新《国家重点保护野生动物名录》视野下我国水生野生动物法律保护探析

刘洋 赵龙

（大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023）

1 引言

我国水生野生动物物种资源十分丰富，但就濒危物种数量而言，我国同样是个濒危野生动物分布大国［1］。《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》）是我国野生动物保护的重要法律依据。2021年2 月5 日，通过大幅度调整后新版《名录》公布。新版《名录》中野生动物保护范围明显扩大，共列入988 种类野生动物，其中水生野生动物占302 个种类，水生野生动物保护数量增加比明显高于陆生野生动物，创历史新高。因此，本研究以新版《名录》为视野，通过界定水生野生动物的内涵，分析了我国水生野生动物的物种保护现状、相关法律制度及其不足之处，并提出完善建议，以便更好地保护我国水生野生动物的生物多样性。

2 新《名录》的颁布

2.1 新《名录》颁布的背景

1989 年，旧《名录》经国务院批准，由原林业部和农业部予以发布，主要功能在于对《野生动物保护法》所规定的“珍贵、濒危野生动物”进行详细列举，以及具体划分由渔业行政主管部门管理的水生物种，以便渔业行政管理部门根据《名录》进行管理保护工作。

旧《名录》列举了256 种类野生动物，其中，陆生野生动物占绝大多数，水生野生动物主要是“水中大熊猫”中华鲟（Acipenser sinensis）以及白豚（Lipotidae）等一级濒危物种。

近年来，随着人类生活水平不断提高，现代工业的发展使得野生动物栖息环境遭受严重破坏，一些物种在人类不断干预下濒临灭绝。农业农村部、国家林业和草原局开始对野生动物进行调查，同时发布《国家重点保护野生动物名录（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。通过大幅度调整旧《名录》，2021年2 月5 日，新《名录》问世。

2.2 新《名录》野生动物范围之变化

为保护物种多样性，促进人与自然和谐共生，新版《名录》中野生动物种类由256 种类扩充至988 种类（见表1），表明我国在生物多样性物种保护能力方面不断增强。

表1 新旧《名录》物种对比

新版《名录》对野生动物保护范围明显扩大，调整的最大亮点在于水生野生动物保护数量增加比明显比陆生动物高。新增水生野生动物部分中列入国家一级保护的共有11 种：斑鳖（Rafetus swinhoei）、安吉小鲵（Hynobius amjiensis）、中国小鲵（Hynobius chinensis）、挂榜山小鲵（Hynobius guabangshanensis）、猫儿山小鲵（Hynobius maoershanensis）、普雄原鲵（Protohynobiuspuxiongensis）、辽宁爪鲵（Onychodactylus zhaoermii）、鳇（Huso dauricus）（仅限野外种群）、鲥（Tenualosa reevesii）、北方铜鱼（Coreius septentrionalis）以及长丝Pangasius sanitwongsei）。由二级升到国家一级重点保护的水生野生动物有21 种：太平洋斑海豹（Phoca largha）（原名“斑海豹”）、北太平洋露脊鲸（Eubalaena japonica）、灰鲸（Eschrichtius robustus）、蓝鲸（Balaenoptera musculus）、小须鲸（Balaenoptera acutorostrata）、塞鲸（Balaenoptera borealis）、布氏鲸（Balaenoptera brydei）、大村鲸（Balaenoptera omurai）、长须鲸（Balaenoptera physalus）、大翅鲸（Megaptera novaeangliae）、恒河豚（Platanista gangetica）、长江江豚（Neophocaena asiaeorientalis）、抹香鲸（Physeter macrocephalus）、红海龟（Caretta caretta）、绿海龟（Chelonia mydas）、玳瑁（Eretmochelys imbricata）、太平洋丽龟（Lepidochelys olivacea）、棱皮龟（Dermochelys coriacea）、镇海棘螈（Echinotriton chinhaiensis）（原名“镇海疣螈”）、川陕哲罗鲑（Hucho bleekeri）以及黄唇鱼（Bahaba taipingensis）［2］，新增水生野生动物部分物种主要是鲸类和龟类。

2.3 新《名录》颁布的影响

新版《名录》的颁布，一方面对管理工作者提出了更高要求，新《名录》中纳入的新物种不断增多，落在政府肩上的担子也不断增加，这就要求渔业行政部门等相关政府机构在贯彻生态文明理念下，顺应新形势新要求，做好《名录》调整后野生动物保护管理工作的过渡衔接，以新《名录》为准做好人工繁育野生动物行政审批工作，切勿“一刀切”。同时各执法部门间要相互配合，严厉打击违法违规行为，做好行政处罚与刑事处罚的衔接，加大执法监管力度，提高违法行为处罚强度。

另一方面对养殖户的切身利益也产生了一定影响。随着“一法一决定”禁食政策的有效实施，部分养殖户已成功转型并领取补偿资金，但是还有一部分养殖户仍面临转型发展方向确定难、养殖设施损失严重等问题。政府应继续加大对养殖户的帮扶力度，维护养殖户合法权益，帮助养殖户转型转产，养殖户本身也要积极寻求新出路，在新形势新要求下完成产业转型升级。

3 我国水生野生动物的物种保护现状

3.1 水生野生动物的内涵

“水生野生动物”（Aquatic wild animals）一词是“野生动物”（Wild animals）的下位概念，在明确水生野生动物内涵之前，需对“野生动物”一词进行界定。“野生动物”一词并不是真正意义上的法律概念，加之各国文化差异，国际上对其名称的界定没有明确标准。

我国对于野生动物内涵的界定可见于《野生动物保护法》第二条第二款，该款将野生动物界定为“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”［3］。基于生态文明理念及保护野生动物的目的，我国“水生野生动物”可界定为《野生动物保护法》（2018）、《水生野生动物保护实施条例》（2013）中的珍贵、濒危类以及《渔业法》（2013）中的非珍贵、濒危类水生野生动物。

3.2 我国水生野生动物的物种保护分级

对于水生野生动物的物种保护分级，我国划分标准主要是参考《世界自然保护联盟濒危物种红色名录》（《IUCN 红色名录》）、《中国物种红色名录》、《国家重点保护野生动物名录》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）［4］。

其中，《IUCN 红色名录》被认为是全球动物、植物和真菌类物种保护现状最全面、最权威的名录。根据物种及亚种的绝种风险，即物种数目下降速度、物种总数、地理分布、群族分散程度等，《IUCN 红色名录》将物种保护级别分为九大类，最高级别为绝灭（EX），其他依次为野外灭绝（EW）、极危（CR）、濒危（EN）、易危（VU）、近危（NT）、无危（LC）、数据缺乏（DD）以及未评估（NE）［5］。2021 年9 月4 日，《IUCN红色名录》共评估138 374 个物种，其中38 543 个物种已“面临不同程度的灭绝危险”。《中国物种红色名录》根据《IUCN 红色名录》等级标准，将我国物种的濒危状况具体划分为8 个等级，分别为绝灭、野外绝灭、地区绝灭、极危、濒危、易危、近危、无危。而我国水生野生动物的保护等级分为一级和二级，《国家重点保护野生动物名录》等级划分与《IUCN 红色名录》并不是完全对应关系，而是以我国实际情况作为参考而定。

4 我国水生野生动物保护的相关法律制度

4.1 相关法律规定发展历程

我国水生野生动物保护的法律依据是以基本法《野生动物保护法》为核心、《渔业法》和相关行政法规《水生野生动物保护实施条例》等为补充的模式，现已形成较为完备的法律法规体系。

第一发展阶段：20 世纪50 年代。当时我国正处于计划经济时期，国民经济发展水平不高，人民对于野生动物的保护意识也不强。在此背景下，我国1986 年颁布实施的《渔业法》并不是以渔业资源保护为核心目的，而是侧重渔业生产发展，以保护和合理利用渔业资源并举的方式来实现对渔业生产者的利益保障，对于水生野生动物的保护只限于国家禁止捕捞的珍贵、有重要经济价值的水生动物，该规定也不是绝对保护而是相对保护，即如有特殊需要，可对相关法律法规中该部分水生动物进行捕捞。

第二发展阶段：20 世纪80 年代。1988 年，我国颁布并实施了《野生动物保护法》，对野生动物的规定虽也是侧重保护，但首次将“水生野生动物”与《渔业法》中的规定进行界分，并明确规定“珍贵、濒危水生野生动物”适用《野生动物保护法》［6］，“非珍贵、濒危类”适用《渔业法》。次年，国务院批准通过了第一版《名录》，该《名录》详细列举了《野生动物保护法》中“珍贵、濒危类”野生动物，其中水生野生动物就高达48 种类［6］。

第三发展阶段：步入21 世纪。我国迈入生态文明建设阶段，人民对于野生动物的保护意识普遍提高。2004 年，《野生动物保护法》迎来第一次修订，在原有保护与合理利用立法宗旨下加强了保护方面的力度，但立法宗旨未有实质改变。2009 年，《野生动物保护法》进行了第二次修订，在原有基础上略微改变。党的十八大突出了生态文明建设地位，立法机关秉持此理念，在2016 年《野生动物保护法》修订中，将保护和合理利用并重的“保护、发展和合理利用野生动物资源”改为“维护生物多样性”以及“推进生态文明建设”，至此，我国对于野生动物的保护真正侧重于保护优先。这也是迄今为止新增内容最多的一次修订，其中的亮点之处在于首次提出野生动物禁止食用管理规定以及在管理中贯彻诚信原则。在这一时期，国家也陆续出台了与水生野生动物保护相配套的法律规章以及针对特定水生物种进行管理保护的行动计划。2018 年的第四次修订只是在2016年的基础上规范了些许文字，如“工商行政管理部门”修改为“市场监督管理部门”等。

2020 年2 月24 日，全国人民代表大会常务委员会表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），该《决定》明确禁止食用《野生动物保护法》所规定的野生动物并加重处罚违法行为［7］。2020 年10 月21 日，全国人大常委会法工委公布了有关《野生动物保护法（修订草案）》的内容，面向社会公众公开征求意见，即将修订的《野生动物保护法》对我国野生动物保护工作具有决定性意义。

4.2 特别保护制度

4.2.1 人工繁育与增殖放流

目前，人工繁育与增殖放流是保护濒危水生野生动物、推动濒危水生野生动物资源恢复的有力举措之一，但人工繁育与增殖放流濒危水生野生动物必须要严格依据《水生野生动物保护实施条例》《水生生物增殖放流管理规定》等相关规定。所谓增殖放流，是指采用人工方式，通过放流、底播、移植等方式，向海洋、江河、湖泊等天然水域投放水生生物苗种或亲体［8］。通过增殖放流补充鱼类种苗、恢复水生生物资源总量，促进濒危水生生物多样性保护，是科学之举也是现实所迫。在长江流域，高达92 种濒危鱼类物种已被列入《中国濒危动物红皮书》［3］，但自党的十八大以来，我国农业农村部已与沿江11 个省、市政府联合开展规模庞大的长江渔业资源增殖活动，持续大规模的增殖放流行动已经使部分珍贵濒危水生野生动物的数量得到了一定程度的恢复提升。

4.2.2 生境的保护

生境又称栖息地，是生物个体、种群或群落生活区域的环境，包括生物生存所必需的条件及其他生态因素。我国《水生野生动物保护实施条例》第七条明确规定，渔业行政主管部门负责维护和改善水生野生动物的生存环境，对水生野生动物的生存环境进行维护和改善就是对其生境的保护，具体包括环境监测、环境质量评价、建立自然保护区等有效措施［9］。目前，我国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，已有1.18 万处各级各类自然保护地，包括自然保护区、森林公园、海洋公园等，有效保护了我国85%的重点保护野生动物种群［10］，许多濒危水生野生动物种群稳中有升，其生存环境正不断得到改善。

4.2.3 损失补偿制度

《野生动物保护法》第十九条、《水生野生动物保护实施条例》第十条均规定了因保护国家重点保护的水生野生动物而受到损失，可以向当地人民政府部门提出补偿申请而获得相应补偿［11］。可见，我国《野生动物保护法》《水生野生动物保护实施条例》通过采取补偿的方式将受害者遭受的损失转移给政府，既能保障受害者的基本权利，维护其合法权益，又能调动社会群众保护野生动物的积极性，激励其持续保护水生野生动物，进而促进人与野生动物和谐相处。

4.3 相关法律保护的不足

近些年，我国野生动物保护工作取得有效进展，熊猴等一些物种保护等级已由一级降为二级，但在保护野生动物方面还存在一些问题。

4.3.1 部分野生动物缺少法律保障

我国《野生动物保护法》保护的对象为“珍贵、濒危类”水生、陆生野生动物以及“三有”（有重要生态价值、科学价值、社会价值）的陆生野生动物，而“非珍贵、濒危类”野生动物以及“三有”水生野生动物并未在保护范围之内。可见，我国绝大多数野生动物并未得到有效保护，是被排除在法律保护范围之外的。对于非重点保护的野生动物的食用，我国《野生动物保护法》也未明确禁止，只要求提供合法证明来源与检疫证明，但未规定野生动物可利用的安全保障，存在法律监管空白［12］。由于缺少法律规制，此部分野生动物生物多样性缺乏有效保障，有待修订《野生动物保护法》以作出新规定。

4.3.2 不同名录间不匹配、不协调问题

《野生动物保护法》附属下的《名录》与其他相关名录之间存在野生动物分类管理方面不相匹配、不协调问题。目前，我国陆生野生动物保护工作由国家林业与草原局主管，水生野生动物归农业农村部渔业主管部门管理［13］。但水生野生动物范围界定比较模糊，部分两栖动物既属于陆生动物又属于水生动物，导致相关名录在野生动物分类上缺乏条理，水生动物与陆生动物管理存在交叉。例如，《名录》将爬行纲龟鳖目中的陆龟科（Testudinidae）归为陆生动物，鳖科（Trionychidae）归为水生动物。然而龟鳖动物既属于《国家重点保护经济水生动植物资源名录》，也属于《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》，存在交叉管理、重复界定现象［14］。

4.3.3 定罪量刑问题存在分歧

对于非法捕杀珍贵、濒危野生动物的定罪量刑问题方面存在分歧。主要是因为最高司法解释将“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”中的“野生动物”解释为包括人工驯养繁殖的野生动物［15］，猎杀人工繁殖的野生动物是否与天然野外生长的动物量刑相当，有待于最高人民法院、最高人民检察院给出进一步详细的司法解释。

5 完善我国水生野生动物法律制度的建议

5.1 加快修订《野生动物保护法》

生态系统中各组成部分都具有其独特的生态价值和生态功能，每一种野生动物物种在生态平衡中都发挥着不可替代的作用［12］。《决定》出台后，野生动物禁食范围已扩大至全部陆生野生动物［16］。从长远来看，《野生动物保护法》应坚持贯彻其“保护优先”的立法目的，回归“保护法”本质，即专注于野生动物保护、生态系统综合保护的整体价值［17］。因此，《野生动物保护法》也应随之将其保护范围进行相应调整，即将保护范围扩大至全部陆生野生动物，祛除“重点野生动物保护”的弊病，不再局限于“珍贵、濒危类”陆生野生动物以及“三有”陆生野生动物，回归到“野生动物平等保护”的本质。此外，对于可能引发公共卫生事件的陆生、水生野生动物也应纳入新修订的《野生动物保护法》保护范围，及时将公共健康理念、检验检疫的理念纳入新的《野生动物保护法》立法目的，推动野生动物保护工作朝着法治化健康化方向发展。

5.2 科学整合野生动物保护名录

野生动物保护名录既是“野生动物”概念的技术化表达，也是判断合法行为与违法行为的重要法律依据［17］。水生动物的定义比较模糊，导致不同野生动物保护名录间的物种分类存在交叉。因此，在科学整合《名录》《国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》等现有野生动物保护名录之前，首先必须要明确水生动物的含义，准确界定水生野生动物的禁食范围。若部分两栖动物仍存在分类分歧，一些谋取私利的人就会规避《决定》中有关陆生动物禁食的规定，会把该部分动物推向水生野生动物范围，不利于该物种的保护。此外，明确水生动物的定义也有利于林草局和渔政局各司其职。但水生野生动物管理处于薄弱环节，而陆生野生动物有《决定》保障，因此建议将两栖动物划归为陆生动物，统一由林草局管理，既可以防止交叉管理，又可以防止将其推向利益供应端。其次，要实时关注野生动物的生存状况和保护情况，根据野生动物物种数量及时动态调整相关保护名录中的种类、数量和保护范围，及时将濒危野生动物纳入《名录》保护范围。

5.3 完善《刑法》及相关司法解释

对于猎杀人工繁殖的野生动物是否与天然野外生长的动物量刑相当，目前司法实践中主要存在两种观点：一种认为猎杀人工繁殖的野生动物，其社会危害性要低于猎杀野外自然生长的动物，因此要区别对待人工繁殖种群与野外种群，对于猎杀人工繁育的野生动物要从轻或者减轻处罚。另一种则认为对于猎杀人工繁育的《名录》中的野生动物，应与猎杀野外种群同等对待［16］，即处以同等量刑，尤其在疫情防控期间，更应严格把控猎杀野生动物犯罪的量刑。通过修订《野生动物保护法》，使其回归“野生动物平等保护”，在此基础上，对人工繁育野生动物刑事案件适用与野外种群刑事案件相同量刑，更符合《野生动物保护法》的终极目的。第二种观点更有利于野生动物保护，建议最高人民法院、最高人民检察院对此给出相关明确的司法解释规定。此外，建议将人工繁育的国家重点保护的野生动物包括水生野生动物，全部纳入《刑法》保护范围内，且对犯罪行为人适用相同的定罪量刑标准。

6 结语

在疫情防控期间，新《名录》、长江“十年禁渔”以及《中华人民共和国长江保护法》等一系列法律政策的相继出台，为我国水生野生动物禁捕工作的进行奠定了良好基础，水生野生动物生物多样性保护工作任重道远，需要政府工作者以及社会各界人士的共同参与，秉持“生态优先、绿色发展”理念，严厉打击滥食滥捕野生动物违法行为，共同营造社会良好氛围，实现人与自然和谐共处。