近代上海租界工部局的房税

李东鹏

刘增合先生说，我国“税制改良、预算制度、收支新规等，无不渗透着西方理财新制的复杂影响”。(1)刘增合：《“财”与“政”：清季财政改制研究·序论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2014年，第14页。上海租界工部局征收的房税就是典型的实例。房税，是一种直接税，习惯上称房捐，又称市政总捐、市税等；在工部局英文年报中被称为House Tax，1870年，公共租界纳税人会议将房捐改称市政税（General Municipal Rate）。(2)《纳税人会议年报》（Report of Rate-Payers Meeting），1870年，档案号U1-1-882，上海市档案馆藏。本文所论房税即是房捐。此外，工部局还界外征收特别房捐。(3)因《土地章程》未规定工部局有权在界外筑路地区征收房捐，凡章程规定外的新捐税，悉数须冠以“特别（Special）”，所以工部局在界外筑路地区所征收的房捐称特别房捐、特别市政捐。

目前学界有关工部局房税的研究，主要聚焦于房税与租界地产价格的互动关系(4)杜恂诚：《收入、游资与近代上海房地产价格》，《财经研究》2006年第9期。、房捐征收与市民抗捐运动(5)彭南生：《抗捐与争权：市民权运动与上海马路商界联合会的兴起》，《江南论坛》2009年第5期。等问题。工部局的房税征收很早就引起各界关注，20世纪30年代，费唐法官便在其研究报告中对工部局房捐的发展演变和地位变迁进行过论述(1)费唐：《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》第1、2、3卷，工部局华文处译述，1931年。。有学者从近代中国城市捐税制度的构成角度探讨工部局房税的定位，认为各级地方政府开创城市税收是借鉴上海租界的管理模式(2)张利民、熊亚平：《近代中国城市捐税制度初探》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2018年第4期。。在一些论著中曾对工部局的房税政策进行梳理(3)陈炎林：《上海地产大全》，上海：华丰印刷铸字所，1933年。，对房税历年纳税额进行过统计(4)《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，上海：上海社会科学院出版社，2001年。。这些研究成果为继续研究提供了思路与借鉴，但从整体与细部两个维度看，工部局房税制度的理念渊源、与城市发展的关系，以及工部局房税的影响等问题，还有较大的研究空间。

一、西方近代房税模式的落地与调适

西方国家在我国强行创设租界地，为外国资本主义进入中国提供了便利；另一方面，租借地也成为近代西方物质文明、制度文明的“展览馆”(5)熊月之：《上海租界的双重影响》，唐振常、沈恒昌主编：《上海史研究》二编，上海：学林出版社，1988年，第53页。。1843年上海正式开埠后，逐步形成公共租界(6)1862年3月31日，英租界租地人会议通过了将美租界并入英租界的议案。1863年9月21日，美租界租地人会议通过决议，正式宣布英美租界合并。合并后统一由工部局管理。《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，第96页。、法租界和华界所谓“一市三制”的城市格局。工部局是公共租界的市政机构，主要负责公共租界的公共基础设施修筑、卫生、治安、消防等，由界内缴纳房税、地税的纳税人组成纳税人会议对工部局进行监督。公共租界的税收，由工部局的财政、捐税及上诉委员会（简称财务委员会）负责征收，1931年后捐务处并入财务处，始由财务处负责征收工作。公共租界、工部局完全由英美等西方人创立，从成立伊始便具有鲜明的西方特色，并且以英国模式为主，主要体现在三个方面：

第一，英人主导公共租界、工部局成立。早期在沪的外籍人以英国人为主，据记载，“一八四八年之公共租界外侨人数，似略逾百人以上，包括二十四家之商行代表在内，此种商行之属于美籍者三家，余均英籍”。(7)费唐：《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》第1卷，工部局华文处译述，1931年，第54页。1865年工部局第一次正式进行户口调查，英美租界外侨2 235人，英侨1 329人，美侨360人，德侨175人。(8)费唐：《费唐法官研究上海公共租界情形报告书》第1卷，工部局华文处译述， 1931年，第55页。此外，工部局由英国驻沪领事召集在沪外籍人而成立，工部局董事会中英籍董事长期占最高比重，英人是上海租界发展的主导力量。

第二，公共租界模仿英国自治市制度。1835年英国出台市政法案，特别强调地方自治的重要原则——“居民自治”。1843年上海开埠以后，在沪英人依托“居民自治”原则对租界区域进行管理。曾任工部局总董、总裁的费信惇，在工部局董事会上讲：“工部局的行政管理制度原先是模仿英国自治郡制度的，各部门主管所履行的职责，既是专业性的，也是行政性的。”(1)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第27册，上海：上海古籍出版社，2001年，第476页。

第三，征税权归“纳税人会议”。英国自《自由大宪章》签署后，议会便牢牢地掌控了征税权。在历史实践中，英国以财产控制税权的方式开启了税收现代化之旅。(2)滕淑娜、杨帅：《“量入为出”与“量出制入”：中英税制原则比较及异向发展》，《经济社会史评论》2022年第1期。上海公共租界仿照英国建立了纳税人会议（前身为租地人会议），其作用与地位类似英国议会，纳税人会议掌握公共租界的最高权力，对工部局进行管控。(3)李东鹏：《上海公共租界纳税人会议代表性研究》，《史林》2015年第5期。此外，参加纳税人会议还须纳税人具备一定的财产条件，缴纳一定额度的房捐与地税作为参加会议的资格。这种规定与同时期英国选举议员的资格条件相似。

公共租界的房屋产权源于“永租制”基础上产生的“道契”(4)有学者认为《土地章程》使租界建立了不同于“永租制”的完全土地私有权，押租就是地价，年租就是地税，之所以仍称“永租制”，是因为中国当局为顾全颜面想出来的托词。参见杜恂诚、高峰、杨小燕：《近代上海公共租界的土地制度与市政管理》，上海：上海人民出版社，2020年，第3页。，并依此开展地税与房捐的征收。根据上海道台宫慕久与英国领事巴富尔达成的1845年《土地章程》规定，洋商可以在给他们特别划定的区域内向中国居民租借土地建房居住。虽然洋商仅取得田面权，田底权仍由中国业主掌握，租地价格为“押租”且每年须向中国业主缴纳年租，但1845年《土地章程》规定“商人租地建房之后，只准商人禀报不租，退还押租；不准原主任意退租，更不准再议加添租价”。(5)《上海租界志》编纂委员会编：《上海租界志》，第683页。这就使得“永租制”事实上成为一种得到保障的产权制度，在此基础上建造的房子，则具有完全的产权。租地人按照程序申办契证（即所谓“道契”(6)契纸共3份，分别表明上、中、下，中契留道台衙门留存，上契由领事馆留存，下契交租地人。因为这一租地凭证须经上海道台盖印后，方可生效，俗称“道契”。）后，便可以在土地上建造房屋。租界内建造房屋，须由工部局工务处进行审批，颁发建筑执照。新建造的各类房屋，由工部局的房租估价委员会评估房屋租值，并按照纳税人会议通过的房捐税率，定期缴纳房捐。公共租界的房屋没有房产证，房屋的产权依托于“道契”，房屋的买卖事实上是“道契”的买卖，房屋缴纳房捐的凭证，是工部局房租估价委员会颁发的中英文房捐单。

在税制结构上，工部局成立后很快确立以房捐、地税和码头捐为主的收入结构，与19世纪初期英国税制结构相类似。英国税制经长期演化，在19世纪形成以间接税（包括关税和货物税等）为主、直接税（包括财产税和所得税、土地税等）为辅的税收收入结构。(7)韩玲慧：《英国财政税收制度的演变：1597年至今》，《经济研究参考》2009年第40期。1810年，英国消费税和印花税占比36%，关税（进口）占比30%，直接税（土地税和财产税）占比34%。(8)滕淑娜：《税制变迁与英国政府社会政策研究》，北京：中国社会科学出版社2015年，第37页。关税和直接税占英国税收收入的较高比重。英国对房屋征收的税称为壁炉税或烟囱税，1696年开始以窗户税代替烟囱税。后因北美独立战争爆发，英军缺乏军费，为增加税收收入，英国不再按照窗户数量征房产税，变更为根据房屋的年价值征税，即所谓的“居住房屋税”，也称“估价税”，并于1778年7月5日开征。房屋的年租金在5～10镑，税率是每年6便士；房屋年租金50镑以上，税率是每镑1先令。“估价税”引起民众强烈不满，加之英国所得税额日趋增长，英国财政大臣罗伯特·洛（Lowe）于1869年在其财政预算中建议废除“估价税”，并获得通过。(1)滕淑娜：《税制变迁与英国政府社会政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第81页。

工部局成立初期，收入主要来自地税、房捐、码头捐。根据工部局成立初期的资产负债表显示，1854年9月工部局资产收入为：华人租赁房屋和栈房2 400元，占比10%；华人租赁小块地产3 000元，占比12%；西人租赁地产2 000元，占比8%；西人租赁房屋和栈房3 000元，占比12%；码头捐14 600元，占比58%。(2)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第1册，上海：上海古籍出版社，2001年，第572页。

很明显，工部局收入中占比最高的为码头捐，其性质类似英国的关税。在1860年代，工部局试图将码头捐升格为市政捐，仿照英国本土建立以关税为主的收入结构。但由于上海发生的一系列事件，工部局升格码头捐的计划失败，遂于1870年4月将房捐改为市政捐（将照明捐等杂税并入），将租地人会议更名为纳税人会议。(3)李东鹏：《租地人会议时期上海工部局财政收入研究》，《财政史研究》2015年第八辑。至此，码头捐地位逐步下降，房捐地位不断上升，经本土调适后的工部局税收结构与“英国式”的税收结构分道扬镳。

二、“市场化”与“法治”为特色的房税征收制度

经过移植与调适后，工部局的税制与上海城市社会经济发展相互作用性更强。由于工部局大力进行市政建设和租界相对稳定的治安环境，持续吸引外部人口涌入界内，产生的居住需求刺激房地产开发建设，使得工部局的房税收入大增，并成长为工部局最重要的收入项。长达百年的征税实践，使工部局形成了相对成熟稳定、运营机制科学的房税征收制度。

1.以“房租估价制度”为核心的房税市场化定价机制

市场化的重要特征是自由竞争和公开公平。房税是基于对房产价值或房租进行估值，并按税率征收，这就要求在充分体现市场定价权的基础上，对房产价值或房租估值进行公平判定。工部局建立的以房租估价为核心的房税市场化定价机制，缘于上海“华洋杂处”的地方民情，兼顾了租客、房主及工部局三者之间关系，并采取行政措施规避了实际操作中的政策漏洞。

工部局成立初期按照实际房租征收房捐。1854年7月17日，工部局第一次董事会上要求“土地业主和租地人向总董呈报他们地产的价值及其地上建筑物的年租”，并确定西人房捐税率为3%。(1)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第1册，第569页。同年9月21日举行的第五次工部局董事会，决定租赁西人房屋和建筑物的华人，按照租金的8%缴纳房捐。(2)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第1册，第571页。例如，公共租界内一块土地的业主原是中国人X，X租给洋人Y后，Y作为租地人可建房后自住或出租给Z。由于《土地章程》规定，租界内的华人土地不需要地税、房捐，因此在土地未出租给洋人前，X可向工部局呈报地产租值，但不用缴纳房捐、地税。土地出租给洋人以后，租地人Y需要向工部局呈报其地产租值并缴纳地税。同时Y需要呈报建筑物年租，并按照出租房子实际收入的3%缴纳房税；如果房客Z是华人，Y就要按8%缴纳。另外，即使是Y自住的房屋，也需要缴税。这样，在工部局成立后的两个月内便确定了以租金为基础、按照房捐税率征收房税的制度。但由于根据实缴房租按税率缴纳房捐，租客和业主可以串通作弊，存在诸多程序漏洞：（1）房主与房客之间，或因事业之连属（有工作上的联系——笔者注），或因亲属之情谊，房金因而减收者。（2）房客原租房屋，租金尚属公允，但因房客事后自动增加永久性质之装修增筑，致该屋租价增加甚巨。（3）房客不付房金之全部，而照部分改作金钱上之贴补者，因此推实租金，即须以票面房租及每年金钱补偿之总数合计之。（4）除去经济原因之外，房主因房客系房主之雇佣，或间接为房主服役效劳，而免去其租金之一部分者。（5）房主房客，通同作弊，捏造伪房票，以图偷漏总捐者。(3)《公共租界估计房捐》，《申报》1935年12月6日，第9版。

工部局财务委员会在1866年7月12日提交工部局董事会的报告也对采取房租估价进行解释：即在同一条街道两边相对的同一等级的中式房屋，由于外国房主间的竞争，是以不同的租金租出。因此，对同一位置、同一等级的房屋以不同税率征税显然是不公平的，因为这样会使得某一住户比另一住户在房捐上获得好处，所以房捐“不是靠实付房租征收的，而是根据一个建立在公平原则上的估值的基础上征收的”。(4)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第2册，第565页。基于上述原因，工部局对房税征收进行制度设计改进，核心是确立房租的估价原则或标准。

房租估价由工部局房租估价委员会组织实施。为适应规模日益扩大的房产估价需求，工部局于1861年10月25日在董事会上通过决议：为了对租界内所有西人房产订定更完备更完整的摊派捐税，雇用一名有能力的人做这项服务工作，立即对西人的房屋进行重新估价，同时由总办出面写一封有关这方面的通函给这类房产的各个业主。(5)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第1册，第627页。这是工部局正式聘用专职估价人员的开始。1862年9月8日在英国领事馆召开的租地人大会任命由汉壁礼、达拉斯、索恩、范彻、罗森诸组成估价委员会，负责房地产估价，制定较为标准的估价表，并由1863年4月4日的租地人大会批准。(6)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第3册，第546页。房租估价委员会不是常设委员会，每逢房租估价周期来临，由工部局董事会任命有关专家组成委员会，对居住房屋、商业或工业房屋进行估价。根据1931年成立的房租估价委员会成员来源：工部局局外估价专家3人（内有1名华人、1名日本人），局内专家2人。(1)《上海公共租界工部局年报》，上海：上海公共租界工部局华文处，1931年，第376页。

房租估价，与地价及房屋配置皆密切相关。曾有学者通过举例归纳具体的计算方法如下：

即土地价值的百分之七作为地价应有之利息收入，房屋建筑费百分之七（一般利率），再加建筑费百分之三，作为建筑修补费，此两项合为百分之十，作为建筑总费应有之收入，此两项地价及建筑费所应由收入之和，及作为该建筑每年租金之总额。例如，某建筑地价为二万两，百分之七即一千四百两为该地价所一般应有之利息收入；建筑总费为四万两，其百分之十应为四千两，视为该建筑总费所应有之利息收入；此两项收入合为五千四百两，即为该建筑每年的租金。设想，如果租金不足此数，该房主何不将这笔六万两的银款存于银行，亦可得上述利息收入，为何平添经营烦恼。有时业主特别供给房客以额外之便利，其租金总额中，自应减去此项服务之代价，盖此数本非租金之本身也，比如在对各类房屋的房租进行估价时，店铺类，如提供水与暖气，可以减去5%，如仅提供水，只减去3%；办公室类，供给电梯、水与暖气可以减去5%，如仅提供水，只减去3%；住宅，如提供水，可以减去5%；公寓，供给冷热水及暖气（无电梯），可以减去15%，供给冷热水暖气及电梯，可以减去20%。(2)马吉甫：《上海公共租界之地税与房捐》，《中国经济》1934年第2卷第2期。

该方法通过进行分类举例与比照，确定工部局估价的标准。工部局正是通过确立以房租市场化定价为核心的房租估价机制，建构起工部局的房税制度。

2.房税征收以“法治”为基础

房税征收的“法治”主要体现在两方面，一是房税征收要有法理基础，二是程序规范、运行稳定的征收机制。

第一，从房税征收法理看，工部局依托《土地章程》赋予的权力进行房捐征收。《土地章程》被称为上海租界的根本大法。1845年，由首任英国驻沪领事巴富尔与上海道台宫慕久签订《土地章程》，该章程后在1854年、1869年、1898年多次修订，明确工部局的征税权力：

为使本界秩序进步，与治制完善起见，应即规定，组织一执行委员会，或董事会，举办建筑及修缮各项公共工程，办理界内清洁灯火洒水开沟等事，设置警备或警察，购置或租赁办理市政所用地产房屋，支付工部局所须任用人员之薪工……此项照章集会之会议人全体，或其多数，包括缺席地主之代表在内，得为本章程负责所载各项事宜，征收捐税，发给执照，并将界内地产房屋估价，凭以抽捐。但地捐与房捐之比，不得超过总共地价二千分之一与每年房租百分之一比。(1)Shanghai Municipal Council，Land Regulations And Bye-Laws For The Foreign Settlement of Shanghai, Shanghai: A.B.C.Press, 1937, p.15.

第二，从房税征收机制看，工部局的房税开征，须在每年上半年举行的纳税人年会上进行讨论表决，决定是否开征房税并确定具体税率。(2)李东鹏：《上海公共租界纳税人会议研究》，硕士学位论文，上海社会科学院，2013年。纳税人年会通过后，召开工部局董事会，确定财务委员会人选，并由财务委员会负责组织征收。房捐按季度分别于每年1月1日、4月1日、7月1日、10月1日开征。在1867年9月9日工部局财务委员会提交的报告中曾记载征税流程：由工部局译员去住房，看了租约，然后估价实际出租的部分房屋（不是居住人的部分），接着提出批准部分出租房屋应征收的捐税数。(3)《工部局董事会会议录》第3册，第617页。

房租估价具有时效性。房租不像地价那样三五年进行一次估价，因为房租受政治环境、经济形势、社会运动等多方面影响，房价和房租的变动频繁，价值涨跌幅度巨大。因此每年年末，工部局向租界内及界外马路房屋需要缴纳房捐的房客发出一封房客报告单，询问何时入居该屋，租约之订立及其日期，每月租金数目、租金中是否包含自来水、电光、暖气等设备，以及通常认为应由业主负担之任何设备费，是否曾有由房客偿付的情形。对于住居自己房屋的业主，则询问其房屋现在之价值，基地的面积及估价，以及新屋全部造价若干等项。以上皆为估价之依据、征收市税之参考，也为防止串通。若存在故意降价填写的情形，须负法律责任。

为应对不满意官方估价的情况，工部局设置上诉机制：对于不满意估价的纳税人，可以在收到估价通知书后30日内向房租估价委员会提出抗议，委员会对于原估房租，根据抗议理由酌减。对于该委员会考量后之决定仍不满意的，可再向财政、捐税及上诉委员会（财务委员会）提出上诉。规定期限过后，所估租金即为定数。(4)《上海公共租界工部局年报》，上海：上海公共租界工部局华文处，1931年，第376—377页。1935年，工部局又颁布更详细规定：

公共租界工部局，前为房捐估价，纳税人间有表示不满，故曾布告，如不满意者，可于接得通告后，提起上诉。惟民众往往在规定时间后提出反对，故该局重又布告周知。原文云，照得任何纳税人，倘对于因征收房捐，而估定之租价有不满意情事，得于收到本局估价通知书后，于十日内向捐税股索取，所定上诉书式填送本局，向房租估价上诉委员会上诉。当由该委员会于征求房捐估价委员会之意见后，决定请董事会准驳。倘不于所定期限之内提出上诉，或经上诉已被驳回，则本局所估租价，应发生效力，合特布告周知。(5)《工部局通告纳税人不满房捐估价可提上诉》，《新闻报》1936年10月1日，第12版。

工部局通过严格调查房租收据、房捐收据等程序措施，规避“收捐人员常得上下其手，牺牲公家收入，以肥其私囊”的现象(1)《纳税华人会发表估租收捐意见》，《申报》1935年10月30日，第9版。，根据1938年工部局的房捐收据所列规定：

缴捐者□即照此票写出之洋数，照大洋照付。倘或计数与收数不合等情，当即至本局捐务写字房内诉明可也。

各色小洋照市贴水。

无论何项酬劳根银钱不准给与本局各等人员。

本局征收之捐税倘经准予酌减，不得追溯。至既往而减及呈请核减时，以前各季之捐额。

租金内所可减去之家常水费至多以租金总额百分之五为限。(2)据笔者自藏的1938年《上海工部局房捐单》整理所得。

图1 1938年工部局春季房捐单（笔者收藏）

工部局的房租估价政策保持较长稳定性。1931年5月7日，工部局董事会批准房租估价委员会的声明，并要求在中西文报纸和《工部局公报》发布。(3)上海市档案馆编：《工部局董事会会议录》第25册，第457页。在《申报》上刊登上海公共租界工部局对于房租估价之宣言称：“本局所采用之房租估价标准，与六十年来所采用者同，本局不特未尝采纳任何变更，抑亦未曾考量任何变更地产章程规定。”(4)《工部局对于房租估价宣言》，《申报》1931年5月9日，第13版。

现代化税制具有“法治民主化、稳固高效化、导向市场化、制度包容化”(5)黄运：《现代化税制的基本特征探析》，《中国税务》2014年第3期。等特征，工部局的房税以《土地章程》为法理来源，并将房税征收制度化、程序化，根据工部局自身收支状况、社会经济运行状况等进行税率调节，使其具备现代税制诸多特征。工部局的房税可以说是中国近代史上具有“现代意义”的房税开征之始，其持久、稳定的征收实践，为工部局开展城市治理提供了可能。

三、作为财源的房税与城市变迁

著名财政学家贾士毅曾评论财政与城市建设的关系：“近世都市行政，日有进步，凡游历欧美各国都市者，莫不羡慕其规模之伟大，设备之完全……究其所以发达之由，殆无不有资于财政。然则欲谋都市建设之进行，其必自整理都市财政始矣。”(1)贾士毅：《上海市财政前途之希望》，《上海财政》1930年第1期。城市开展精细化治理必须有充分的财力做支撑，工部局也明确指出征收房税的目的是“征收捐款以充租界办事经费”(2)《工部局布告为房捐事》，《时报》1919年8月15日，第8版。。

工部局房税收入是工部局收入的最大项，长期占比25%以上，在20世纪以后几乎占经常总收入的半壁江山。房税稳定、拓展空间大，即只要城市持续建设、发展，人口不断流入，则该税种的税基便不会缩减，房税收入能持续稳定地提供公共租界的运转管理经费。工部局房税收入与经常总收入统计如下：

表1 1871—1937年工部局房捐（房税）收入和经常总收入增长趋势图（单位：两）(3) 图表曲线为工部局经常总收入增长曲线，下方曲线为工部局房捐收入增长曲线。资料来源：1871—1929年房捐（西人房捐、华人房捐与特别房捐）与经常收入数据，系根据工部局英文年报整理，档案号U1-1-884～U1-1-942，上海市档案馆藏；1930年以后数据系根据工部局中文年报整理。

房税从1871年的58 848两上升至1937年的6 678 835两，增长幅度达11 249%，年平均增长率为7.4%。(4)平均增长率系根据Excel中Power（Q，M）函数计算，Q=期末数额/期初数额，M=1/（1937-1871）。在这一时段内，房税收入占工部局经常总收入的比重，最低为1872年的25.7%，最高为1929年的47.2%。整体上，房税收入增长呈现阶梯型增长特征，即每逢房税税率提高，房税收入立刻激增。

19世纪末到20世纪初，是房税收入增长的爆发时期。在1896年至1908年13年里，有7年房税收入同比增长超过15%。1907年，房税收入同比增长幅度出现峰值，达到43.8%，共征得906 110两。1908年，工部局房税收入首次突破100万两，达到1 110 380两。此时期的快速增长是多重因素叠加作用，一是甲午战争以后，民族工业勃兴，上海作为国内金融中心、工业中心的地位开始崛起，不单是最大的对外贸易口岸，城市能级也在提升，吸引大量人口涌入，刺激房地产升值；二是1899年上海租界大规模拓界，东至周家嘴，北达上海、宝山两县的交界处，西至静安寺，大量的土地被规划用作住宅，市场上新增的大量住宅可供工部局征税；三是工部局分别在1898年、1908年、1919年增加房税税率，并于1903年开征特别房捐。

1919年至1929年是另一个房税收入增长速度较快的时期，增速虽不及19世纪末20世纪初，但基本保持了10%的年平均增长率。此时正值北洋军阀时期，国内社会、政治均有剧烈变动，租界较为稳定、安全，吸引人口持续流入。而1935年至1937年，工部局房税收入增速出现负增长。以往工部局在遇到财政困难时，可以通过提高税率来弥补赤字，但伴随着华人政治力量的崛起，公共租界华人抗捐斗争成功迫使工部局延期提高捐税，转而通过节流等手段控制财政赤字。随着“八一三”淞沪抗战爆发，租界进入孤岛时期，改变了公共租界的正常发展节奏。

综合来看，除却战争等突发事件，工部局的房税与近代上海的城市经济呈现出同步发展的特征，可谓相辅相成，互相促进。

四、工部局房税制度的影响

罗兹·墨菲认为上海是现代中国的钥匙，理性的、重视法规的、科学的、工业发达的、效率高的、扩张主义的西方和因袭传统的、全凭直觉的、人文主义的、以农业为主的传统中华文明走到一起，两种文明接触的结果以及中国对此所发出的反响，首先在上海出现，现代中国就在上海诞生。(1)罗兹·墨菲：《上海——现代中国的钥匙》，上海社会科学院历史研究所编译，上海：上海人民出版社，1986年，第4—5页。工部局征收房税是西方税制理念在近代中国的一次实践。依托在沪华人和外侨缴纳的房税，工部局管理下的上海公共租界成为一座著名的国际化城市，与同时期华人治理下的上海市形成鲜明比照，时人对比后写道：“上海市租界以内，道路平坦宽广，整齐美观，行旅交通，既甚便捷，秩序亦复井然。反观华界，除主要寥寥通路以外，大都纡回曲折，狭小不整，既不便于交通，复不适于美观。”(2)张辉：《上海市地价研究》，南京：正中书局，1935年，第49页。工部局房税制度的成功，对法租界、上海市政府和国内其他城市皆产生重要影响，促进了中国现代城市财政观念的扩散和实践。

中国政府开征的房捐或房税，基本参照了上海公共租界的模式。光绪24年（1898年），有户部通令各省调查城市集镇的铺户行店数，抄袭租界办法，制定房捐章程，规定每月由房东、房客两者各半交纳房租的一成。(3)漆亮亮：《房产税的历史沿革》，《涉外税务》2002年第4期。1914年3月，北京政府财政部发布《房税条例草案》14条，规定房税对铺房和住房征收，计税依据为房屋租价，税率为铺房10%、住房5%，房税由租户代缴，房主与住户各负担一半税款。(1)刘燕明：《民国时期房地产税收制度的变革及特点》，《税务研究》2013年第3期。1917年，财政部颁布房捐章程草案十一条，其基本原则、制度框架、征收机制、减免条款等，均与工部局的房税征收制度高度类似，如第三条“店屋照全年租价征收百分之五，住屋照全年租价征收百分之三”、第四条“房捐每年分四期征收之”等。(2)《京师房捐章程草案》，《新闻报》1917年1月28日，第5版。

国内其他省份、城市亦有征收房捐规定，以1928年浙江为例，其《浙江省住屋捐章程》共22条，其中关于缴纳房捐房屋认定，如“凡在本省各市县之城镇内房屋供居住之用者，无论租屋典屋己屋，均适用本章程征收住屋捐”；关于房捐率规定，如“住屋捐按照每月租价百分之十征收，其月租在二元以内者免捐，但系一所房屋分租数户者，房主应照收入租金总数，依第三条规定纳捐”；关于不确定房租的房屋估价规定，如“凡典屋己屋及租地建筑之屋，以临近之住屋结构大小、间数多少、建筑优劣新旧为比例，或估计其价值按照当地租价率，定其租价计算收捐”；关于偷税漏税等违法行为规定，如“租户或典主房屋，应缴住屋捐，如有隐匿不报及以多报少或以其他方法希图蒙混者，除责令补缴捐款外，处以应补捐数十倍以下，五倍以上之罚金”，“凡每月应缴住屋捐，如逾月终延玩不缴者，除责令照缴捐款外，处以应缴捐数二十分之一之罚金”，“编查员及征收员如有向房主租户需索或串同务必及隐匿捐数情事，按照刑律处洽”。(3)《浙江省住屋捐章程》，《浙江民政月刊》1928年第8期。此外，还规定了住屋每年编查，住屋捐由市县政府查，照编查册，按月填造，收捐凭证派员征收。(4)《浙江省住屋捐章程》，《浙江民政月刊》1928年第8期。

毗邻上海公共租界的法租界，其市政管理者——公董局征收房税方法，也借鉴工部局的房税制度，根据《法租界公董局征收房捐章程》规定：“凡供居住或经营工商业用之一切房屋或土地，无论其占不动产之全部或一部，概应照其租值，按本章程及本局税则表之规定征收房捐。”(5)《法租界公董局征收房捐章程》，《上海法租界纳税华人会会报》1936年第2期，第28页。

余 论

在近代中国，处于前现代的中国文化如何对现代化的西方文化做出创造性的回应，一直是近代中国文化的一大课题。(6)陈来：《传统与现代：人文主义的视界》，北京：生活·读书·新知三联书店，2009年，第15页。而租界是近代中国城市的特有现象，它的划分与管理，是在中国政府与西方列强强权交涉之下进行的。(7)刘海岩：《历史的尴尬：天津美租界的划分、形成与消失》，天津师范大学学报（社会科学版）2018年第6期。工部局管理下的公共租界是上海的核心，是中西制度文明碰撞而产生的一块区域，是了解近现代中国的钥匙：“上海的成长促使不断扩大的变革格局在全国范围推广，上海提供了用以说明中国已经发生和即将发生的事物的锁钥。”(1)罗兹·墨菲：《上海——现代中国的钥匙》，上海社会科学院历史研究所编译，第5页。

上海地区房捐的征收，一直延续到新中国成立之后(2)根据笔者所收藏的《上海市人民政府财政局房捐缴款书》显示，截至1950年7月，上海市政府按照房屋用途分类，营业房捐率为14%，住家捐率10%。，成为新中国财税制度研究的重要内容。工部局房税制度一方面是近代西方财税制度主动移植的产物，同时也对中国传统财税制度的历史演进产生作用力，具有多个维度的借鉴意义：

第一，这是西方税制第一次在中国本土开展的城市征税实践。工部局的房税制度及其财税模式，既是近代西方文明对本土文明进行的“冲击”，也处处彰显出“反应、调和”，在移植与调适中形成具有本土特色的“房税制度”，成为近代中国财税史的重要一环。

第二，税收政策必须与社会现实相适应，合理的税收制度能够促进城市发展。工部局不对空置房屋征税，让空置房屋摆脱税务负担，方便调动社会资本积极参与城市开发，城市建设的资金问题得以解决。工部局通过征收房税获得大量资金以进行市政管理和基础设施建设，又会反过来促进城市进一步发展，这是上海城市崛起的重要财税制度因素。因此，政策制定者要考量居民或承租人的实际负担，营造有利于经济发展的政治环境，税收制度要坚持科学、理性，兼顾长期作用和近期效益结合，不断适应变化着的社会现实。

第三，纳税人权利与义务统一，是近代上海城市治理成功的钥匙。房税制度是上海公共租界政治制度的一部分，公共租界的政治制度规定交纳一定数额税收的外国人成为合格纳税人，具有选举工部局董事和参加纳税人会议的权利，可以参与工部局治理。(3)李东鹏：《上海公共租界纳税人会议代表性研究》，《史林》2015年第5期。缴纳房税是成为合格纳税人的先决条件，这成为市民参与城市治理的路径之一。上海公共租界的房税制度与政治制度相互配合，形成了有利于城市市政建设、公众参与社会治理的近代城市治理制度。

需要注意的是，工部局开征房税对公共租界内的华人具有严重的歧视行为。华人缴税占房捐收入的绝大多数，且往往执行高于西人的房捐税率，但他们却不能与西人一样参加上海公共租界纳税人会议，工部局并未从制度层面为华人参与公共租界的城市治理提供途径。此外，工部局还通过越界筑路，仅提供水电、煤气、电话等服务，就在华界强行开征特别房税；工部局的部分职员、雇员在征收房税过程中亦存在谋取私利行为。这类行径，往往引起大规模的华人抗争运动。