行政管理学课程的困境审视与策略选择——以N 市警察学院为例

方 圆

（南京森林警察学院，南京 210042）

根据教育部制定的《公安学类教学质量国家标准》的要求，公安学类本科专业的人才培养应坚持“突出忠诚教育，加强综合索质，打牢专业基础，强化实战能力”的指导思想，遵循高等教育规律，突出公安职业特色，适应公安实战要求，实行“教、学、练、战”一体化人才培养模式，为公安机关培养政治坚定、业务精通、作风过硬、素质优良的公安专业人才[1]。这为公安院校人才培养定位和专业建设目标提供了基本遵循和明确指向。其中，《公安学类教学质量国家标准》明确提出，公安管理学专业应涵盖公安管理学导论、公安人力资源管理、公安组织行为学、公安政治工作学、行政管理学、公安决策学、公安指挥等知识和技能单元[1]。据此，作为公安院校公安管理学专业的基础课程，行政管理学课程被涵盖在公安管理学专业的知识与技能单元中，并发挥着专业建设的基石作用。

以N 市警察学院为例，行政管理学课程自2010 年作为公安管理学本科专业的基础课程设置至今，其历经从“双语教学”的中心地位至“考查课程”相对边缘地位的沿革，这一方面取决于公安管理学专业特色定位的调整和差异化发展的改革取向，另一方面则源于行政管理学自身学科身份的认同危机，尤其是在当前行政管理学的学术研究和教学改革已步入新时代的背景下，其必然面临着不可回避的场景问题。其一，发轫于西方的现代意义的行政学，如何与中国警务治理场景接轨。众所周知，西方无论是政治制度抑或行政传统，都与中国存在巨大差异。如何使在西方文化土壤中生长起来的行政学理论和技术工具与中国背景相融合，并且发展出真正意义上的现代“中国行政学”，是公安院校行政管理学课程亟需回答的一个问题。其二，当中国社会的现代化转型急剧展开时，如何构建适应新时代要求的政治和行政体制也日益浮出水面。面对如此宏大而深刻的中国社会治理变革实践，行政学的理论该以何种姿态参与其中并且做出自身不可替代的贡献，则是公安院校行政管理学课程所必须回答的另一个问题。基于此，行政管理学的本土化与实践性显得尤为迫切，而如何实现行政管理学与公安实践的有机契合，服务于建设平安中国、法治中国的国家战略需求和推进国家治理现代化成为当前行政管理学课程教学的关键议题。

一、行政管理学课程的困境审视

如上所述，以N 市警察学院为例，行政管理学自学院公安管理学本科专业开设以来，因公安管理学专业自身特色定位历经公安文秘方向到警务管理方向再到公安新闻宣传方向的改革取向调整，其作为专业基础课程的设置亦屡经变革，即从48 课时的必修课程—48 课时的双语教学必修课程—32 课时的考查课程的历史沿革，使得行政管理学直面学科发展与课程建设及深度学习困境。

（一）学科发展困境：行政管理学缺乏公认的思想范式导致其学科身份认同危机

判断一门学科的成熟性，有两个最基本的参数：一是独特的相对统一并得到广泛认同的学科范畴体系、理论体系和完整的学科体系的建构程度；二是该学科体系和理论体系对于现实问题的解释力及其指导解决实际问题的张力[2]。若按照上述两个参数来考量行政学（行政管理学），显然，其学科身份认同危机是一个较为凸显的问题。有关此危机的系统讨论始于20 世纪70 年代，但实际上它却植根于行政学理论的基本逻辑之中，并贯穿于学科发展的始终。

行政学作为一门产生于西方的学科，自1887 年威尔逊发表《行政之研究》为行政学的发展定下基调以来，其发展历程呈现了不同阶段诸多流派的论辩与交锋。在漫长的学科发展进程中，它既经历过辉煌的古典时期，也出现过无从定位学科对象的危机时期。就其学术规范和价值层面而言，行政学遵循着美式传统，强调民主、分权和平等等价值，但在某种程度上，其学科内部的知识与技巧却有着浓厚的欧陆色彩，其核心是集中权力、塑造行政权威与提高行政效率。因此，自行政学诞生之日起，如何协调学科中的内在矛盾就一直是一个重要课题。同时，由于学科内部的思想断裂，行政学难以产生公认的思想范式，其内部的伦理规范与价值冲突使得行政学难以用一元化框架加以概括。据此，行政学中纷繁复杂的学派之争成为学科身份危机的一种表现。

20 世纪70 年代以后，行政学虽在历经政治学、管理学的冲击与交融，广为吸收其他学科（尤其是经济学和法学）的观点及理论工具后，开始步入学科的成熟阶段，但依旧存在学科身份的认同危机。因为在行政实践领域内，行政学理论根本无法令研究者和实践者充分满意，甚至会滞后于行政实践。倘若行政学不能具备很强的现实阐释力和实践回应性，则必然加重其学科的身份认同危机，由此也会带来行政管理学课程的深层悖论。比如：政治—行政二分法的基本理论是否适用于公安院校的价值立场和叙事表达？学生对于政治—行政二分法在当今的历史方位中如何进行深层观照？行政管理学能否真正解决公安管理实践领域中碰到的诸多现实问题？对于这些疑惑，如果行政学不能从学科本身出发进行很好的回应与诠释，那么学生就会陷入行政管理学课程的迷思。

（二）课程建设困境：关联课程之间体系和内容的相互交叉导致课程同质化现象突出

如果从公安管理学专业的研究领域、研究议题、研究范畴等方面来看，那么专业基础课程行政管理学无疑与专业核心课程公安管理学课程衔接最紧密，两者之间的关联度亦最高。从课程体系与内容上看，行政管理学主要包括绪论、行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、公共预算、行政信息、政策过程与政策分析方法、行政沟通、行政伦理、行政法治、行政监督、公共危机管理、政府绩效管理和行政改革与发展等。而公安管理学主要包括引论、公安管理的基本原理与基本原则、公安管理的方针与战略、公安组织与管理体制、公安队伍建设与管理、公安领导与决策、公安机关危机管理、公安装备财务管理、公安教育训练管理、公安管理方法与技术等。

通过比较不难发现，行政管理学与公安管理学课程在研究范围、研究聚焦乃至研究方法上存在诸多交叉与重合之处，尤其是关涉到行政职能、行政组织、行政领导、行政监督、公共危机管理及政府绩效管理等课程内容时呈现出高度重合与难以分殊的现象，致使专业基础课程与核心课程同质化现象较为突出。这必然造成双重困境：一方面，由于行政管理学学科身份的合法性饱受质疑，学生会愈加认为行政管理学课程理论体系零散、庞杂，各种理论流派纷呈，且与公安管理学相互交叉，理论抽象而难以对接公安实践；另一方面，教师在教学过程中难以对课程内容进行精准取舍，若讲授知识点过多，则有重复之嫌；若讲授知识点过少，则割裂了整个行政管理学的理论发展逻辑。

不可否认的是，中国行政管理学的学科发展历史积淀薄弱，与此同时，公安管理学作为一门新兴的学科，其学科历史亦非常短暂，从整体上看仍然处于创建阶段。因此，灵活引进和及时吸收行政管理学的原理和方法，尤其是其最新研究成果，是公安管理学学科建设与发展的必然要求，特别要在现代行政管理学理论与公安管理实践的密切结合上下功夫，避免贴标签或粘贴型的“浅研究”。但行政管理学与公安管理学两门课程究竟应该如何立足于公安管理实践，最终皆服务于公安管理实践，且在体例规范和课程内容上达到既兼顾学科专业的系统性，又强调警务实战的特殊性；既阐述学科的基本原理和突出公安理论的基础性，又注重公安工作的实践性和学生实践运用能力的培养，实现两者之间融合统一的目标，确实值得进行教学反思和深入探究。

（三）深度学习困境：工具理性的弥散导致学生知识性与价值性的疏离

马克斯·韦伯认为，近代西方社会的发展主要表现为理性化的发展。这种理性主要是一种行为的“目的理性”，其实就是一种工具理性。他提出，若从意义方面观察，人类行为可以解释为“目的理性”“价值理性”和“情感理性”三种。目的理性是人类为了实现特定的目的，在手段、成本和收益之间进行的权衡和比较。在马克斯·韦伯看来，工具理性和价值理性存在尖锐的对立：工具理性着重考虑手段对达成特定目的的能力或可能性，价值理性则关注权力本身是否符合绝对价值，诸如公平、正义等[3]，具有明确的目的合理性与终极关怀性。

工具理性与价值理性的对立是行政学产生以来的常态，这种对立的宿命不仅体现在行政学理论“钟摆式”的发展历程中，而且延伸到了现实的课程学习场景中。目前，在行政管理学课程的学习过程中，工具理性主要体现为学生在获得课程知识与教学资源的过程中以考试为基本目标，更加注重手段的工具性即技术性尺度，忽视了价值理性的重要性，是一种典型的“自我利益的理性”，这决定了学生课程学习的功利性导向和价值理性的缺失。如在公安联考制度的驱动下，N 市警察学院的绝大部分学生均以公安联考为终极目标，深度学习的主动性与积极性在很大程度上取决于课程知识与公安联考的相关度，两者之间关联度的强弱直接决定了课程学习动机与效果及课程设置与课时分配。换言之，若课程知识与公安联考之间呈现正相关关系，那么学生的学习积极性就愈高，课时分配亦会更多；反之，若课程知识与公安联考之间呈现负相关关系，则学生的学习积极性就愈低，课时分配亦会减少。这在某种程度上助推了工具理性的弥散与扩张，消解了价值理性的彰显与回归，导致学生知识性与价值性的疏离。此种割裂既不利于学生系统掌握行政管理学知识体系和有效解决实际问题，也不利于学生健全人格和核心价值理念的培育，因此，知识教育与价值教育应该相互渗透，维持两者的平衡关系，才能提升学生深度学习的实效性。

二、行政管理学课程的策略选择

（一）积极回应中国治理场景，建构具有弹性和包容性的行政管理学

随着市场化、全球化的持续推进，全球主义、市场主义等的无限叠加，信息技术和智能技术的全面升级，公共行政的复杂性日益凸显，寻找唯一的、标准的行政原则变得越来越难，后现代式的对话、妥协和共识成为更具可操作性的行政路径，跨越边界、聚焦议题的深度研究成为重要的知识生产方式[4]。行政管理学需要明确认知社会情境的复杂性，并在情境中理解和诠释社会问题。

当下行政管理学面临的最大挑战是：行政系统成为异化力量，很多时候不能够回应中国治理场景及公民实际需求。在此背景下，行政学的知识不仅应该是工具性的，即旨在解决问题的知识类型，也应该是反思性的，即对现存秩序与结构进行批判和反思的知识类型[4]。换言之，行政学的知识获得模式有必要进行更深入的反思，以真正确立行政学的自为性与主体性，并填补行政学理论与经验事实之间的缝隙。因为行政学知识的丰富性、包容性和更新速度决定着行政学的社会价值和学术地位，而一个静态、机械的学科框架和单一范式的建构难以涵盖行政过程中多元的参与者和不同角色[4]。只有以开放包容的思想整合多元理论，保持行政学知识的持续增长，才能不断推进学科发展，并提高专业育人成效。因此，积极回应中国治理场景，建构具有弹性和包容性的行政管理学是对其自身存在理由的回答并赋予自身学科合法性的策略选择。

（二）平衡知识性与价值性的关系，以价值理性统摄工具理性

知识性与价值性是蕴含于行政管理学课程教学活动中的两种基本元素，这两种元素在教学过程中能否实现有机融合，关涉课程的教学成效。如前所述，目前N市警察学院学生对行政管理学课程尚存在两种偏向性理解：一种是服务于公安联考，以培养公安高等应用型警务人才为目标，忽视了其对公共行政内蕴公共性品格的价值追求，工具理性的膨胀遮蔽了价值理性的张扬，学生满足于对课程知识的简单梳理而忽视其道德价值、理想价值和情感价值的培育；另一种则是以培养“政治可靠”的“政治精英型人才”为衡量学生的首要标准，而忽略了其科学理性、健全人格与知识理论素养等方面的塑造。这两种倾向显然都不利于公安管理学专业人才的培养。

张康之教授[5]认为，把握世界的科学认识方式给我们展示的是工具理性，而价值途径则提出了实践理性的要求。价值途径把握世界的方式不仅不排斥科学认识，反而是建立在科学认识的全部成就的基础上的，它所提出的实践理性要求，无疑包含着工具理性。因此，从这个意义上而言，知识性与价值性可通约并共存，工具理性与价值理性在某种程度上也可以实现整合与统一。事实上，对于公安院校的学生而言，其作为未来公共权力的行使者、社会正义的维护者，以及警务治理的实践者，更应受到核心价值的引导和规约，并通过核心价值的规范来实现精神和行动的引导，以价值理性统摄工具理性，从而在社会治理中承载起凝聚核心价值、推进价值共识、化解价值冲突的重任。

（三）发挥行政管理学课程“双主体”功能，激发教与学的内在驱动力

以N 市警察学院为例，行政管理学课程应牢牢把握“公安姓党”的根本政治属性，发挥教师与学生“双主体”功能，激发教与学的内在驱动力。在行政管理学课程教学场域，教师与学生作为具有共在和互动关系的“异质主体”，都具有主体性。其中，教师作为教学活动的发起者，是起着主导性作用的主体；学生作为教学活动的参与者，是“特殊主体”，其特殊主体性的发挥能够提升教师主导性教育的成效。

一方面，教师应充分发挥其教育主体功能，在坚定政治信仰、站稳政治立场的前提下，引导学生探寻行政管理学理论究竟植根于何种行政实践，更全面地理解真实的行政世界与抽象的行政知识。从本质上看，行政管理学是政府行政行为的映射，其存在的意义与价值根植于行政实践的具体需求之中。因此，教师在教学过程中不仅需关注行政管理学的研究框架和研究范式，规避与公安管理学的重合及交叉之处，而且要在零散且矛盾的行政管理学理论丛林中，系统而细致地梳理复杂的行政管理学知识演进脉络及其逻辑，形塑具有内在价值和逻辑统一性的行政学整体知识图景，深化学生对行政价值多元性与中西方行政实践复杂性的了解，尤其要注重从行政管理学与警务治理实践互动的角度提升课程实践理性与实践效度，使学生得以融会贯通地审视中西方行政管理学发展历史，并因此获得对行政管理学更为深入和系统的理解与认知，弥合行政管理学理论与警务实践的鸿沟，促进教学过程与实战需求紧密衔接。这些教学目标能否达成，既是对教师教学水平与能力的挑战与考验，也是激发教师潜心教学的内在驱动力。

另一方面，作为N 市警察学院的学生，应在教师的引导下，积极发挥自身特殊的主体性作用，聚焦于如何真实地认识行政世界尤其是公安管理实践，明辨慎思两个“差异性”，即中西方行政管理学的差异性及行政管理学与公安管理学的差异性。比如：行政管理与私人管理有何不同？行政管理与公安管理又有何不同？政府服务的必要范围是什么？而警察服务的边界又在哪里？集权型警察体制或者分权型警察体制包含什么内容，在哪些事务上实行集权与分权？政府部门包括公安机关如何运用行政管理学理论提高治理绩效？谁来治理？警务治理实践的具体类型有哪些？而新公共管理理论、新公共行政理论、治理理论、政策网络和协同治理等理论是否适用于中国当前的警务改革等等，诸如此类议题，学生应如何进行认知？据此，学生的深度学习动机与内在驱动力应基于正确的认识论基础上，以问题意识为导向，对诸如上述议题能够进行合理的解释与理性的批判，而要实现这一课程目标，必须建基于教师与学生“双主体”功能的发挥，才能有效得以实施。