁布《扫除文盲工作条例》，着手实施扫盲教育工作。1994 年4 月15日，国务院颁发《国家八七扶贫攻坚计划》(1994-2000 年)，明确将改变贫困地区文化、教育的落后状态，作为扶贫攻坚的奋斗目标之一，并做出了系统规划设计。1995 年，国家教委、财政部联合组织实施“贫困地区义务教育工程”（1995年—2000 年），帮助贫困地区加快实施普及义务教育。1996年10 月23 日，《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》发布，明确提出“积极推进贫困地区教育改革，把重点放在普及初等教育、扫除文盲和对农民进行适用技术培训上来”[18]，推进教育扶贫为贫困人口解决温饱、脱贫致富服务。

总体而言，这一时期教育扶贫体制机制开始成型，教育扶贫政策红利得到合法性释放，深度贫困地区人口“没学上”问题得到解决，“双基”目标得以实现，突显了一种伦理公平准则，实现社会最大友善与正义的特征。但教育扶贫政策范围比较模糊，困难群体权利边界尚不明晰，对学前教育、职业教育非义务教育及乡村教师、教育投入等问题重视不够。

2.突显均衡共享的开发性教育减贫阶段( 2000 年—2010 年)

进入21 世纪，国家经济社会发展整体水平得到极大提升，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，扶贫工作目标从保障生存的救济性扶贫转化为促进发展的开发性减贫。社会从普遍贫困阶段进入到利益分化阶段。社会群体对公共优质资源的需要不断向政治、经济、社会、文化、生态等诸多领域拓展，深度贫困地区人口对教育的需求也从“有学上”逐渐转化为“上好学”。[19]然而，社会公共资源配置不均衡，导致弱势群体陷入发展型贫困。在教育系统，不同区域、学校及人群间教育资源配置的差异化，弱势群体个体发展、深度贫困地区区域发展受到极大限制。优化教育资源配置，完善学校布局结构，提高义务教育质量，推进基础教育均衡发展，满足贫困群体对优质教育资源的需要，努力释放教育“造血式扶贫”功能，集中力量加快深度贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段，成为这一阶段我国教育扶贫减贫政策制定及实施的重要任务。

2001 年5 月29 日，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确要求贫困地区要打好“两基”攻坚战，普及初等义务教育。从2001 年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生实行“两免一补”政策，减轻贫困学生负担。2001 年6 月13 日，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年) 》，明确提出要按照集中连片的原则，切实加强贫困地区基础教育，努力提高贫困地区群众的科技文化素质。2003 年开始，国务院扶贫开发领导小组办公室面向贫困地区组织实施了“雨露计划”。该计划的扶持对象为贫困青壮年农民( 16—45 岁)、复员退伍士兵、村干部和致富骨干。从此，我国扶贫减贫工作转入以人力资源开发为主的新阶段。2004 年2 月16 日，国务院西部开发办制订《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004-2007 年）》，确立了到2007 年西部地区整体上实现“两基”的任务，对“两基”攻坚进行了部署安排。2004 年3 月3 日，国务院印发《2003—2007 年教育振兴行动计划》，强调重点推进农村教育发展与改革，实施国家西部地区“两基”攻坚计划。

这个阶段，均衡配置教育资源，关注贫困群体“上好学”，注重人力资源开发，强化建章立法保障，促进每位贫困学生权利平等，从而实现社会公平正义，教育扶贫不断向着体系化与规模化方向发展。实行“两免一补”政策，实施“雨露计划”，推进“两基”攻坚，教育扶贫政策内容不断丰富，政策体系不断走向系统化、开放化。但整体上仍然存在“大水漫灌”的弊端，深度贫困地区的教育精准帮扶仍就十分薄弱。

3.走向个体发展的内生性教育脱贫阶段( 2010 年—至今)

党的十八大以来，我国坚持以人民为中心的发展思想，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标进行决策部署，全力实施精准脱贫工作。然而，由于历史的原因，以及区域发展的不平衡性，深度贫困地区贫困发生率高，贫困程度极深，返贫现象时有发生，脱贫任务仍十分艰巨。为此，党中央确立了聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体精准脱贫的基本方略，制定了到2020 年消除绝对贫困、贫困县全部摘帽及解决区域性整体贫困的脱贫攻坚总体目标。明确要求扶贫扶智结合，造血输血协同。聚焦内生性能力脱贫，消除能力贫困，打破贫困群体在精神、文化以及价值层面的贫困代际循环，构成了这个阶段教育精准脱贫的政策逻辑。世界银行《1990 年世界发展报告》指出，贫困不只是收入低，更是基本生存和发展能力偏弱。[20]经济学家阿玛蒂亚·森提出，贫困并不仅仅是物质资源的短缺，其真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困。[21]因此，把提高贫困地区教育和文化水平放在更加突出位置，推动深度贫困地区高质量脱贫，根除贫困亚文化现象，强化贫困人口价值认同，通过发展教育脱贫一批，坚决阻断贫困代际传递，教育脱贫进入了高质量、可持续内生性决胜阶段。

2010 年5 月5 日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020 年）》公布，明确提出要扶持困难群体，推进教育公平均衡。2011 年12 月1 日，中共中央 国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020 年）》，对连片特困地区、重点县和贫困村教育脱贫任务做出了纲领性规定。2012 年3 月19 日，教育部等五部门联合发布《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》，提出面向集中连片特殊困难地区，实行定向招生。[22]2013 年9 月11 日，国务院办公厅转发教育部、财政部等7 部委联合发布《关于实施教育扶贫工程意见》，首次以一项专门的教育扶贫政策把连片特困地区确定为实施教育扶贫工程的范围，细化了保障措施，明确了工作目标。2015 年11 月29 日，中共中央 国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》颁布，确立了到2020 年教育脱贫的总体目标，要求加快实施教育扶贫工程。2016 年12 月16日，教育部等六部委编制印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，首次对教育脱贫进行专项规划设计、统筹部署。2018年1 月15 日，教育部、国务院扶贫办发布《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案( 2018—2020 年) 》，专就“三区三州”等深度贫困地区教育脱贫工作做出安排。2018 年6 月15 日，中共中央 国务院出台《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，对“三区三州”等深度贫困地区控辍保学教育脱贫进行部署。2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”，“要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”。

这个时期，教育脱贫被列为国家扶贫工程核心内容之一，教育脱贫政策从关注贫困区域、贫困群体外在阶段性物质帮扶，转化为推进贫困个体内生性能力发展，从救济式输血扶贫转向开发式造血脱贫，确保贫困地区学生“上学好”。首份教育脱贫专项规划出台，全方位教育脱贫制度体系逐步建立，教育脱贫制度结构、内容体系及能力建设不断深化。教育脱贫迎来制度变迁的全新战略契机。如何优化制度供给，满足发展需求，确保制度供求平衡，充分释放制度红利，将是后扶贫时代深度贫困地区相对贫困教育治理制度安排面临的重大课题。

三、精准分析深度贫困地区相对贫困教育治理的制度要义

美国著名经济学家道格拉斯·C·诺思(Douglass C. North)以“需求—供给”为分析框架，探析了制度变迁的运行机理，提出一旦制度环境生变，出现制度失衡、制度真空、制度锁定或者制度缺陷，面临新的发展关键节点，制度转型便会应时发生。受不完全市场和收益递增的制约，制度变迁会产生路径依赖，呈现渐进式发展。深度贫困地区教育脱贫政策，正是根据不同时期政府及贫困群体的不同需求，遵循不同逻辑做出的诱致性或强制性制度安排。

1.教育脱贫政策的制度生成

教育脱贫作为面向贫困地区和困难群体的特殊政策，主要由政府命令和法律形式“自上而下”主导并基于制度环境变化而做出动态调整。我国教育扶贫开发40 余年的历史嬗变，始终伴随复杂的政治、社会和法律基本制度规则的变化而进行制度的替代、转换与交易，适时做出新的制度调整。1978 年党的十一届三中全会决定把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，我国进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，教育扶贫政策纳入国家总体扶贫政策体系，教育扶贫被嵌入经济体制改革为主导的全国扶贫工作，步入制度变迁启动阶段。20 世纪 90 年代中后期，国家经济社会发展整体水平得到极大提升，经济快速增长，体制改革不断深化，为教育扶贫营造了较好的制度环境。解决贫困人口“没学上”问题，落实“双基”任务，实现社会最大友善与正义的自下而上的诱致性教育扶贫制度变革，历史地摆在了政府面前，给教育扶贫带来强烈冲击。进入21 世纪，发展经济，改善民生，全面建设小康社会，坚持教育优先发展，推进教育公平，解决贫困人口“上好学”问题，教育减贫由“两基”工程扩展到学前教育、高等教育、职业教育及民族教育等各阶段，并向少数民族地区拓展，教育减贫政策步入渐进性制度变迁阶段。党的十八大、十八届三中、四中全会召开，我国进入全面深化综合改革、推进国家治理现代化、加快转变经济发展方式攻坚期。解决贫困人口“上学好”问题，教育脱贫工程被提升到全面建设小康社会的政治高度进行决策部署。2013 年习近平总书记到湖南考察脱贫攻坚工作，首次提出“精准扶贫”思想。党的十九大以来，党中央把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，做出了新的部署。2020 年10 月党的十九届五中全会提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略任务。当前，面临贫困空间由区域化、整体性逐渐过渡到个体化贫困人口，脱贫方式由救济性、开发性向内生性、发展性转变的新形势，坚决打赢深度贫困地区相对贫困治理持久战，教育脱贫被赋予了崭新的使命。

纵观教育扶贫、教育脱贫40 余年的发展轨迹，由于制度供给的有限性和稀缺性，教育脱贫制度框架总是随着制度环境的改变而不断被打破，而主导制度变迁过程始终是政府。从扫除文盲、八七扶贫攻坚，到农村扶贫开发、实施教育扶贫工程等，各方面重要政策制度，始终坚持以人民为中心的发展思想进行谋划设计。强调政府主导、分级负责、合力攻坚的根本原则，建立中国特色的教育脱贫攻坚制度体系，健全中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，通过政策引导和制度调整，构建起多方参与、协同推进的教育脱贫大格局。脱贫方式日趋多元，脱贫手段不断精准，脱贫效益更加显著，为全球扶贫减贫事业贡献了中国智慧和中国方案。

2.教育脱贫政策的动力机制

经济学家道格拉斯·C·诺思提出，制度变迁的力量来自不完全市场和收益递增两个方面，初始成本、学习效应、协调效应和适应性预期，相互作用共同构成了制度变迁的自我强化机制。反思国情及扶贫历程，教育脱贫政策历经“伦理公平—权利平等—个体本位”曲折变化过程，深刻蕴含着教育脱贫制度变迁的自我强化机理。

道格拉斯·C·诺思认为，初始的制度设计和选择，决定了教育脱贫制度变迁的方向。推行改革开放以后，坚持伦理公平原则的救济性教育扶贫阶段，教育扶贫作为服务解决贫困人口温饱问题的重要手段，体现着鲜明的经济关联逻辑，单一的教育物质扶贫体制机制开始成型，教育扶贫的最大社会友善与正义得以实现。进入新世纪全面建设小康社会新时期，教育扶贫服务改善民生，发展民主政治，遵循着政治—经济的关系逻辑，发展导向逐渐由物质救济性扶贫，转向机会均等、权利平等的开发性减贫。教育扶贫全面铺开，呈现渐进性发展态势，政策制度走向体系化与程序化。党的十八大以来，提升人力资本，拉动经济增长，促进个体发展，教育脱贫转向个体发展的内生性发展新阶段。系统性教育精准脱贫政策供给加速实施，教育脱贫政策全覆盖，教育脱贫制度结构、内容体系及能力建设得到全面深化，教育脱贫政策成本日益下降，预期收益率不断提升。

扶贫开发是全党全社会的共同责任。我国40 余年的教育扶贫减贫事业发展，形成了政府主导型脱贫制度变迁模式，中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，政府、市场和社会“三位一体”大扶贫格局。党的扶贫脱贫重要工作会议精神得到坚决学习贯彻，扶贫脱贫政策制度、发展规划得到有效实施，教育脱贫预期收益不断提高，学习效应切实增强。党政机关、行业企业、社会中介等多方力量相互协调、各司其职、各负其责，形成教育扶贫开发工作强大合力，协调效应得到有效落实。教育扶贫开发从弱势补偿的救助性扶贫最终走向个体发展的内生性脱贫，贫困亚文化被改造重塑，底层群体的贫困代际循环被打破，困难群体对教育脱贫产生了强烈而普遍的适应预期或认同心理，脱贫制度进一步处于支配地位。

3.教育脱贫政策的关键节点

经济学家道格拉斯·C·诺思认为，受收益递增、自我强化影响，制度变迁总会产生路径依赖。但因市场的复杂性和信息的不对称性，一个偶然的事件会使制度运行改变方向出现断裂，行动者为此做出新的制度安排。纵观40 余年教育脱贫历程，我国教育脱贫政策保持着总体上相对稳定的渐进式发展，沿着“平衡—断裂—再平衡”的螺旋式轨迹运行。教育扶贫脱贫政策出现了四个关键转折点，四次典型的制度转型，为打破一种僵化的制度均衡、深化制度变革迎来契机。

第一个关键转折点出现在1984 年前后。党的十一届三中全会以后, 随着国家工作重心开始向经济建设方向的转移，解决农村经济发展不平衡，特别是少数民族聚居地区和革命老根据地几千万贫困人口的温饱问题，被提上重要议事日程。1984 年中共中央、国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，提出要重视贫困地区的教育。“教育扶贫”首次在国家文件中出现，教育扶贫被正式纳入国家制度设计。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》，1988 年《扫除文盲工作条例》，1994 年《国家八七扶贫攻坚计划》(1994-2000 年)相继发布，涉及普及初等教育、扫除青壮年文盲、开展成人技术培训等系列扶贫政策出台，我国教育扶贫开始步入制度化发展轨道。

第二个关键转折点出现在2001 年前后。进入21 世纪，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，巩固温饱成果，提高小康水平，我国扶贫开发事业迈向一个新阶段。2001 年《中国农村扶贫开发纲要( 2000—2010 年) 》印发，明确提出要坚持开发式扶贫方针，努力提高贫困地区群众的科技文化素质，增强农民掌握先进实用技术能力。这一政策的出台，标志着教育扶贫由内化功能向外显功能的拓展，教育扶贫所蕴含的经济功能开始突显。2003 年“雨露计划”实施，提高贫困劳动人口文化水平，增强生产生活技能，得到强力推动。2003 年国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》，2004 年国务院《2003—2007 年教育振兴行动计划》等政策的颁布，教育扶贫实现提高劳动者素质、促进农业增效农民增收的功能进一步突显。教育系统开始成为我国脱贫攻坚工作的一个主战场。

第三个关键转折点出现在2013 年前后。2012 年党的十八大召开，做出了全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略部署，把贫困人口脱贫作为以人民为中心的标志性任务，全面打响脱贫攻坚战。2013 年《关于实施教育扶贫工程意见》，首次专门针对连片特殊困难地区教育脱贫，做出政策设计。2013 年习近平在湖南考察首次提出“精准扶贫”概念，标志着教育脱贫工作即将结束普惠性“大水漫灌式”模式，开始转向内生性“精准滴灌式”模式，聚焦“精准”，落脚“精准”。2015 年为打赢脱贫攻坚战做出决定，2016 年教育脱贫攻坚“十三五”规划发布，2018 年针对深度贫困地区教育脱贫攻坚的实施方案发布，系列政策强调把精准脱贫作为基本方略，聚焦“三区三州”深度贫困地区，扶贫同扶志扶智相结合，确保如期完成“发展教育脱贫一批”任务。

第四个关键转折点出现在2020 年前后。2020 年10 月26日，党的十九届五中全会明确提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。2021 年2 月25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上强调：“要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续”。这些重要论述，为顺应“三农”工作重心历史性转移的新形势新要求，接续支持深度贫困地区发展和群众生活改善提供了根本遵循。当前，要确保做好脱贫攻坚与深度贫困地区乡村振兴“接力棒”的历史性交接，必须抓住关键环节，明确重点任务，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进深度贫困地区乡村振兴平稳过渡，推进深度贫困地区内生性可持续发展。

坚持以人民为中心的发展观，坚持把提高脱贫质量放在首位，坚持政府、市场和社会多元治理大扶贫格局，深度贫困地区相对贫困教育治理政策逐渐摆脱路径依赖、政策锁定对新制度生成与发展的约束，缩短了制度供给与制度需求之间的周期，实现了后扶贫时代教育扶贫政策向精准式内生性发展的转型。

四、科学把控深度贫困地区相对贫困教育治理的制度安排

在与贫困作斗争的40 余年实践探索中，我国遵循人的权利—人的行为—制度效率—人的行为的制度变革逻辑，全面推进扶贫开发价值取向、制度建设和行动体系的有机协调，教育脱贫呈现良好发展局面。2020 年10 月，党的十九届五中全会对全面实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化做出了新部署，我国进入以相对贫困、发展性贫困为特点的“后扶贫时代”，聚焦深度贫困地区相对贫困，把握好历史关键期，对相对贫困高质量教育治理做出新的制度安排，深度贫困地区进入城乡一体，多元治理，精准施策，高质量、有效率、更公平、可持续发展振兴新阶段。

1.坚持精准治理标准，实施高质量可持续性脱贫

当前，深度贫困地区发展教育脱贫一批任务得到坚决执行，控辍保学、劝返复学、主动推普，解决贫困孩子“有学上”“上好学”，“扶教育之贫”的任务已取得阶段性胜利。然而，长期困扰我国城乡二元结构难题没有得到根治破解，消除老、少、边深度贫困地区文化贫困的任务始终长期存在。存量不反弹，增量不发生，巩固脱贫成果的任务仍很艰巨。“依靠教育扶贫”，从根本上改变深度贫困地区经济社会的落后状况，让农业标准化、市场化，农村美景化、生态化，农民职业化、股民化，更是一项长期性任务，具有持久性、复杂性和艰巨性特点。为此，我们要注重相对贫困教育治理的规划引领，坚持科学的教育观、资源观、生态观、市场观、社会观和发展观，弘扬伟大脱贫攻坚精神，坚持科技兴农，强化产教融合，培育新型农人，打造数字农庄，发展信息经济，推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，构建深度贫困地区生态、生产、生活“发展共同体”，谋划《“十四五”巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接规划》及《相对贫困教育治理中长期发展规划》。对深度贫困地区按照乡村振兴先行示范县、重点推进县、夯实基础县进行分级分层、分类施策。制定相对贫困教育治理监测评估标准，健全防贫动态监测机制。推进脱贫工作从短期向长效、从治标向治本、从摘帽向振兴方向转变，推动相对贫困群体从物质脱贫向精神脱贫转化，提升个体可行能力，增强自主发展能力和创新创业能力，努力实现教育公平正义。确保到2035 年我国基本实现教育现代化时期，深度贫困地区相对贫困治理任务得以基本完成。

2.健全多元治理体系，构建协同发力大扶贫格局

深度贫困地区相对贫困问题具有整体性、区域性、长期性特点，高质量教育治理是“坚中之坚”的任务，涉及多主体、多部门和多要素。要把相对贫困教育治理作为底线任务和标志性指标，动员和凝聚多方力量积极参与，建立多元治理大扶贫格局，形成治理工作强大合力。加强党对深度贫困地区相对贫困教育治理工作的全面领导，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作领导体制，创新党委领导、政府负责、企业支持、行业监督、社会参与、农民主体的协同工作体系。激发深度贫困地区农村教育资源要素活力，建立城乡资源要素自由流动、优化配置的激励机制，推动城乡要素特别是资金、人才、科技、项目等双向流动和互动融合，实现以城带乡、城乡互补。将国家主导和地方实践有机结合，切实增强制度协调效应，提高预期收益，努力探索统一性与特色化相结合的教育治理新路径。建立高质量教育治理工作联盟，坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶、省级教育行政部门“一对一”精准帮扶长效机制，深入推进教育援藏、援疆、援青等工作。动员各类社会团体、公益组织、企业和个人投入相对贫困高质量教育治理工作。创新广泛参与、合力攻坚的社会动员体系及保障激励机制，完善多渠道全方位的教育治理开发监督体系和考核评估体系，建立教育治理工作信息系统，跟踪监测教育治理工作，形成政府、第三方组织及学校等多元主体共同治理的中国特色相对贫困高质量教育治理新格局。以共建共治共享，拓展教育扶贫减贫事业新局面。

3.推进制度兼容融合，节省制度转型的交易成本

深度贫困地区相对贫困高质量教育治理过程，实质上是一种制度变迁过程，是国家政策法规、社会风俗习惯和个体价值信念交互作用的过程。深度贫困地区相对贫困实现高质量教育治理，要推进正式制度与非正式制度的有效兼容，节省交易成本，提升制度收益。健全巩固脱贫成果政策体系，立足实际延续、优化、调整教育治理配套政策。对深度贫困地区教育投入力度不减、帮扶队伍不撤，财政投入要与巩固拓展脱贫攻坚成果、做好衔接要求相匹配。教育治理政策主体要强化责任意识、服务意识、法治意识，切实增强贫困治理工作的责任感、使命感和紧迫感。强化学习宣传，深刻把握习近平总书记精准脱贫重要战略思想，全面贯彻执行《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，切实落实关于国家减贫事业及乡村振兴总体部署，努力提高相对贫困教育治理制度的学习效应。要坚持问题导向，狠抓工作落实，强化工作问责。做好教育治理非正式制度安排，建立健全行业规范、团体章程、行动规则等成文制度，强化职业道德建设，塑造行业文化。推进深度贫困地区乡容、乡愁、乡风“三乡共建”，净化相对贫困群体价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等不成文制度环境，培育相对贫困群体的权利意识、责任意识及参与意识，增进其对教育治理正式制度的张力效应、适应预期和认同心理，打破相对贫困群体在精神、文化以及价值信念层面的贫困代际循环。要重视意识形态在教育治理工作中的特殊作用，减轻改革的摩擦，降低改革成本，激发内生动力，增强其自我发展能力，加快相对贫困教育治理和制度转型的进程。

4.突破制度路径依赖，确保制度供给与需求平衡

当前，深度贫困地区相对贫困高质量教育治理面临进入新发展阶段面临新的关键节点的崭新形势，推进教育治理由偏重输血向注重造血转变，脱贫考评体系由重视考核效率向注重考核效益转变。坚持供给侧结构性改革战略方向，适时推动制度转型，突破制度依赖，避免制度锁定，强化教育治理制度供给，确保制度供给与需求的平衡，努力提高预期增加的制度收益，加强对深度贫困地区相对贫困群体的兜底保障，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，守住防止规模性返贫底线。进一步优化教育减贫政策法规，健全制度体系，明确教育治理各相关利益主体权力边界、责任范围。各级地方政府要制定出台教育治理相关政策实施管理办法、工作条例，进一步完善教育治理工作时间表、路线图和任务书，细化目标，压实责任。社会团体、公益组织、行业企业要强化行业规范、团体章程、伦理道德、合作盟约等教育治理的非正式制度建设，发挥其张力效应。相对贫困群体要不断优化价值信念，激发内生动力，重塑贫困亚文化，发挥主体作用。健全深度贫困地区乡村振兴考核落实机制，加快完善教育治理质量监测体系、风险防控体系，以建档立卡贫困家庭学生控辍保学、劝返复学、主动推普为基点，以就学、资助、就业状况为重点，对教育治理工作实施进展和成效进行监测评价。用好教育治理第三方评估机制，严格督查评估，落实问效问责。