科研经费全面实施预算绩效管理存在的问题及对策

郭秀妹 （正高级会计师）（闽江学院海洋研究院 福建福州 350108）

一、引言

加强科技创新，实现科技自立自强，是应对百年未有之大变局、赢得国际竞争的决定性因素，许多年来，我国一直非常重视科研创新，对科研经费的投入持续增加。据统计，2020年我国R&D 经费投入达24 393.1 亿元，占国内生产总值的2.40%，相较于上年增加了0.17%。在国家高度重视科技创新、持续加大科研经费投入、深入推进科技体制改革的背景下，科研经费仍然存在“管”不到位的问题，科研经费预算编制不合理、使用不合规等长期存在的问题仍然没有得到很好解决。新形势下，进一步加强科研经费预算绩效管理，严格规范经费预算编制、预算调整、预算执行、绩效考核全过程，让有限的科研经费发挥最佳效益，已刻不容缓。

为加强全面实施预算绩效管理，2021年国务院办公厅印发了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，提出要改进科研绩效管理和监督检查，健全科研绩效管理机制，强化科研经费监督检查。科研经费实施全面预算绩效管理，将绩效理念和管理方式渗透到预算制定、预算实施和监督的全过程，重视成本效益分析，重视支出成果和政策的目标完成程度，这对于有效实现资源合理分配、提升科研经费使用效益、切实提高我国科技创新能力具有重要的意义。

二、科研经费预算绩效管理存在的问题

（一）预算编制缺乏科学性。通常情况下，科研单位科研经费预算编制工作是由科研项目组人员编制的，由于大多数科研人员缺乏财务知识，对国家有关科研经费的使用规定不太清楚，不太了解经费预算编制的重点，对预算的使用方向规划不清晰，容易导致预算编制随意，将不符合规定的支出列入预算，需要列入的又没有列入，这就造成预算编制不够规范合理，项目经费的实际支出与预算之间往往存在较大的差异。同时，在科研项目预算编制过程中，项目负责人忽视了绩效目标的重要性和可操作性，没有很好地制定合理的绩效目标，致使预算编制和绩效评价指标相脱节。

（二）项目预算与实际支出经常出现偏差。由于项目预算编制较为随意等原因，科研项目组在组织实施项目过程中，常常没有按照预算内容进行开支，导致项目在执行过程中经常出现部分预算项目资金不足，需要频繁调整预算的情况，造成了不必要的人员与时间浪费，减缓了项目实施进度。如在科研项目验收过程中，有的课题组将临时聘用人员中应该由聘用单位缴纳的工会费列入项目开支，有的课题组随意编制项目聘用的非工资性收入人员劳务费等等。此外，项目申报与经费下达间隔时间较长，往往存在市场物价的波动导致的实际费用支出和预算不符，造成项目经费不足或者盈余，从而使项目实际执行与合同所列的经费预算不一致，导致项目验收结题困难。如下页表1所示，某国家级公益性科研经费分3年到账，有些项目预算与实际支出差异较大，差异最大的会议费竟达94%，差异30%—40%的预算项目达4 项。

表1 某国家级公益性科研经费预算与实际支出差异情况 单位：万元

（三）存在随意调整预算现象。近年来，为进一步营造良好的创新创业政策环境，激发科研人员的创新活力，各级财政和科技主管部门陆续出台了一系列推进科研经费改革的政策措施，如福建省于2019年出台了《福建省级科技计划项目经费管理办法的补充通知》，进一步扩大了法人单位的预算调剂自主权，但即便在这样宽松的制度下，预算调整流程也有明确的制度规定，而一些科研单位并没有按照规定严格执行，仍然存在随意调整预算的现象，不注意收支平衡，从而降低预算的操作性和减弱全面预算的公信力，使预算没有真正发挥刚性约束作用。

（四）拨给项目合作单位的经费监管难度大。许多科研项目往往需要项目牵头单位联合合作单位共同完成，如某科研单位科研人员承担的国家级、省级公益性水产科研项目合作单位有17 个，合作单位多且地点分散。在对项目合作单位的下拨资金到位情况和财务开支情况进行核实检查中发现：（1）由于项目工作经费资金分批下拨，在项目实施期间存在着用自身事业费垫支专项经费开支的情况，由于项目实际开支与资金到位存在错位，而项目实施合作单位未能及时将自身事业费垫支开支调回，造成部分单位专项资金结余。（2）部分项目支出（如外业补贴、加班等）未详细说明工作内容、实施时间、开支标准等。（3）部分涉及对外委托的开支，未能提供委托合同或协议。（4）由于项目实施涉及基层渔民或个体户，开支凭证中存在白条现象。（5）虽然设立专账，但会计项目使用不当，如使用了“其他应付款”项目，但并未对该账户的开支进行细化。

（五）项目预算绩效考核机制不够完善。科学评估科研经费使用的实际成效，是提升科研经费使用绩效的关键手段，但许多科研单位缺乏完善的预算考核与激励体系，导致科研经费存在投入产出效率并不高、经费过度集中、经费浪费等问题。此外，现有的预算执行计划通常较为笼统，通常只编制一个总体的预算执行任务，对于重大科研项目，往往没有对总体目标进行合理划分，没有清晣界定各子项目预算绩效管理职责，使得各实施部分职责出现模糊化的情况，极易导致因权责不明产生互相推诿现象，进而影响整个项目的绩效考核真实性。

（六）预算管理意识不强。健全预算绩效管理机制，要对相关人员与管理人员进行预算绩效培训，强化相关意识，做到全员参与，由传统的“重安排、轻监督，重争取、轻管理，重使用、轻绩效”转变为新兴的“重绩效、讲绩效、用绩效”理念。绩效管理需要上级向下属传导共同理念，需要单位各个部门之间相互协助与配合，但许多科研单位没有对相关科研人员与管理人员进行预算绩效培训，员工对绩效管理的内涵了解不够完整与系统，对绩效管理的重要程度认识不够，使绩效管理流于形式。

三、加强科研经费全面实施预算管理的对策建议

（一）建立健全预算管理体系。科研单位领导要把全面预算管理作为一项重要工作来抓，要成立本单位全面预算管理委员会或者领导小组，负责抓好全面预算管理的制度设计、日常管理并进行指导监督，委员会或领导小组下设办公室，办公室主任由财务科科长担任，负责指导和督促各管理部门开展预算绩效管理工作，配合财政部门实施预算绩效管理。要通过预算管理体系建设，将绩效理念和方式渗透到预算制定、实施和监督的全过程，形成事前、事中、事后绩效管理闭环体系，使绩效目标、监控、评价、成果运用等管理过程更加完善。

（二）加强预算源头管控。预算编制是实施全面预算绩效管理的第一步，其科学合理与否直接影响到计划实施成效。为此，在编制科研经费预算中，要严格按照有关规定，合理编制科研仪器设备的购置开支，凡单价超过10 万元的仪器设备应单独列示，对仪器设备和原物料采购计划要开展市场咨询与调查研究，使项目支出的标准符合要求，以避免“小支出、大预算”状况的产生；劳务费应根据科研实际情况以及有关技术人员参加项目的工作时长等因素合理制定，对项目聘任的非工资性收入人员，可在劳务费中列支劳务性支出和社会保险补贴。

要大力推行科研财务助理制度，采取项目科研人员和科研财务助理与单位财务人员共同编制预算的做法，即在编制预算计划时，由项目科研人员和科研财务助理及单位财务人员一起配合，使预算编制既满足科研的现实需要，又符合科研经费管理要求，使编制的预算更加科学合理，更具有可操作性。

（三）抓好预算执行管理。要加强科研经费使用的监管，采用事前、事中、事后全过程监控，做到每笔经费开支都要做到既有负责人审批，又有经办人、证明人签章，并办好进出库手续。要综合利用信息化技术，进一步提高科研经费投入管理效能，针对费用支出，逐项比对年度预算，防止无计划、超预算等情况出现，构建起一个即时监测监控经费系统，以保证项目经费使用严格遵照计划进行并真正用于科研。同时，要把使用项目经费购买的固定资产，列入单位固定资产统筹管理范围，防止项目经费使用出现纰漏，确保科研经费规范使用和项目顺利实施。

对于外拨给合作单位的科研经费，要按照相关规定实行“长臂管理”，避免出现监管盲区，要明确要求合作单位设置项目资金专账，保障专款专用，定期上报经费开支情况，同时提交明细账、原始凭证以及其他相关票据复印件，以确保报销真实性与可靠性，防治出现监管漏洞。

对于合作开展研究但没有外拨项目经费的科研项目，则实行“报账制”进行管理，严格实行“统一领导、归口负责、分级管理、相互制约”的经费管理机制，每笔经费开支都要做到既有负责人审批，又有经办人、证明人签章，并办好进出库手续，开支款项直接支付到供应商单位，以确保经费使用严格按照预算执行并真正用在科研上，要将以项目经费购买的固定资产，列入国有资产管理范畴。

（四）规范预算调整步骤。近年来，为推进“放管服”改革，科技行政主管部门已将科研项目直接费用及其他项目预算调剂权下放项目承接单位，赋予项目承接单位更多的管理自主权。因此，项目承接单位应切实承担起“管”的责任，建立健全内部控制与财务管理制度，优化完善预算调整流程，项目负责人和承担单位在清晰界定预算调整范围的基础上，在审批预算调整时应认真审核把关，严格执行预算调整审批程序，从机制上约束预算调节随意行为，避免出现不符合规范的情况，使预算调整更加科学、合理。

（五）完善科研经费管理评价体系。要以促进科研项目产生预期成效为出发点，采用适当、科学的绩效评价指标、标准和方式，建立健全完善科研经费管理评价体系，对科研经费支出实施客观、公允的测量、分析和评判。以某省级公益类科研经费全过程管理评价体系为例，在项目立项评审时，财务人员重点从项目选题方向、项目经费预算、项目组研究基础、项目组人员科研诚信等进行评价；在项目验收时，财务人员重点从经费使用及时性、经费使用合理性、合作经费使用的规范性，项目产出、经费使用效果等方面进行评价，力求通过对科研经费全过程管理评价，有效提高公益性专项的科研水平和产出效益。具体如表2所示。

表2 某省级公益类科研经费全过程管理评价体系

（六）开展预算绩效考核考评。首先，要建立科研经费全面预算管理绩效评价体系。绩效目标的制定能够给绩效管理与评价活动的开展明确清晰的方向，它是绩效评价的根本依据。绩效目标是否实现、绩效计划是否得到有效执行，要通过绩效考核来衡量和总结，绩效考核的最终目的是通过对指标的评价来审查绩效目标是否实现，因此应根据科研单位实际状况，遵循科学性与可行性原则设定项目绩效目标，除共性指标外，还要设定个性指标，并注重以定量指标为基础，合理设立定性指标，统筹兼顾设定产出指标、效益指标等。其次，要注重项目实施事中监控。事中监控旨在追踪已制定的绩效目标执行状况，通过纠正执行偏差以及查找资金运用与管理等工作中的薄弱环节，来有效填补管理中的“漏洞”。在科研项目实施过程中，有关责任人要对项目的预算执行情况进行实时动态监控，发现问题要及时纠正并对相关人员进行批评教育，对于效益较差的项目要进行清理退出，确保绩效目标的实现；同时，还要注意对经费进行统筹安排盘活存量资金，减少资金浪费与低效支出等情况。最后，要引入绩效审计机制，评估绩效考核实际效果，推动绩效考核不断完善和客观公正、公开透明，并自觉接受来自社会各界的监督。建立健全绩效奖惩机制，落实绩效考核与员工的奖惩相互挂钩。要合理运用绩效考核结果，可以将预算安排与考核结果挂钩，根据考核结果对业绩较差的员工实施问责，对业绩优良的给予奖励，建立起绩效评价结果与预算问责一体的绩效问责机制。发挥结果导向作用，进一步加强绩效评价结果的使用，以此作为完善预算管理制度和编制以后年度预算的关键依据，提高预算统筹能力，优化预算管理过程，充分调动各部门、各项目执行人员的积极性和主动性，以实现全面预算绩效管理工作的全维度推进。