预算管理一体化系统对当前审计工作影响初探

◆张秋玲 甄鹏 潘烁/湖北省审计厅

近年来，在分税制财政管理体制、预算管理制度、国库集中支付制度等财政体制机制主体框架基本建立的基础上，预决算公开、加强地方政府性债务管理等财政改革工作扎实推进，财政管理水平不断提高，尤其是预算管理一体化系统的开发与使用，极大促进了财政制度的现代化。为更好应对财政信息化建设给审计工作带来的挑战，把握时代机遇，积极探索信息化环境下如何改进财政审计方式方法，笔者结合工作实际，对预算管理一体化系统给当前审计工作造成的影响进行初步分析和思考。

一、预算管理一体化系统的开发背景与创新

为进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，党的十九大明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”，预算管理一体化系统应运而生。近年来，财政部积极推进预算管理一体化建设，运用信息化手段全面深化预算制度改革。至今年初，全国所有省份和新疆生产建设兵团全部实现预算管理一体化系统上线运行，预算管理一体化系统基本覆盖地方各级财政部门和预算单位。

（一）预算管理一体化系统的开发背景

预算管理一体化系统上线之前，财政原业务系统已经不能完全适应现代化财政制度需要，如“一体化”程度不高就是急需克服的典型问题。对不同财政部门而言：因为大量市县单独部署了业务系统，各市县之间的业务系统存在较大差异，没有统一的规范和标准，财政预算管理的业务规则和信息系统“各自搭台、分头唱戏”，上级部门汇总数据不够方便、快捷，甚至造成“信息孤岛”，严重影响工作效率。对同一个财政部门而言：即使是同一个财政部门，财政数据价值也难以充分发挥。财政部门内预算、支付等工作是由多个业务系统分别负责，如部门预算管理系统用于预算编制、预算执行管理系统用于预算指标管理、国库集中支付系统用于支付等，财政的预算编制、执行、决算、债务、资产管理等业务链条存在割裂、数据共享不充分等问题。

预算管理一体化系统上线前，不同省份甚至不同市县的财政系统，各有各的标准，各有各的规范，各有各的行为准则，“书不同文、车不同轨”，导致财政数据价值无法充分挖掘，难以发挥财政合力，产生了数据透明度不够高、预算约束不够强、上级财政单位统筹力度仍有提升空间等一系列问题。财政原业务系统不符合党的十九大提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”要求，成为提升财政治理现代化水平路上的“拦路虎”。

（二）预算管理一体化系统的核心要点

预算管理一体化系统的核心要点集中在“一体化”三个字上，做好“一体化”文章在提高预算管理水平方面，可以起到纲举目张、执本末从的作用。预算管理一体化系统的开发和建设工作是全国统一安排的，是提升财政管理现代化水平的重要手段，是财政业务系统的颠覆性重建，旨在以“一体化”的新系统，逐步取代原分散孤立的多个财政业务系统。

具体而言，预算管理一体化系统的“一体化”体现在以下两方面：一方面，业务模块集成。预算管理一体化系统由省级统建统管、市县接入使用，打破了财政部门内部信息系统各自为政、自成体系造成的信息碎片化、条块化限制，数据互联互通性大大提高。目前，预算管理一体化系统集成了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等多个模块，原本分散的业务系统实现了统一，使得财政资金项目库、预算编制、预算执行、决算、财务报告等在业务流程上实现了全生命周期、全业务流程管理，可以有效解决财政资金跨层级流动的动态跟踪和穿透式管理等难题。另一方面，财政数据集中。省市县三级财政数据集中到省财政厅，当地所有行政事业单位财务数据集中到财政部门（实际是把当地所有财政财务数据集中到省级数据分中心），财政部门对各预算单位财政财务数据的掌握更加全面、统筹能力更强，使财政“信息孤岛”成为便捷通畅的财政大数据系统。

（三）预算管理一体化系统的创新之处

预算管理一体化系统的开发和使用，为深化预算管理制度改革打下坚实基础，为现代财政制度的运行提供基础保障，能够更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。与财政原业务系统相比，预算管理一体化系统具有多项重大创新。一是重构部门预算支出结构。长期以来“基本支出+项目支出”的部门预算支出理念根深蒂固，但预算管理一体化系统将预算项目作为预算管理的基本单元，所有预算支出均以预算项目的形式纳入项目库，并将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。明确要求部门预算编制细化到具体单位和项目。二是预算指标直接控制支付。传统国库集中支付原则是“预算指标控制用款计划、用款计划控制资金”，预算管理一体化系统将支付原则调整为“项目预算指标直接控制资金支付”。调整后支付直接对应具体的预算指标，加强了资金支付与项目预算指标的衔接，提高了支付效率。三是参照国库集中支付流程管理单位资金。预算执行中，有的地方“非财政拨款收支”及“自有资金收支”尚未实行国库集中收付管理，而是通过预算单位实有资金账户进行自主收支。预算管理一体化系统统一将部门财政拨款收支以外的收支称为“单位资金”，逐步实行“单位资金”比照国库集中支付流程管理。

预算管理一体化不仅仅是信息化建设，它既涉及微观层面预算管理业务，也涉及宏观层面中央和地方财政管理体制机制创新。鉴于本文重点是预算管理一体化系统对审计工作影响，财政方面其他变化不再过多列举。

二、短期阵痛，长期利好，预算管理一体化系统对审计工作是一把利大于弊的“双刃剑”

预算管理一体化系统是财政管理制度现代化的加速器，全国各地均积极投身开发和完善工作中。财政审计是审计部门依法全面履行审计监督职责的永恒主题，预算管理一体化系统的上线，对审计工作既带来了挑战，同时也带来了新条件下的机遇。以笔者所在的湖北为例，其影响可总体概括为“短期阵痛、长期利好”。

（一）对审计工作的“短期阵痛”

为保证财政业务衔接平滑和历史数据的一致性，预算管理一体化系统建设是由原财政业务系统开发维护企业按照《预算管理一体化系统技术标准V1.0》，对财政预算编审、指标管理、资金支付、会计核算、非税收入等原业务系统进行标准化改造聚合后形成的一体化信息平台，其支撑数据库统一为国产化环境的数据库，全省财政数据在省财政厅集中管理。“短期阵痛”主要指预算管理一体化系统成熟前，在技术层面将给审计工作带来较大挑战。

1.数据采集面临的问题。一是缺少统一的国产化数据库环境。根据审计署规划，湖北省金审工程三期国产化后台支撑数据库为B数据库，财政预算管理一体化数据库为A数据库，需搭建相应的A数据库环境对采集的数据还原后，才能向B数据库迁移，目前因金审工程三期国产数据库B数据库尚未配置与财政相统一的A数据库，全省审计机关面临无国产化A数据库环境可用的困境。二是采集数据表的完整性不够。目前预算管理一体化系统A数据库全库备份尚无法拷贝，审计部门只能请省财政厅按照审计数据标准结构从业务开发公司分属的业务单元中抽取指标管理、资金支付、会计核算等数据表。因业务模块分属不同公司开发，财政抽取的数据表存在缺失业务相关要素信息的问题，需要经过反复比对数据信息后，不断商请省财政厅补充提取数据表才能满足审计需求，影响审计工作有效开展。三是市县审计局无法完整采集数据。预算管理一体化系统数据在省财政厅集中管理，虽然目前财政系统上下级之间已建立数据回传机制，能够实现将数据表回传至各级财政部门，但由于回传数据为按照相关要求规定的固定格式数据表，对于审计部门开展审计工作仍然可能缺失一些规定格式外的数据表和信息要素。因此各地方审计机关无法像以往一样，在当地财政部门直接取得开展审计所需的完整数据，而需要依靠省级审计部门向省级财政部门提出数据采集申请，可能引发采集需求表达失真、数据无法及时有效验证、数据采集流程繁琐和周期长等问题。

2.数据标准化面临的问题。一方面，数据转换、清理周期长。预算管理一体化数据需搭建A数据库进行数据还原后，才能向B数据库迁移并进行数据转换，需要在两种数据环境下进行数据迁移和标准化工作，迁移和标准化过程中可能存在因数据格式不统一造成的数据失真，同时过程繁琐，所需时间长。另一方面，数据转换、清理的有效性验证困难。由于无法提供整库备份，在对省财政厅抽取出的数据进行标准化转换、清理的过程中，需不断与预算管理一体化前台数据比对，而省审计厅缺少财政预算管理一体化前台环境，无法实时完成数据比对和验证，数据标准化工作的有效性和时效性受到限制。

3.数据分析应用面临的问题。一是数据分析应用需要动态调整。预算管理一体化系统仍处于建设过程中，功能模块还在分步上线，产生的数据结构也在调整完善，省审计厅此前探索建立的300余个财政审计模型，需要根据省财政厅提供数据不断进行适应性修改和验证，才能有效应用于审计分析。二是需要适应国产化环境。随着国产化工作的推进，审计人员必须使用国产化终端进入金审工程三期数据中心才能对预算管理一体化数据进行分析应用，有别于过去的使用习惯，审计人员需要与国产化终端和数据环境进一步磨合熟悉。三是对审计人员提出更高的计算机技术要求。预算管理一体化系统基于B数据库，技术人员在深度分析时，需有B数据库功能应用和SQL分析语法的相关知识储备。

（二）对审计工作的“长期利好”

1.对资金的监督追踪将更加方便。预算管理一体化系统实施后，财政数据更加规范透明、预算约束更加有力；而且财政部门数据和其他非财政部门、单位财务数据相衔接，数据的规范性、准确性提高，数据分析将更有利，预算执行监督将更有效。如预算管理一体化系统上线后，资金可以按照用途、项目、类款项分门别类管理，对每一次支付过程和每一笔资金进行跟踪监控，预算执行更加透明化。审计部门可以更加直观地审查预算编制和预算执行情况，有助于全过程监督财政资金流转，为财政审计监督全覆盖提供有力技术支撑。而且，预算管理一体化系统已上线财务核算模块，财政收支与财务核算之间联系更加紧密，减轻了现场审计人员复核会计凭证和财政数据的工作量。

2.绩效审计工作的开展将更加便捷。预算管理一体化系统实施前，预算编制与预算执行两个系统、两本账，一定程度存在“两张皮”的问题；系统实施后，因“预算指标直接控制资金支付”“部门预算编制细化到具体单位和项目”等变化，预算编制与预算执行将会紧密联系，可以直接从单一的系统上通过追踪资金流向来判断绩效指标完成情况，绩效审计预计会更加简单便捷。

3.多维数据的集中分析将更加重要。预算管理一体化系统实施后，财政数据与其他部门、单位财务数据相互连接，数据之间可以相互印证；尤其是随着省政府政务大数据平台的不断完善，财政数据将逐步实现与发改、国资、城建、税务等多渠道数据互联互通，资金使用情况可以进行多维化分析、立体式印证。届时，通过数据分析即可能发现问题线索，“集中分析、分散核查”模式将发挥更大作用，集中分析可能成为财政审计工作的核心，甚至会起到“大脑”般的地位和作用，重要性将极大凸显。值得一提的是，随着财政制度的更加规范透明，常规的资金闲置、财务管理不规范等问题将越来越少，审计人员需要开拓新的审计思路，对多方数据间的逻辑关系进行分析和判断，尤其是具备数据分析思维的审计人员的工作经验和分析能力，将对审计工作质量产生更大影响。

预算管理一体化系统对审计工作的负面影响主要体现在系统开发建设时期的软件相互匹配适应方面；随着系统越来越成熟，财政数据规范透明、预算执行约束有力等诸多正面影响将逐步显现，对审计工作的便利之处将越来越多。综合看，预算管理一体化系统对审计工作是“有利有弊、利远大于弊”。

三、抓住契机，主动应变，让预算管理一体化系统成为审计工作的“助推器”

正如习近平总书记的谆谆教导：“历史从不等待一切犹豫者、观望者、懈怠者、软弱者。只有与历史同步伐、与时代共命运的人，才能赢得光明的未来。”预算管理一体化系统是时代所需、大势所趋，作为新时代的审计人，我们理应抓住契机，主动应变，想方设法提升审计工作水平。

（一）进一步提高思想认识

预算管理一体化系统开发和建设不仅是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是做好各级财政工作的现实需求。虽然更加规范在一定程度上意味着流程更加繁琐，而且使用新系统需要一定时间适应和调整，但困难是暂时的，利好是长久的，审计人员要树立主动求变意识，大力支持系统不断完善，对暂时性问题给予更多理解和支持。

（二）进一步加强学习研究

及时跟进财政预算管理一体化改革情况，聚焦预算执行审计重点内容，有针对性地开展相关业务知识培训，着力提升审计人员业务能力。收集学习《预算管理一体化规范（试行）》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》《预算指标会计核算实施方案》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等政策性和专业性文件，认真研读财政部的相关业务规范和技术标准，厘清预算管理业务流程和控制规则，熟悉财政部门预算指标下达、拨付、预（决）算管理方式，掌握预算单位项目储备、预算编制、预算执行、会计核算等财政财务工作流程，为更好开展基础数据采集和预算执行审计工作做好政策制度方面的储备。同时，审计人员需要加强学习数据库相关专业知识等。

（三）进一步提高能力素质

能力提升永无止境。作为新时代的审计人员，应有守正创新的能力。守正就是要继续提升传统现场纸质资料审计能力，依托而不依赖审计的信息化系统，提高从被审计单位工作总结、专项报告、支付凭证等纸质资料查找问题、发现问题、指出问题的能力，纸质资料审计方法不仅不能因信息化而减弱、丢失，反而应该更加重视，逐步加强，坚决避免因信息化系统更新迭代时暂时性问题造成审计工作难以顺利开展。创新就是要适应时代变化，对自身严格要求，不仅要熟悉审计部门的信息化系统，还要较好地了解被审计单位相关信息化系统，提升自身运用信息化手段分析和解决问题的能力。守正与创新要相辅相成、同步提高，做到“两手抓、两手硬”。

（四）进一步强化沟通交流

预算管理一体化系统对审计工作的影响不仅取决于系统本身，相关人员之间充分沟通交流也十分重要。一是审计部门要加强与财政部门的沟通交流，把审计的一些工作要求及时反馈给财政部门，争取把更多审计工作需要的功能融入预算管理一体化系统建设当中。如上年度数据要尽早报送给审计部门，或审计部门内网直连预算管理一体化系统，开放用户端，确保审计部门能够更早取得财政数据，有更多时间汇集、梳理、分析财政数据，或者能够根据审计需要及时进行查询分析。二是审计机关内部要加强交流，如业务部门与综合部门要充分对接沟通，针对预算管理一体化系统数据关联度更高等新情况，财政审计人员要提出新的审计思路，与计算机审计人员共同分析，建立与财政预算管理一体化相适应的审计分析模型，以满足新的审计需要。三是上下级审计机关之间要加强沟通，地方审计机关要将自身遇到问题和需求及时向审计署汇报，以期审计署正在研发的金审工程三期能够更好匹配预算管理一体化系统，提高审计效率和质量；并且，省级审计机关要主动收集和整理基层需求，为地方审计机关更快更好适应预算管理一体化系统改革提供更多的指导和便利。

（五）进一步重视数据安全

财政数据是国家数据的重要组成部分，由于预算管理一体化系统包含了完整的财政数据信息链，财政数据安全问题将更加重要，决不能发生财政数据泄密事件。一是突出强调纪律要求。要求审计人员落实好安全保密责任，不随意拷贝和保存相关数据，对数据的使用必须符合相关规定。二是实施访问权限管理。设定与审计人员相匹配的访问权限，保证数据的审计应用与安全性相统一。三是数据审计共享管理。做好预算管理一体化数据在全省审计机关的安全共享，方便市县审计局开展工作。四是建立健全相关制度。建立健全数据分类分级共享保护、数据安全审查、风险评估、监测预警等体制机制。

道阻且长，行则将至。在党中央的坚强领导下，以预算管理一体化建设为重点内容的现代化财政制度改革一定会顺利实现。审计工作人员要紧跟时代变化，以预算管理一体化系统研究为契机，认真学习预算管理一体化建设相关知识，切实优化审计工作方式方法，推动审计工作再上台阶。