税务系统预算管理一体化建设研究

柴伟 李孟 （北京市税务局 北京 100044）

为了建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，统一各级预算管理规范与标准，整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，实现预算全过程管理一体化，财政部上线了预算管理一体化系统。2021年2月，北京市税务局被财政部、税务总局确定为全国税务系统试点单位，如何精准对接中央预算管理工作要求，结合税务系统实际，深度参与预算管理一体化系统开发建设，为全国税务系统全面推行一体化贡献北京力量、北京智慧，是摆在我们面前的一项重要任务。

一、预算管理一体化的初相识

作为全国税务系统试点单位，北京市税务局积极探索“推改革、转方式、强管理”的工作思路，立足高起点，着眼高质效，注重统筹协调、确保试点工作有序衔接、平稳推进、高效落实。一是组建工作专班统筹预算一体化推进。北京市税务局成立了由主要负责人牵头的预算管理一体化试点工作领导小组，集中税务系统财务、信息化队伍两支专业力量，精挑细选业务骨干成立工作专班。同时，我们坚持党建引领，通过联合开展“四强铸魂、四柱兴财”党建品牌建设，推动和保障试点工作见行见效、走深走实。二是夯实责任清单，推动预算一体化落实。对照各部门职责分工，落实工作主体责任。明确时间节点，明确工作标准，分解工作目标，细化工作方案，抓好责任落实，为有序推动一体化试点工作提供保障。三是理清问题台账，打通预算一体化堵点。对一体化试点工作中遇到的问题及时进行梳理、归纳，建立问题台账，逐一登记。对于台账汇总的问题及时与税务总局、财政部一体化专班进行协调沟通，做到发现一个问题、消除一个、解决一个，树立一盘棋思想，做到组织有章法、推进有节奏、落实有成效。

预算管理一体化是新时代深化预算制度改革的新要求和有效途径。北京市税务局通过学习、应用和思考，认为预算一体化系统有三个支撑点，即基础信息的基础支撑作用、项目库的管理支撑作用、国库集中支付管理的系统支撑作用。

（一）基础信息的基础支撑作用

预算管理一体化基础信息包括单位信息、人员信息、资产信息、支出标准、绩效指标、政府收支分类科目、会计科目、政府采购基础信息、账户信息、政府非税收入项目信息、地方政府债务信息、财政区划等12 项内容（见下页图1）。基础信息管理是预算管理的初始环节，在推动预算编制更加科学完整、预算执行更加规范有效、预算监督更加公开透明中能够发挥重要的基础性作用；基础信息是加强预算管理的“数据库和标准包”，是一体化系统建设的基础档案和数据（如预算编制需要单位的人员信息、定额标准等；财政资金支付需要零余额账户等信息）；基础信息能够将预算管理各环节统一管理、共享共用，有利于进一步提高管理效率和信息质量，也有助于集中开展各环节预算管理信息的组织、检索和加工，开展大数据分析利用。

图1 预算一体化基础信息功能图

（二）项目库的管理支撑作用

项目库管理，将全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库，对预算项目全生命周期实施管理，贯穿预算管理的全过程。根据预算支出的性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目、特定类项目；预算编制坚持“先有项目再安排预算”“资金跟着项目走”。项目库是预算项目实行全生命周期管理的载体，预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等阶段，都在项目库中管理和反映。另外，要建立健全预算管理与资产管理的衔接机制，将资产管理嵌入预算编制、预算执行、会计核算、决算和报告各业务环节，建立财政资金形成实物资产的全链条管理机制。预算一体化核心功能如下页图2所示。

图2 预算一体化核心功能图

（三）国库集中支付管理的系统支撑作用

国库集中支付模块改变了以前预算管理各个模块系统独立、相互不制约的局面。预算管理一体化系统优化了资金支付业务流程，资金支付均由单位通过预算一体化系统提出申请，系统按照设定校验规则对预算指标进行通过后，自动发送代理银行办理支付。每笔资金支付严格按照项目预算进行校验控制，加强了预算约束；同时加强了资金支付与采购管理、现金流量预测等业务环节的衔接，提高了资金支付的规范性和运行效率（见下页图3）。

图3 国库集中支付模块

二、预算执行模块的初应用

预算执行是现代预算制度收支管理框架的主体，是预算管理一体化成功运行的重要标志。作为试点单位，2022年1月2日，北京市税务局组织开展财政部预算一体化信息系统预算执行模块上线运行工作。这是继2021年预算编制模块上线成功后，中央财政资金日常支付业务又一次成功的实践。

（一）预算执行工作的变化

1.电子化全流程管理。预算管理一体化上线实现了财务工作足不出户、一键即达、一网全通，即用款计划编报、资金支付、资金审核、资金更正、资金退回、银行对账等业务全部都在一体化系统中运转完成。提高了资金支付效率，减轻了出纳人员的工作量。具体表现为：额度直达、回单直达、退回便捷。

2.强化预算约束。预算管理一体化系统上线之后，建立了严格有效的监督机制，每一笔资金支付受“预算指标+用款计划”双控原则管控。这样做，一是有利于落实预算法有关要求，督促预算部门和单位科学准确编制预算，并严格按照预算执行，实现预算执行与预算编制的有效衔接，真正做到无预算不支出、超预算不支出的预算约束机制，有效约束执行的随意性。二是有利于完善项目全生命周期管理机制，按照项目预算指标办理和控制资金支付，杜绝混科目、混项目使用资金情况发生，使预算单位原原本本执行项目，一体化系统直接按照项目记录和核算支出信息并与各环节共享，实现项目全生命周期管理的要求。三是实现政府采购与资金支付的互联互通。财政部门预算批复后，生成政府采购预算指标传送至政府采购模块。政府采购合同签订后，通过政府采购模块向一体化系统发送政府采购合同相关信息。支付申请时一体化系统对政府采购合同等信息进行校验。

3.简化资金支付。依托信息一体化系统打造完善的预警监控及明细信息追溯机制，在确保财政资金安全的前提下，最大程度地提高了资金的支付效率。一是精确报送用款计划，提高资金使用效益。预算管理一体化系统将预算指标控制、用款计划、资金支付全过程纳入系统，形成闭环运行模式，打通系统间数据壁垒，推动预算全流程管理。例如实行预算一体化之后，每个月20 号前，基层预算单位可以根据下月实际支出测算出人员经费支出、水电费、电话费、物业费、餐饮等公用经费日常支出，并结合政府采购合同中规定的付款时间，精准测算用款计划、安排资金支出，保障各项工作经费落实，为每月的预算执行打下良好的基础；同时减少了闲置资金的额度，提高财政资金使用效率。二是减少审批流程，提高了工作效率。一体化上线后，不再划分直接支付和授权支付，500 万元以上额度支付在预算一体化系统中完成，大大简化了支付流程，提高了支付效率。

4.细化资金监控。一是加强内控监管，合理设置岗位权限。预算一体化系统只认UKey，不认人，每个岗位都有一个UKey，让支付过程每一步操作都落实到人，支付过程中各岗位间无缝街接、互相牵制，对支出实行全生命周期管理，使违规操作无机可乘，切实加强了支付内控管理，形成了完善的支付内部管理机制。二是强化资金监控动态管理。预算一体化系统按照设定的校验规则，否则会触发人工审核。一体化系统对资金支付实时动态监控财政资金预算执行全过程，发现问题及时纠正处理，建立了资金监管的长效机制，确保资金支付的安全性。

（二）预算执行上线的做法

1.明确岗责，守好“责任田”。要顺利做好预算一体化上线工作，要根据实际工作配置满足财务工作的岗位权限，明确岗位职责分工，按照一体化系统操作要求，构建“经办-审核-复核-签章”的全流程体系。各个岗位在一体化系统中操作流程清晰，责任明确，从资金申请、审核、支付、更正、退回全流程跟踪，做到操作留痕、过程监督、规范透明，降低支付风险，确保资金支付更加准确安全。

2.部门联动，打好“组合拳”。预算执行、预算编制、政府采购、资产管理等模块全部纳入中央预算管理一体化系统后，预算执行环节与预算、政府采购等环节联系更加紧密。与人事部门、资产部门紧密配合，协助人事部门做好人员工资信息和公务卡信息的基础数据维护工作，以免由于基础数据不准确影响后续资金支付工作；配合资产实物管理部门，确保导入一体化系统中的存量资产信息准确无误；和政府采购部门紧密配合，尤其是项目经费支付，先由采购部门上报采购计划，经税务总局采购中心批复计划后，在一体化系统内录入合同方可正常支付。

3.加强沟通，用好“助推器”。在预算一体化试点中，要加强和财政部专班、银行、软件公司沟通，一是建立包括软件公司和银行工作人员在内的工作交流群，各预算单位有问题在群里及时反馈，能解决的个性问题在群里解决，无法解决共性问题的由负责预算执行模块省局工作人员统一汇总反馈给相关人员解决；二是通过单、证表格形式定期向基层单位征求意见，累计征求意见约1 000 条，向财政部专办反馈问题457 个。

三、预算执行扩围的再准备

预算管理一体化是建立和完善现代预算制度的必由之路，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，为此，要进一步坚定“三个转变”，实现“三全”，即：全员“动起来”、全线“管起来”、全程“连起来”，持续推进预算管理一体化向深处发展。

坚定“三个转变”：一是转变管理理念。预算管理一体化即全面强化预算刚性，通过预算指标和国库指标对支付进行双控。实现预算管理一体化建设目标，核心是要统一各级预算管理规范与标准。二是转变工作模式。支付工作将不再依托目前的三个系统，即预算编制系统、国库集中支付系统、资金监控系统，将在预算管理一体化系统中实现预算编制、国库计划申请、资金支付的互通互联。三是转变业务流程。预算全过程管理一体化，是整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等预算管理环节，强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制，预算执行结果及形成资产情况作用于以后年度预算编制，预算绩效管理与预算管理全流程深度融合，形成预算全过程的管理闭环。

实现“三全”：一是全员“动起来”。从预算编制到预算执行，从资产、政府采购、人事信息等模块业务管理，到项目单位和部门人员要早动起来，尽早熟悉系统，做到无缝连接。二是全线“管起来”。从岗位设置到Ukey 管理，从业务流程到人员权限，要根据本地区、本单位的业务特点制定工作规则，强化内控，防范风险。三是全程“连起来”。以预算编制为龙头，全面整合预算编制、预算执行、决算和报告、政府采购、资产管理等环节，真正实现项目全生命周期管理，形成顺向衔接、逆向反馈的闭环。

经过试点过程积累的经验，加快推进了预算管理一体化建设，以信息化驱动预算管理现代化，为深化预算制度改革打下了坚实基础。