基于内部审计的企业工会经费审计监督机制问题研究

代若溪 （苏州大学东吴商学院 江苏苏州 215000）

一、引言

当前我国企业工会经费实行由工会经费审查委员会（本文简称经审委）主导的“统一领导、分级管理、分级负责、下审一级”的经费审计监督机制（工会经审监督机制），是工会实行“自己管理自己，自己监督自己”的一种内部审计监督形式，是根据工会组织机构的特点并结合其经费收、管、用的特征，逐步总结历史经验形成的。该机制从改革开放初期沿用至今，具有监督及时、就近方便、目标明确、贴合业务等诸多优势，在促进企业工会发展、保障企业工会组织及其全体工会会员的合法权益过程中发挥了重要作用，但随着经济的飞速发展也暴露出独立性差、经审力量薄弱、范围狭窄、模式落后、效用差等弊端。近年来发生的一系列企业工会领域贪腐案件，严重损害了广大会员的合法权益，影响了工会事业的正常发展。因此探讨新时期企业工会经费新的审计监督机制非常重要。

二、文献综述

2001年修订发布的《工会法》明确指出：工会经费的使用应当依法接受国家的监督。这一提法在法律上确立了国家监督与工会经审监督相结合的工会经费双重监督机制，对促进全国工会事业发展意义重大。理论界也对工会经费应当依法接受国家监督进行了大量、充分的研究，但研究成果大都集中于对国家行政、事业单位或部门的工会经费实行国家监督与工会经审双重监督机制的探讨上。孙幼明（2002）认为“在工会经费审计监督问题上应以工会经审为主，国家监督为辅”；阎并州（2006）认为“坚持工会经费经审组织监督，自觉接受国家监督”；也有观点认为需要“进一步增强国家审计对工会经费审计的指导和监督作用”。实践中，目前代表国家对工会经费进行监督的主要为国家审计部门，其审计监督对象也多为国家行政、事业单位或部门的工会组织。

对于数量庞大的企业工会组织来说，由于《工会法》仅就工会经费的使用应当依法接受国家监督做了原则性规定，而没有明确实施国家监督行为的机关或部门以及被监督对象的范围，因此，企业工会经费依法接受国家监督的实际操作难以执行。在缺乏明确法律法规依据和具体实施办法前提下，一直以来，代表国家进行监督的审计部门对我国企业工会几乎没有监督，理论界对此研究也较少，只有少数学者对企业工会经费应接受企业内部审计监督的问题进行了初步研究。马燕东（2013）认为“企业应扩大对工会及工会经费的审计主体范围，企业内审部门应积极开展对企业工会及工会经费的审计活动，加强对企业工会及工会经费的审计监督力度”；杨联颖（2019）认为“在国有企业工会经费审计方面，企业内部审计较于其他审计具有独特的优势”。以上观点认为企业内审可以参与企业工会经费监督，但并没有就企业内审参与工会经费监督的方式方法以及对策途径做进一步研究。

三、企业工会经费审计监督机制的现状及存在问题

（一）企业工会经费审计监督机制的现状

为充分了解企业工会经费监督机制现状，本文以国有控股工业企业较多的某省为调研目标区域，通过问卷星共向258 家企业工会随机发放了调研问卷，调研企业涉及能源、化工、烟草、制造、建筑等15 个行业，调查内容涵盖工会经费监督模式、经费来源、经审委岗位设置、经审委审计监督范围等方面。调研发现当前大多数企业工会仍然采用单一的工会经审经费监督模式。此种模式下，经审委主要由工会管理人员组成，成员大多不具有专业知识和技能，且绝大多数岗位设置为兼职岗位，仅局限于对工会经费收支、资产管理等经济活动进行审计监督，多为事后监督，审计结果主要依靠经审委督促被审计单位及时整改。

（二）企业工会经审监督机制存在的问题

1.工会经审独立性较差、经审力量薄弱。工会经审是由经审委主导的工会经费审计监督模式，在性质上属于广义的内部审计范畴。实践中，经审委成员大多由工会管理人员兼任，对工会组织具有天然的依附性，在行使监督权的过程中，经审委成员实际上是在自己监督自己，容易受到来自于工会组织本身的各种牵制以及对自身利益得失的考量干扰，独立性较差。诸多经审岗位隶属关系不清，职能交叉，独立性不强，无法执行职务回避，存在关键岗位缺少监督的潜在风险，也严重影响了工会经审的监督效用。另外，经审委由工会成员组成专业知识缺乏、识别风险能力较差，在开展工会各项实务审计中审计效果不佳。

2.工会经审范围狭窄、经审监督模式滞后。经审委的监督职能范围仅限于审查工会经费收支、资产管理情况、监督财经法纪的贯彻执行情况，代表全体工会会员履行对工会经费工作查错防弊的财务监督职能，缺乏对企业发展规划、重大事项等活动的参与。另外，经审委主导下的工会经审监督模式在一定程度上对加强财务管理、规范经费使用起到了促进作用，但其属于事后监督，审查范围有限、目标单一，滞后于业务发展，无法实现对企业工会组织经济活动中的经营管理、业务活动和内部控制进行事前、事中、事后全生命周期的监督、控制与评价。

3.工会经审效用差。中华全国总工会制定的《工会审计条例》明确规定了经审委应当建立审计整改制度，对被审计单位进行审计回访，督促其落实整改意见，执行审计决定。工会经审结果的执行监督主要依赖于工会经审委以及经审委主导组成的各个审计组，而法律仅笼统规定经审委督促被审计单位（部门）及时整改的权力，并没有明确赋予经审委以及审计组相应的执纪问责、强制执行权力，这直接导致实践中工会经审监督毫无权威，效用不佳。

四、企业内审的优势及其与工会经审合作的基础

（一）企业内审的优势

1.较强的独立性。企业内审兼具内生性与独立性，一方面企业内审的内生性决定了企业内审与工会经审一样熟悉企业工会内部情况，具有审计和评价及时性、服务内向性等特点；另一方面企业内审部门相对于工会经审委，属于外部监督机构，其对工会组织没有依附性，独立性较强，对工会的审计能够跳出工会组织的局限，从企业全局的高度来发现和查找问题，审计结果也会更加客观、真实。

2.较广泛的职能范围。根据《审计署关于内部审计工作的规定》，企业内审涉及发展规划、战略决策、重大措施、财务收支、经济效益、资产管理、内部控制等企业各项经营活动，范围比较广泛。其主要职能为独立、客观地监督、评价本企业及所属单位财务收支、经济活动、内部控制和风险管理活动并提出相关建议，以促进企业完善治理，实现生产经营目标。

3.较强的人力资源与组织优势。企业内审部门是由企业按照严格的标准选拔产生的、专业审计监督人员组成的专业审计监督机构，拥有科学的组织架构、明确的职能分配、完备的审计法律法规与制度规定、严谨的审计程序和工作作风。企业内审部门成员大都具有财会、审计、法律、计算机、管理等专业背景知识，精通各项审计业务。

4.较强的威慑性。一方面企业内审与企业纪检监察、巡视巡察、组织人事等内部监督活动密不可分，往往企业内审在前，纪检监察执纪问责在后，企业内审结果是纪检监察部门查办案件的重要线索和依据之一。另一方面企业内审与纪检监察机关、司法机关等外部监督力量也时有联系，企业内审在工作中发现的重大违纪违法问题线索，往往也是纪检监察机关、司法机关查办案件的重要线索和依据。

（二）企业内审与工会经审合作的基础

1.二者性质相同。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。相对于国家审计和社会审计，内部审计具有内生性、广泛性、威慑性，分布于各个组织系统和各个基层单位内部，是审计监督体系的基础防线，对于深化企业制度改革、建立现代企业制度、完善企业治理体系和社会主义市场经济机制具有推动作用。企业内审与工会经审均是基于企业治理需求产生的内部审计机构，两者之间人员相通、职能相似、业务相近，在履行工会经费监督职责上具有天然的合作基础。

2.相关法律依据。从现行法律体系对工会经费监督主体的规定来看（见表1），工会经审委并非工会经费审计监督的唯一主体。企业内审本质上是国家审计在企业中的延伸。在国家审计机关因种种原因尚未对企业工会实行有效外部监督的情况下，企业内审机构理应主动担任起监督企业工会的责任，代表国家和企业对企业工会行使审计监督权，促使企业工会经费合规高效使用。

表1 工会经费接受企业内审监督的相关法律法规依据

3.工会经费主要来源于企业拨缴。《工会法》规定工会经费应依法接受国家监督，其法理依据源于工会经费主要来源于国家，理应由国家审计代表国家进行监督。进一步按照《工会法》规定，企业工会经费主要来源于会员交纳的会费（占工资收入的0.5%）；企业拨缴的工会经费（占全部职工工资总额的2%）；上级工会的补助；企业的补助；其他接受的捐赠、银行利息等五个方面。其中企业向工会拨缴的经费占企业工会经费收入总额的绝大部分，是企业工会组织开展业务活动的主要经济基础和重要物质保障。企业工会经费理应由企业内审部门代表企业甚至国家进行审计监督，以确保企业所拨缴的工会经费被合理、合法、合规、高效使用。

五、构建工企联审企业工会经费审计监督机制的建议

（一）修正完善相关法律法规

国家审计署、中华全国总工会等有关部门可组织有关专家，对企业工会经费监督中存在的问题加强调研，厘清经审委与企业内审各自的监督范围，尽快修订完善《工会法》《审计法》《审计法实施条例》《审计署关于内部审计工作的规定》《基层工会经费收支管理办法》等与企业工会经费监督相关的法律法规和实施细则，授权企业内审部门参与同级工会的审计监督工作，并就企业内审部门参与同级工会审计监督工作的范围、权限、内容、周期以及操作程序进行详细规定，为企业内审部门参与企业工会经费监督提供明确的法律依据，使工会经费监督实现工企联审有法可依、有章可循。

（二）推动企业工会经审委与内审部门双向改革

一方面，工会应该着手深挖內潜，立足改革经审委，持续丰富经审委的法律内涵，扩大其职能外延，在法律层面赋予经审委对决策咨询、风险管理、内部控制等更多方面监督的职能和权责，增加其对企业工会发展规划、战略决策、重大事项、经济效益、内部控制、风险管理等方面的监督审计，完善其相应的规章制度和操作规程并增设专业的内部审计岗位，选拔优秀的人员担任专业的内审职务，实行专人专岗、专人专责。另一方面，审计署应联合工信部、财政部、国资委等部门着手改革企业内审机构，在法律层面赋予企业内审监督企业工会的职能。通过法定程序，相应完善企业内审的组织架构、规章制度以及操作规程，增加对企业内审部门的经费支持，增加企业内审部门人员编制，增设专业的工会内审岗位，培训熟悉工会内审的专业工作人员，为企业内审部门参与企业工会经费监督提供良好的组织保障。

（三）修订企业及企业工会相关管理体系文件

企业及企业工会应通过内部管理、决策程序和相应的民主程序（企业职工代表大会或全体会员大会）及时修订完善企业工会与企业内审部门的有关管理体系文件，将企业内审部门确定为企业工会经费监督责任部门之一，在企业内部确立起企业内审与企业工会经审委共同参与企业工会经费监督的新模式，并依据法律规定，结合企业实际情况，本着精简、高效的基本原则，统筹规划，科学设置，对企业工会经审委和企业内审部门在经费监督中的角色和定位，岗位以及人员、职能、权责等进行改革和完善，以适应新的工会经费监督模式。企业及企业工会还应结合工会经费监督的特点，通过管理体系文件、工作通知等企业规章制度对新的工会经费监督模式操作规程、工作流程、监督范围、经费保障、审计报告的出具、审计结果的执行等进行进一步的分解和细化，为企业内审部门参与企业工会经费监督提供可靠的制度保障。

（四）加强与企业内外部监督力量的协作配合

借鉴企业内审经验，工会经审一方面应与企业纪检监察、巡视巡察、组织人事等内部监督力量建立起多方信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实的工作机制，对违规违纪的被审计单位和个人进行严肃的执纪问责和处理处罚，对遵规守纪、经济效益显著、贡献突出的被审计单位和个人给予表彰和鼓励，将企业工会审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和实施相关决策，开展经营管理的重要依据。另一方面应及时与纪检监察机关、司法机关等外部监督力量联系，将企业工会对内部审计中发现的重大违纪违法问题线索，协同企业内审部门按照管辖权限依法依规共同及时移送相应的纪检监察机关、司法机关。新监督机制下的内外部多种监督力量的协作配合将有助于企业工会审计结果的强制运用和落实，显著增强其威慑力和审计效用。