撤县设区、城市规模扩张与基本公共服务配置

谢贞发 王 轩 林铫铫 林子清

(1.厦门大学，福建 厦门 361005；2.云南财经大学，云南 昆明 650221；3.上海德勤税务师事务所有限公司北京分所，北京 100020)

一、引言及相关文献回顾

中国快速城市化带来的城市规模扩张后基础教育学位紧张及近年的新冠肺炎疫情凸显了城市规模扩张中教育和医疗卫生等基本公共服务配置的重要性，研究城市规模扩张与基本公共服务配置问题就具有了特别重要的现实意义。在中国行政区划改革实践中，撤县设区改革是典型的行政型城市规模扩张改革，研究中国式撤县设区改革与基本公共服务配置在量与质上的不同效应，有助于更好地评估撤县设区改革的效应，且可以为户籍制度放松后的人口城镇化背景下城市规模扩张中的基本公共服务配置提供一定的理论和实践参考。

理论上，城市行政区划调整存在着三大逻辑——权力导向的政治逻辑、经济导向的发展逻辑以及公共服务导向的治理逻辑(叶林 等，2017)。改革开放后，中国进入以经济建设为中心的市场化转型时期，这一时期的城市规划是地方政府为增长而竞争的综合性基本工具，是竞争性地方政府在中央领导下按照自己的战略意愿、意志和责权利为实现增长而动员、组织、营销或经营城市资源配置的战略工具(杨开忠，2019)。在此背景下，撤县设区就成为地级市及以上城市实现空间扩张和资源空间再配置的重要手段。与此相对应，学术界对撤县设区改革的效应研究也偏向于对经济发展以及城镇化水平的影响上，存在着浓厚的经济导向。一方面，撤县设区改革通过打破行政区经济，减少行政区边界，可以实现以地级市为基础的经济一体化和资源再配置，从而影响地级市整体经济增长和城市化建设。已有研究证实了撤县设区改革对城市经济的短期促进效应(韩永辉 等，2014；李郇 等，2015；邵朝对 等，2018)，提高了撤并城市市辖区城镇常住人口的增长率(唐为 等，2015)，提高了原市辖区与被撤并县交界处的经济活动水平(唐为，2019)，城市土地供给规模扩大降低了房价水平(张清源 等，2018)。另一方面，对被撤并县来说，撤县设区改革既是县域经济向城区经济转变的空间重组，也削弱了其在经济管理和财政上的自主权，相应弱化了其经济竞争激励，进而对原县域经济和财政支出结构产生影响。韩永辉等(2014)基于广东省县(市)数据样本的研究发现，撤县设区改革未能显著促进县域经济增长和财政预算平衡。一些文献发现被撤并县在改革后显著降低了经济性财政支出占比，进而对其辖区内企业的出口和融资产生不利影响(卢盛峰 等，2016；卢盛峰 等，2017)，同时弱化了征税努力、降低了辖区内企业的所得税率(范子英 等，2020)。相比之下，鲜有文献直接研究撤县设区改革对社会民生领域的效应，因此，本文研究撤县设区改革对基本公共服务配置的影响是对该领域的一个重要补充，也是本文的贡献之一。

从世界范围来看，过去几十年中，不少国家也经历了类似的城市撤并改革，极大地改变了平均辖区规模(Allers et al.,2016)。不同于中国撤县设区改革效应的研究集中于经济层面，公共服务治理导向的国外城市撤并改革相关研究更多关注的是城市规模扩大的公共服务规模效应和财政效应：一是辖区规模扩大可能产生规模经济；二是统一服务水平可能带来更高水平公共服务的成本增加；三是重组市政组织产生的临时性成本；四是机会主义政治家可能企图在债务或税基上进行搭便车行为，从而产生合并前的公共池问题(Allers et al.,2016)。从结果来看，已有研究并没有一致结论。Moisio et al.(2013)、Allers et al.(2016)、Blesse et al.(2016)分别研究了芬兰、荷兰、德国的自愿型城市合并，发现很少有证据支持城市撤并改革带来了规模经济效应。强制型合并的结果则不同。Reingewertz(2012)发现2003年以色列撤并改革带来了市政支出约9%的下降。Blom-Hansen et al.(2014)、Hansen et al.(2014)发现2007年丹麦的撤并改革后财政结果改善了。Blesse et al.(2016)发现德国勃兰登堡州强制型撤并改革的城市(管理)支出显著减少。因此，Blesse et al.(2016)认为，是合并过程中的强制型特征本身而不是其他制度特征带来了合并后的成本节约。Hanes(2015)基于瑞典1952年城市撤并改革的实证研究发现撤并改革的规模经济效应存在临界规模。Hinnerich(2009)利用瑞典强制性撤并改革检验了地方政府机会主义政治行为，发现地方政府在撤并发生前存在累积债务的搭便车效应。

不同于国外横向城市撤并的城市辖区规模扩张，中国撤县设区改革是典型的纵向一体化的城市行政边界扩张。同时，不同于国外城市撤并改革主要以公共服务优化配置为导向，中国撤县设区改革主要以经济发展为导向。这些差异背后是更为深层次的政治经济体制差异，进而带来地方政府行为逻辑的差异，也就决定了城市撤并改革后城市规模扩张表象与基本公共服务配置结果的差异。因此，本文研究中国撤县设区式行政型城市规模扩张对基本公共服务配置的效应，是对国际相关文献的重要补充，也是本文的另一个重要贡献。

二、制度背景与理论分析

(一)制度背景

中国现行行政治理体系中，市辖区与县(县级市)同属于县级行政级次，且都受到地级市政府的管辖(见图1)，但两者在经济结构、地理位置、职能重点以及与地级市政府的权责划分方面存在着明显差异。经济结构上，市辖区非农产业较为发达，而县的农业和农村人口比重相对较大。地理位置上，市辖区在地理上位于中心城市范围内，而县与中心城市距离较远。职能重点上，县重在乡村发展和协调城乡关系，市辖区则偏向于城市规划建设等方面。与地级市的权责划分关系上，一方面，县属于相对独立的经济区域，其在相关的审批、规划以及财政和土地等政策上拥有较大的决策自主权，而市辖区在经济方面的决策、资源要素的使用和城市日常事务的管理等诸多方面受到地级市政府统筹发展规划的制约，或者是需要报请地级市审批，又或者是必须无条件服从地级市管理。另一方面，与地级市政府的财政关系上(卢盛峰 等，2017)，市对区实行分税制或分税制基础上的财政包干体制，同时区财政收入依赖于市，支出也部分依赖于市级财政补助，而县级财政收入的基础主要为本县，本辖区的财政收入更多地是留在本地区，此外县还能够同时得到中央、省、市财政资金和政策支持，财政支出也有更大自主权。

改革开放后，中国区县行政区划管理改革主要包括撤县设市、撤县设区和省直管县等。撤县设市改革增加了县级政府更多的发展权限，增加了城市数量；撤县设区改革将地级市所管辖的县调整为地级市市辖区，扩大了已有城市规模；省直管县是财政管理体制上的调整，弱化了地级市对所辖县级政府的财政管辖权，实现了财政上的扁平化管理。如图1所示，三类改革形成了当前中国地方行政区划管理的主要治理体系。

图1 中国地方行政区划管理的主要治理体系

从改革时序上看，撤县设市、撤县设区和省直管县改革存在着交替与重叠。20世纪八九十年代中国广泛开展了撤县设市改革，县级市数量从1978年的92个上升到1996年的445个。然而，撤县设市改革并未实现经济增长和城市化的预期目标，反而造成“城不像城，乡不像乡”的问题(唐为 等，2015)，国务院于1997年暂停了该政策。面对大城市发展与扩张的冲动，撤县设区政策很好地契合了这一需求，并成为大都市区发展的可行策略(陈科霖，2019)。因此，1997年后撤县设区改革数量日益增多，在2000—2004年间形成了第一个浪潮(共40个城市，54个被撤并县)。2009年推行的省直管县改革，极大地削弱了地级市的财政能力(才国伟 等，2011)，财政压力促使地级市又有了新一轮撤县设区冲动，在2011年后尤其是2014—2016年(共66个城市，77个被撤并县)大爆发。这些时序特征在图2中得到了集中体现，无论是撤县设区改革的地级市还是被撤并县的规模，都明显存在着两个高峰期，即使剔除了直辖市样本，这一特征依然显著。为了尽可能减少其他改革对本文研究的影响，本文选择2000—2007年间的撤县设区改革为研究对象。(1)为了观察两次撤县设区改革浪潮的差异，本文对2008—2018年间的撤县设区改革效应也进行了实证检验。

(1)含直辖市

(二)理论分析

虽然中国撤县设区改革与国际上的城市撤并改革都表现为城市规模的扩张，但由于国内外政治经济体制和城市管理体制的差异，中国撤县设区改革更多不是基于公共产品配置角度的考量，而是基于经济发展和财政利益的考量。因此，关于中国撤县设区改革对基本公共服务配置效应的理论逻辑，需要在参考已有研究基础上进行创新性思考。本文认为，中国撤县设区改革对基础教育、医疗卫生等基本公共服务配置的影响需要综合考虑供需双方的利益和行为导向，最终会形成改革后基本公共服务量与质的差异性配置效应。图3展示了本文的基本分析框架。

图3 撤县设区改革供需双方对基本公共服务配置量与质影响的框架图

从供给方来说，基本公共服务主要供给者为政府或通过政府购买服务，其中涉及两级政府：一级是实施撤并改革的地级市政府，一级是被撤并县政府。

(1)地级市政府。撤县设区改革后地级市政府可能从多个方面影响了基本公共服务量与质的配置。一是资源整合。撤县设区改革打破了市区与邻近县之间的行政分割和市场分割，减少了行政管理机构之间的摩擦，有利于地级市政府在更大空间范围内统筹规划、优化整合基本公共服务机构，从而使得基本公共服务配置数量的减少。同时，通过资源整合可以实现更高质量的均等化基本公共服务配置。二是规模经济。撤县设区后更大的辖区规模和人口规模为基本公共服务配置的规模经济效应创造了条件，表现为公共服务一定水平下更低的人均成本或相同财政支出下更高的公共服务产出。理由是更大供给规模带来的专业化收益和议价收益。这为地级市政府整合基本公共服务数量实现规模经济效应提供了利益激励，从而带来基本公共服务配置数量的减少。同时，规模经济也使得地级市政府可以在保持财政支出不变下实现更高质量的基本公共服务供给。三是内部化外溢效应。更大的辖区规模可以将部分外溢效应内部化，从而提高了基本公共服务供给的效益。这提高了地级市政府供给更高质量基本公共服务的动机。四是财力支持。一般来说，地级市政府往往比相邻县政府拥有更多的财力，有能力为基本公共服务均等化提供更好的财力保障，这有利于提高被撤并县基本公共服务的质量。

(2)被撤并县政府。由于县与市辖区在职责重点及独立性上的差异，撤县设区改革后被撤并县政府的行为会发生相应变化，进而影响其辖区内基本公共服务的配置。一是行政区划身份转换。这会引起被撤并县政府行为动机的变化，典型表现是经济发展动机弱化，公共服务职能得到强化，从而引起基本公共服务质量的提升。二是财力配置变化。撤县设区改革后被撤并县职责重点变化会引起地方政府财政支出结构由偏向经济支出向重视公共服务支出的转变，进而带来基本公共服务配置质量的改善。

从需求方来说，城市居民尤其是被撤并县居民对基本公共服务的需求变化也将影响到城市基本公共服务配置的量与质变化。一是高维需求。国外城市撤并改革研究发现，居民将不会同意那些在合并后降维的服务。因此，地方政府可能对每项服务都选择采取撤并前已有的最高标准(Park,2013)。类似地，撤县设区后，作为地级市的市辖区之一，新区居民会要求地级市政府和新区政府提供与其他区相似的更高质量的基本公共服务水平，而原有市辖区居民会继续维持高维需求。这将促使地级市基本公共服务配置质量实现更高水平上的均等化。二是人口集聚效应。撤县设区改革后，一方面，打破了原市县边界和流动上的行政障碍，居民在全市中流动变得更为便利；另一方面，撤县设区后，新区城镇户籍人口增加及人口向中心城区集聚。人口集聚产生的规模效应也会影响到基本公共服务量与质需求的变化，为地级市政府整合减少基本公共服务配置数量提供了条件，同时提供更高质量的基本公共服务水平。

综合撤县设区改革后基本公共服务配置上供需双方的变化，本文认为，撤县设区改革所产生的资源整合和规模经济效应会带来基本公共服务配置数量的减少，而资源整合、规模经济、被撤并县职责重点和财政支出结构上的变化以及需求方的高维需求等都会促使基本公共服务配置质量的提升。由此，提出：

研究假说：撤县设区改革将引起基本公共服务配置数量减少和质量提升。

三、模型设计与研究数据

(一)实证模型设定

撤县设区改革的特征使得其对基本公共服务配置的效应具有准自然实验的优势，所以本文计量模型采用双重差分法。一方面，大多数城市在样本期内只发生过一次改革或者在同一年份发生一次以上改革，同时在数据预处理阶段剔除了在样本期之前和样本期内不同年份发生过两次及以上撤县设区改革的少量地级市样本，这有利于排除不同时期改革的相互干扰，集中研究撤县设区改革对基本公共服务配置的政策效果。另一方面，与撤县设市不同，相对独立的市、县政府在事前面临较大的沟通和协调成本，因而难以采取策略性互动行为。而且，撤县设区改革的目的主要在于经济发展和城市化，而非为了更好地配置公共服务，由此可知撤县设区改革对基本公共服务配置的影响具有较强的外生性特征。

本文的基准回归模型设定如下：

Yi,t=α0+α1merge_posti,t+θXi,t+σi+σt+εi,t

(1)

其中：Yi,t为基础教育和医疗卫生的产出变量或财政支出变量；merge_posti,t为撤县设区改革虚拟变量，城市i在t年及之后发生撤县设区改革取1，否则取0；Xi,t代表相关的控制变量，包括人口规模、人口密度、城市经济发展水平(人均实际GDP)、社会投资水平(人均实际固定资产投资)、产业结构(第一产业增加值占GDP比重、第二产业增加值占GDP比重)、财政自给率(财政收入/财政支出)、政府规模(每万人财政供养人口数)；σi为城市固定效应，σt为时间固定效应，εi,t为残差项。

(二)数据来源及说明

地级市市辖区数据来自《中国城市统计年鉴》，被撤并县的数据来自各省份、地级市及县统计年鉴，各省份的GDP平减指数、固定资产价格指数和居民消费价格指数来自CEIC中国经济数据库，财政支出数据来自《中国地市县财政统计资料》。撤县设区对基本公共服务配置效应检验的样本期为2000—2007年。一方面，与多数研究一致，本文主要关注2000年之后的撤县设区改革。这是由于随着撤县设市的落幕，中国城市发展策略由数量扩张转向规模扩张，撤县设区被赋予了更重要的地位，也更有考察价值和政策含义(唐为 等，2015)。同时，选取2000年作为数据的起始年份是由于国家统计局于2000年发布了第五次人口普查的数据，导致县级层面的人口数据与之前的数据相差较大。为避免该变化对本文结果的影响，选择2000年作为起始年份。另一方面，2008年全球金融危机后中国采取多措施应对，可能对基本公共服务配置产生重要影响，且2009年后的省直管县改革引发新一轮撤县设区改革浪潮。为了尽可能减少其他因素对实证结果的干扰，本文选择2000—2007年作为基本实证期间。同时，中国在2007年进行了政府预算收支分类改革，财政支出口径发生了较大变化，为保证财政支出数据的可比性，本文对财政支出的实证期间为2000—2006年。

由于撤县设区改革影响到被撤并县，而县域公共服务水平数据较难获取，为此，本文选取数据较为齐全且最为重要的两项基本公共服务(基础教育和医疗卫生)作为研究对象。

撤县设区改革的数据来自中国行政区划网。基于研究需要，本文对撤县设区改革样本进行了一定的预处理：(1)为避免之前年份发生的撤县设区改革对本文结果的影响，剔除2000年前发生撤县设区改革的城市；(2)直辖市的行政级别和区划管理制度不同于一般的地级市，剔除四个直辖市样本；(3)剔除样本期内不同年份发生两次或两次以上撤县设区改革的样本，包括南京、成都和哈尔滨；(4)撤县设区申请审批通过的时间集中于上半年和12月份，对于发生于上半年的改革，人事、机构职能的调整基本能够在当年完成，而12月份获批的撤县设区改革相关方面的调整需要下一年度才能进行，因此本文将上半年获批的城市政策实施年份视为获批当年，而下半年获批的城市政策实施年份视为下一年；(5)由于本文的研究对象为地级市所辖区，而被撤并县在改革前不属于市辖区，因此，《中国城市统计年鉴》中市辖区的相关数据不包括这些被撤并县改革前的数据，借鉴现有文献的常规做法，将被撤并县撤并前的数据与市辖区的相关数据进行加总。变量的描述性统计结果见表1。

表1 变量的描述性统计

为了剔除价格因素的影响，本文利用各省份的GDP平减指数、固定资产价格指数和居民消费价格指数将GDP、全社会固定资产投资、财政支出等名义变量调整为以2000年为基期的实际变量。

四、实证结果及分析

(一)基准回归结果及分析

表2报告了撤县设区改革对城市基础教育水平的影响结果。列(1)结果显示，撤县设区改革会引起改革城市中小学学校数下降14.8%，且在1%的水平上显著。列(2)结果显示，撤县设区改革没有对中小学在校学生数产生显著影响，列(3)结果则显示，撤县设区改革使得中小学专任教师数增加了9.7%，近似10%(p=0.105)的显著性水平。与此相对应，列(4)结果显示，撤县设区改革使得改革城市的生师比显著下降了11.5%。综合以上结果，可以发现，撤县设区改革对基础教育的影响存在着明显的配置数量减少和质量提升的效应，与理论分析的结论一致。

表2 撤县设区改革对基础教育的影响

表3和表4进一步展示了撤县设区改革对基础教育不同阶段的影响。对比分析可以发现，撤县设区改革对基础教育的影响主要集中于普通小学阶段，而对普通中学不具有显著性效应。撤县设区改革在1%的显著性水平上减少了小学学校数19.7%，在近10%的显著性水平上增加了小学专任教师数9.7%，在10%的显著性水平上降低了小学生师比14.0%。这些结果与中国县市基础教育配置的情况是相对应的。一方面，县市中普通小学数多且分散，大多数行政村都有小学布局，质量差异也大，撤县设区后城市规模扩大、人口更为集聚，且居民要求更高的教育质量，这些都促使城市政府可以更好地推进农村小学“撤点并校”改革(2)2001年6月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)提出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村小学和教学点在方便学生就近入学的前提下适当合并”。自此开始，全国性的撤点并校拉开帷幕(梁超 等，2020)。虽然本文研究样本期撤县设区改革与撤点并校改革存在重合，但地级市政府为了推进撤点并校改革而进行撤县设区改革的可能性很小。一方面，撤点并校是全国性推行的政策，撤县设区改革城市与非撤县设区改革城市应该存在相同的改革倾向，这从共同趋势检验中得到一定程度的验证。另一方面，撤县设区改革的目的主要是为了推进城市经济发展和城市化建设，且主要是撤并了地级市周边的县。因此，可以认为，撤点并校不可能是地级市政府推进撤县设区的重要目的。，而普通中学相对较少且一般位于乡镇中心、县城或市区，空间布局集中，减少的空间较小，相应地，效应也较弱。另一方面，撤县设区后资源整合、规模经济效应和居民对基础教育的高质量需求，使得改革城市均等化普通小学的质量具有更好的条件，可以通过增加小学专任教师规模来降低生师比，提高了小学教育质量，而普通中学受改革冲击较小，相应地，质量影响也较弱。

表3 撤县设区改革对普通小学的影响

表4 撤县设区改革对普通中学的影响

表5报告了撤县设区改革对医疗卫生的影响。结果显示，撤县设区改革在5%的显著性水平上降低了医院、卫生院机构数20.8%，在10%的显著性水平增加了卫生机构床位数6.1%，而对医生数没有显著的影响。这些结果意味着，撤县设区改革也引起了医疗卫生机构的整合，而床位数的增加意味着医院收治能力的提高，从而也产生了医疗卫生服务量与质的差异效应，与理论分析结论一致。

(二)稳健性检验

1.平行趋势检验和动态效应

双重差分方法有效估计的前提是满足平行趋势假定。同时，基准回归中仅报告了撤县设区改革对基本公共服务水平影响的总估计值，无法获悉改革的动态效应。为此，本文借鉴Fan et al.(2012)、Bøler et al.(2015)以及邵朝对等(2018)的做法，将模型(1)扩展为如下形式：

(2)

其中：c=-1,-2,-3分别表示撤县设区改革前1、2、3年，c=0表示改革当年，c=1,2,3分别表示改革后1、2、3年；merge_posti(c)为虚拟变量，如果城市在样本期内发生过撤县设区改革则在c年取值为1，否则取值为0。其余变量同模型(1)。

图4分别展示了基础教育、普通小学、普通中学和医疗卫生相关变量的平行趋势检验和动态效应图。从中可以看出，除3个变量(普通小学在校学生数，医院、卫生院机构数，卫生机构床位数)外，其他变量均通过了平行趋势检验。这表明本文所使用的双重差分模型基本满足平行趋势假定。

图4 平行趋势检验及动态效应

从动态效应来看，撤县设区改革当年就会发生基本公共服务机构的撤并改革，而对质量变量的影响则要滞后1～2年。典型如，撤县设区改革对基础教育和普通小学的学校数在改革当年都发生了明显的下降效应，之后则没有显著影响；专任教师数和生师比的影响则在改革后1～2年中显著。这表明，撤县设区改革推进中，改革城市在当年的机构调整中整合了基础公共服务的机构数，而对质量变量则是在机构调整后进行。这些结果符合基本公共服务量与质调整的规律。

2.PSM-DID方法的稳健性检验

为缓解平行趋势问题以及撤县设区改革可能存在非随机问题的影响，本文进一步使用倾向得分匹配法(PSM)来解决可能的选择偏误问题，再利用匹配后的样本进行双重差分检验。

表7 撤县设区改革对普通小学教育影响的PSM-DID结果

表8 撤县设区改革对普通中学影响的PSM-DID结果

先利用模型(1)中的控制变量使用Logit回归预测每个样本发生撤县设区改革的概率；然后利用预测的概率构造权重矩阵，再根据Kernel匹配法进行匹配；最后利用匹配后的样本进行双重差分检验。结果见表6～9。

表6 撤县设区改革对基础教育影响的PSM-DID结果

可以看到，表6～9的结果与表2～5的结果保持基本一致。其中，表6～8的结果显示撤县设区改革对基础教育服务产生了明显的量与质的差异化效应，减少了基础教育学校数但增加了专任教师数、降低了生师比，且这些效应主要发生于普通小学阶段，普通中学则没有发生显著影响。表9结果显示撤县设区改革显著降低了医院、卫生院机构数，但增加了卫生机构床位数，虽然系数不显著。

表9 撤县设区改革对医疗卫生影响的PSM-DID结果

3.安慰剂检验

为了进一步排除撤县设区改革的非随机性以及其他改革可能对结论的冲击，参照Li et al.(2016)的做法进行了安慰剂检验。

具体做法如下：在样本期内，根据每年实际发生撤县设区改革的城市数，按时间顺序，在第一年中随机抽取与实际改革城市数一样的城市作为处理组，第二年在剩下的城市中继续抽取与当年实际改革数相同的城市作为处理组，依此类推，就得到了各年份随机抽取的处理组样本，然后采用模型(1)的方法进行双重差分回归。本文将上述过程重复了500次以增强安慰剂检验的可信度。

图5安慰剂检验结果显示，随机抽取的假想撤县设区改革的回归系数集中于0附近，说明人为指定的“撤县设区改革”实验对象不会对基础公共服务水平产生显著影响，表明基准回归结果是稳健的。

图5 安慰剂检验

4.2008—2018年撤县设区改革的影响(3)感谢审稿专家的建议。

由于数据约束和尽可能减少其他改革的干扰，本文在基准回归中将研究期间限定在2000—2007年。但图2展示的撤县设区改革历程显示，2008—2018年间又发生了另一波改革浪潮。为了观察两波撤县设区改革浪潮是否存在明显差异，也进一步验证本文核心结论是否受到样本期选择的影响，对2008—2018年间的样本也进行了相似的实证检验，结果见表10～13。

表10 撤县设区改革对基础教育的影响(2008—2018)

表11 撤县设区改革对普通小学的影响(2008—2018)

可以看到，虽然系数和显著性上存在着一定的差异，但总体结果保持相对一致。一方面，从撤县设区改革对基础教育的影响来看，撤县设区改革带来了学校数的减少，且这一效应主要发生在普通小学阶段，生师比虽然为负，但并不显著；另一方面，从撤县设区改革对医疗卫生的影响来说，医院、卫生院机构数没有呈现显著下降，但卫生机构床位数和医生数系数为正，且医生数的系数接近10%的显著性水平(p=0.104)。(4)需要说明的是，医疗卫生数据缺失较多，这在一定程度上影响了实证结果。

表12 撤县设区改革对普通中学的影响(2008—2018)

表13 撤县设区改革对医疗卫生的影响(2008—2018)

五、撤县设区改革对基本公共服务财政支出的影响

由于财政支出是影响基本公共服务配置的重要资金来源，直接观察各层级政府基本公共服务财政支出的变化，将有助于更好地观测这一改革对地方政府行为的影响。为此，本文分别实证检验了撤县设区改革对城市中地级市本级+市辖区(含被撤并县)、市辖区(含被撤并县)、地级市本级、被撤并县基本公共服务支出的影响，结果如表14～17所示。

表14 撤县设区改革对地级市本级+市辖区(含被撤并县)财政支出的影响

表14的结果显示，撤县设区改革没有对改革城市中地级市本级+市辖区(含被撤并县)人均实际教育支出产生显著影响，但显著增加了人均实际医疗卫生支出，也相应地影响了这两类支出的结构变化。分解来看，表15的结果显示，撤县设区改革没有对改革城市中市辖区(不含地级市本级)整体人均教育支出和医疗卫生支出产生显著影响，表16和表17的结果则显示，地级市政府本级和被撤并县政府在教育支出和医疗卫生支出存在着某种财政上的分工和协调：地级市政府本级显著增加了医疗卫生支出，而被撤并县政府则显著增加了教育支出。这与基本公共服务水平配置及地方政府间事权划分有关。撤县设区改革后医疗服务水平的提高意味着大医院经费需求增加，而大医院更多集中于中心城区，相应地要求地级市政府本级承担更多支出责任。2000—2006年，中国基础教育支出责任主要由县级政府承担，被撤并县政府经济支出职能弱化，公共服务职能则有所强化，对应的基础教育支出增加了。

表15 撤县设区改革对市辖区(含被撤并县)财政支出的影响

表16 撤县设区改革对地级市本级财政支出的影响

表17 撤县设区改革对被撤并县财政支出的影响

六、结论与政策建议

本文从理论和实证上分析了中国撤县设区改革对基础教育、医疗卫生等基本公共服务配置和地方政府教育、医疗卫生支出的影响。理论分析表明，撤县设区改革引起了供给方(地级市政府+被撤并县政府)和需求方(改革城市居民)相互作用，会对基本公共服务配置产生量与质的差异性效应：基本公共服务配置数量会有所下降，而质量会有所提升。基于2000—2007年的撤县设区改革实践，利用双重差分模型，本文的实证结果证实：撤县设区改革引致改革城市基础教育学校数量显著减少，但增加了专任教师数，相应的生师比则显著下降，这些结果主要发生于普通小学阶段，普通中学没有显著变化；撤县设区改革还引致医院、卫生院机构数的显著减少，卫生机构床位数则有所增加。进一步，撤县设区改革对改革城市各层级政府基本公共服务财政支出的影响结果显示，未包含地级市政府本级财政支出的市辖区整体财政支出中人均实际教育支出、医疗卫生支出没有发生显著变化，但地级市政府本级显著增加了人均实际医疗卫生支出，被撤并县政府则显著增加了人均实际教育支出。这些结果表明，撤县设区改革引致地级市政府本级和被撤并县政府财政支出上的分工与协调，与财政事权划分及撤县设区改革对地方政府行为的影响逻辑一致。

本文的研究结论意味着撤县设区改革所引致的城市规模扩张，有利于城市政府更好地整合资源及实现规模经济效应，有助于改善被撤并县基本公共服务配置质量上的均等化，从而对受益对象产生中长期影响。但基本公共服务配置数量的减少在某种程度上意味着可及性的弱化。因此，城市规模扩张后的城市政府需要权衡基本公共服务配置质上的均等化与量上的可及性。

基于以上结论，提出以下政策建议：一是适应城市高质量发展的要求，转变撤县设区改革过多专注于经济规模增长和城市空间扩张的倾向，更多重视经济高质量发展和提升公共服务治理。二是合理发挥撤县设区改革对城市基本公共服务配置的规模经济效应。城市规模扩张可能产生规模经济效应，也可能发生规模不经济问题，如规模过大产生次优辖区规模、拥挤成本上升、信息成本上升、标尺竞争效应弱化、可能的信息租金攫取或懒政行为等。因此，不能盲目地扩张城市规模，需要科学评估辖区的合理规模，实现与发展阶段相适应的城市规模水平。三是撤县设区改革需要权衡基本公共服务配置的均等化和可及性矛盾，更好地提升人民群众的获得感。