乳品质量安全法律监管的问题及对策——从麦趣尔“丙二醇”事件切入

闫刘芹

西安财经大学，陕西西安 710000

0 引言

“民以食为天，食以安为先”。食品安全关系着民生，也关系着经济发展。随着人民生活水平的提高，乳品质量安全的抽检合格率受到社会各界和公众的关注，总体呈现出稳中向好的态势。但不容忽视的是，乳品质量安全问题还是会时有发生。2022年6月29日浙江省庆元县市场监管局2022年第4期食品抽检检验情况显示，麦趣尔集团股份有限公司（简称“麦趣尔”）生产的两批次纯牛奶超范围添加丙二醇[1]。经过近2 个月的调查，昌吉市市场监督管理局于2022年8月22日下达了行政处罚决定书，认定麦趣尔违反了《中华人民共和国食品安全法》（简称《食品安全法》）第34条第4项规定，超范围使用食品添加剂生产食品。出于对乳品质量的保护，消除人们对乳品质量安全问题的担忧，麦趣尔及其负责人受到了行政惩罚。但是在个案处理受到广泛关注的同时，这一现象的深层次原因，即乳品质量安全法律监管不到位问题，却没有得到充分的重视。因此，本文从麦趣尔“丙二醇”事件切入，分析乳品质量安全法律监管中存在的问题，并揭示问题产生的原因，提出切实可行的对策。

1 乳品质量安全法律监管存在的问题

为保护食品质量安全，严厉打击食品安全违法违规行为，我国出台了一系列与食品安全相关的法律法规，如《食品安全法》《农产品治理安全法》《基本医疗卫生与健康促进法》等。在乳品质量安全监管方面，国务院及相关部门陆续颁布了一系列与乳品质量安全监管有关的行政法规和部门规章，如《乳品质量安全监督管理条例》《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》《乳制品质量安全提升行动方案》，进一步细化了乳品质量安全监管所涉及的制度。与此同时，各省市也陆续出台了一系列政策，如《黑龙江省人民政府办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的实施意见》《辽宁省人民政府办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的实施意见》《陕西省乳制品质量安全提升行动实施方案》《河南省乳制品质量安全提升行动实施方案（2021—2023年）》，进一步明确了监管机关的职责。但是乳品质量安全问题并未因法律法规数量增多而好转，麦趣尔“丙二醇”事件再次引起了人们对乳品质量安全监管的重视。审视此次案件，可以发现乳品质量安全法律监管存在以下问题。

1.1 法律监管体系存在缺陷

在乳品质量安全法律监管方面，上述法律、行政法规以及政策基本形成了以《食品安全法》为中心，其他法律为基础，行政法规、部门规章与各省市政策共同配合的法律监督管理体系。但不可否认的是，当前法律监管体系存在缺陷。其一，部分监管规定相对抽象，在实践中可操作性不强。如《乳品质量安全监督管理条例》第30条规定“乳制品生产企业应当符合良好生产规范要求”，而何为“良好生产规范要求”该条例并没有进行具体的阐明和释义；又如《食品安全法》虽然规定了风险评估制度、食品信息公开制度、食品召回制度等，但这些制度可操作性不强。其二，部分监管规定之间缺乏协调性与统一性。如《食品安全法实施条例》第74条规定，生产、销售不符合行业标准规定的食品安全指标，拒不停止经营或者改正的，货值金额不足1 万元的，罚款金额为1 万元以上5 万元以下；货值金额1 万元以上的，罚款金额为货值金额的5 倍以上10 倍以下。而《乳品质量安全监督管理条例》第55条规定，生产、销售不符合乳品质量安全国家标准的乳品，构成犯罪的，依照《刑法》处罚；尚不构成犯罪的，罚款金额为违法乳品货值金额10 倍以上20 倍以下。

1.2 法律监管体制存在漏洞

2021修订的《食品安全法》进一步细化了食品监管部门之间的职责，然而具体到乳品的法律监管而言，仍然存在机制漏洞。具体而言，一是监管效率低。乳品质量安全监管由畜牧兽医主管部门、质量监督检验检疫部门、工商行政管理部门等部门分段进行，即畜牧兽医主管部门负责奶畜饲养、生鲜乳生产、收购环节的监督；质量监督检验检疫部门对乳制品生产和进出口环节进行监督；工商行政管理部门对乳制品销售环节的监督检查。这种“线性”结构，一方面使得部门之间相互推诿的可能性增大，另一方面也可能导致部门间对法律的理解不一造成监管机制失灵。二是监管不全面。目前我国在食品质量安全监管上主要采取事前、事后监管的做法，相对忽视事中监管的作用[2]。如果继续保持事中不积极而事前事后监管的作风，很难充分发挥法律监管机制的预防作用。

1.3 法律监管效果甚微

麦趣尔“丙二醇”等乳品质量安全事件虽然均得到了严肃处理，但总体来看，我国乳品质量安全法律监管取得的效果比较有限。原因在于，一方面，在乳品生产到销售的过程中，我国对食品安全进行分段监管，不仅相关部门之间根据职能进行分工监管，而且部门内部也分段进行监管[3]，这种监管模式导致监管部门之间职能与责任交叉或空缺，严重影响了监管效力。另一方面，处罚力度较轻。在大多数乳品质量安全事件中，相关企业通常被给予行政处罚，很少受到刑事处罚。如在麦趣尔“丙二醇”事件中，昌吉市市场监督管理局没收该企业违法所得360 154.88 元，没收全部不合格纯牛奶产品以及罚款73 151 000.72 元。没收违法所得与不合格产品虽然也是消除危险的行为，但惩罚力度相对较弱，难以发挥出特别好的警示作用。

2 乳品质量安全法律监管存在问题的成因

当前我国对乳品质量安全监管的法律规范众多，不仅包括法律、行政法规，还包括部门规章、地方政策。但是近年来乳品质量安全问题频发，而且屡禁不止。截至2022年10月，我国相关部门已经公示多起乳品质量安全事件，如卡士酸奶酵母超标事件、澳牛酸奶优乳饮料蛋白质含量不达标事件、香满楼酸奶酵母超标事件、澳优乳业奶粉香兰素超标事件[4]。究其原因，在于监管部门法律监管意识不强、部门协调性差以及监管手段不完善。

2.1 法律监管意识不强

法律监管部门、乳品企业以及行业组织监管意识淡薄，是乳品质量安全问题频发的主要原因。首先，法律监管主体监管意识不强。在具体监管中有法不依、执法不严，导致乳品质量安全问题层出不穷。其次，在乳品企业经营中，生产者和销售者为追求利益的最大化，在乳品生产和销售环节无视法律，挑战法律权威。第三，乳品企业经营者和乳品的销售者缺乏对乳品质量监管体系的认识，安全意识不足，难以形成自我约束。最后，行业组织等机构，虽然能够监督乳品企业以及销售者，具有一定监管作用，但是其监管行为缺乏强制力，而且对被监管对象而言鲜有约束力。除此之外，消费者维权意识淡薄，也在一定程度上影响了监管部门以及其他主体的监管意识。

2.2 法律监管部门协调性差

在食品安全监管中，我国采取了分段监管方式，这不利于各监管部门之间的分工协作。一方面，法律监管部门内部协调性差。对于法律监管部门而言，乳品质量安全问题涉及多方面因素，包括原材料的质量、添加剂的含量、保存或生产的环境等。乳品在从生产加工到经营销售之间的任何环节一旦出现问题，一般都需要多个法律监管部门进行调查。由于部门之间的职责划分不够明确，这种相互配合效果较差。另一方面，法律监管部门外部协调性差。在食品安全治理领域，需要三类力量相互配合：政府的行政规制、企业的合规建设、社会力量的监督[5]。通过相互配合，监管部门应当与企业、社会力量共同保护乳品质量安全。但是法律监管部门作为行政机关，面对其他监管力量，很容易“居高临下”，忽视其他监管主体的作用。这种忽视一方面导致其他主体难以参与法律监管，另一方面其他主体的监管积极性被打击，降低了监管意识。

2.3 法律监管手段不完善

在乳品质量安全法律监管中，法律监管手段不完善是急需解决的一大难题。一方面，乳品质量安全检测人员匮乏。乳品质量安全监管不仅是法律问题，还是技术问题。而质量安全检测人员作为具有专业知识的人员，是成功发挥监管效果不可或缺的元素。但是在当前的乳品质量安全监管过程中，常年缺乏质量安全检测人员的现象屡见不鲜。另一方面，乳品质量安全检测技术手段不足。近年来，我国乳品质量安全检测技术取得了很大的进步，如高灵敏检测试剂盒，可以在非常短的时间内完成初步筛选和定性判断。但是考核项目的范围、检测方法时间，以及考核样品是否充分利用的问题，限制了乳品质量安全检测技术的充分应用[6]。

3 乳品质量安全法律监管的优化路径

健全的乳品质量安全法律监管体系是保证乳品质量安全的关键手段。在乳品质量安全法律监管领域，核心在于监管部门依法办事、执法必严、违法必究，企业遵纪守法，消费者权益得到保护。随着经济的发展，法律监管部门面临新的挑战，为迅速适应乳品企业发展，在完善法律监管体系的同时，也需要加强企业合规建设、强化消费者的安全意识。

3.1 完善法律监管体系

第一，需要整合相关法律资源，完善乳品质量监管的法律法规。虽然在当前乳品质量安全监管中，形成了以《食品安全法》为中心的监管体系。但是由于乳品生产、销售等环节的复杂性，应在现有法律资源的基础上进行完善。第二，完善乳品质量安全法律监管体系与其他法律体系之间的衔接。尤其是与刑事法律之间的衔接。第三，合理分配法律监管部门的职责，推动各部门之间的合作。一方面以乳品生产、加工、仓储运输以及销售等环节为标准，严格划分监管部门的权力，以此明确乳品质量安全监管权力的界限。另一方面食品安全领域加强共治模式的建设，推动监管部门之间的相互合作、支持以及监督[7]，同时也可以推动监管部门与企业、行业组织以及消费者之间的合作。第四，加大危害乳品质量安全行为的惩罚力度。加大各部门之间的执法力度，保障各监管部门严格、正确执法；加大企业及其负责人的处罚力度和法律监管人员的处罚力度。

3.2 加强乳品企业合规建设

在乳品质量安全法律监管层面，除上述问题，也不能忽视企业自身的道德问题。企业合规是企业自我约束的一种内部治理方式，可以从三个维度进行认识：一是一种公司治理方式，能够改变公司内部的治理结构，防范企业利益损失；二是一种刑法激励机制，避免涉案企业定罪处罚；三是一种重要的律师业务，帮助企业防范和规避法律风险的法律服务活动[8]。在乳品企业风险预防中，或乳品企业因质量安全问题受到处罚的情况下，企业可以根据自身情况建设符合自身的合规计划。首先，明确乳品企业合规建设的目的，即防范刑事法律风险。企业合规建设离不开监管部门的指导。因此由监管部门指导乳品企业合规建设，帮助企业增加专业知识、完善风险防控等。其次，修订相关法律法规，激励乳品企业开展合规建设。尤其在《食品安全法》中确认企业合规机制的价值与作用。最后，由政府监管部门纠正和处罚乳品企业怠于合规建设的行为，避免企业“不遵守”行政监管以及预防违法犯罪行为[9]。

3.3 强化消费者乳品质量监管意识

随着我国经济的发展，人民群众的消费水平也在不断提高，健康饮食开始受到重视，无形之间提高了乳品质量安全问题的重要性，对乳品质量监管起到正向的激励作用。在乳品质量安全监管中，法律监管只是其中最为主要的一种，消费者的监督也是乳品质量安全监管所需要的。多元化的监督管理方式，不仅可以约束乳品企业的违法行为，而且也可以激励主管部门、监管部门采取更加有力的措施保障乳品质量安全。首先，加大质量监管的法律宣传，鼓励消费者学习相关法律法规。其次，在制定乳品质量安全法律法规时，积极听取人民群众的声音，鼓励消费者对相关法律的修订发表意见。最后，增强公民的社会责任，鼓励消费者维权。可以通过建立激励机制，调动消费者揭露不符合质量安全标准的乳品以及乳品企业的积极性，从而形成保障乳品质量安全的“社会意识”。