谁是责任方？——中小学教育惩戒政策的多维主体分析

沈欣雨 刘 建

（南京师范大学 教师教育学院，江苏 南京 210097）

教育惩戒是指学校或教师为达到教育目的、避免失范行为再次发生，依法对学生违法违规的失范行为进行否定性评价的一种辅助教育手段。［1］其目标是消除学生不良行为，养成良好道德品行，促进身心健康发展。为了在学生社会化过程中促进社会规范的落实，惩戒教育必不可少，其实施过程中牵涉的主体多元且复杂。然而在素质教育背景下，学校和教师存在不敢、不想、不能实施惩戒的问题，教育惩戒的功能价值难以发挥。谁能对此负责呢？因而有必要对教育惩戒政策过程中的有关主体及其职能进行分析，以推动政策的理性实施。

一、中小学教育惩戒政策主体及其构成

2019年11月22日，《中小学教师实施教育惩戒规则（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）让教育惩戒权进入规则之内。2020年12月29日，《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《规则》）做出系统规范，为教育惩戒的落实提供了可操作性手段。2021年11月29日，《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《教师法（修订草案）》）中明确了教育惩戒权。教育惩戒政策不断完善，但一项公共政策的有效实施需要政策主体的协力合作。

公共政策主体是政策系统的核心部分，它是直接或间接参与政策制定、执行、评估和监督的个人、团体或组织。［2］基于公共政策学理论，公共政策主体主要包括政党、立法机关、行政部门、利益团体、社会公民、政策研究组织及大众传媒。由此可认为中小学教育惩戒政策主体包括执政党、立法机关、行政部门、各中小学校及师生、政策研究组织及大众传媒。根据政策过程中各主体担任的角色进行分类，可将政策主体分为决策主体、咨询主体、参与主体三部分。［3］对于中小学教育惩戒政策，政策决策主体包括执政党、立法机关和行政部门；政策咨询主体包括由政策研究单位、专家、智囊团等组成的政策研究组织；政策参与主体包括各中小学校及师生、大众传媒。其中，行政部门除了制定一系列规章制度外，还负责管理其他政策主体、协调利益相关者之间的关系，因此，行政部门也具有政策参与主体的性质。

（一）惩戒政策决策主体基于国家意志和利益制定政策

党中央通过制定路线、方针、政策，以明确国家各项工作发展方向。自党的十八大确立最新教育方针以来，为实现以德治教，促进学生全面发展，教师作为学生“锤炼品格的引路人、学习知识的引路人、创新思维的引路人、奉献祖国的引路人”，需要适度行使教育惩戒权以应对学生扰乱教学秩序的行为，通过对学生失范行为的规治内化成对学生健康发展的关怀，达到以惩促戒的德育功效。因此，赋予教师教育惩戒权既是应然，也是必然。2019年6月23日，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，提出“制定实施细则，明确教师教育惩戒权”。这是教育惩戒权首次出现在中央文件中，为国家通过立法保障教育惩戒权提供了政策依据。

公共政策的制定是一个动态过程，需要经过合法规范的程序。立法机关依据法定权限和程序使政策获得法律的保护，为政策执行提供了条件。全国人大及其常委会是我国立法机关，人大代表作为人民的代言人，提出的议案是教育惩戒权进入政策决策者视线的关键因素。2019年全国两会期间，陈凤珍和周洪宇代表相继提出修改教育法和教师法，正视并明确教师教育惩戒权。议案引起决策者的关注，推动后续《征求意见稿》《规则》的发布。直至2021年11月29日，《教师法（修订草案）》明确了教育惩戒权。虽然我国学者对教育惩戒权本质属性的确认仍然存在差异［4］，但其法理依据在教师法、教育法等现有法律中有迹可循。

中央教育行政部门及各级政府是中小学教育惩戒政策的执行部门。自教育惩戒成为国家重点关注议题，教育部政策法规司开始就相关问题进行政策调研，征询公众意见，进行法案起草。中央部门对教育惩戒权的适用情形、实施程序、实施原则、惩戒方式等内容进行详细解读并做出顶层设计是实施主体正确执行政策的前提条件。对可能会严重影响学生权利的惩戒措施，教育部出台法规严谨列明实施程序；而对学生权利影响轻微的惩戒措施，教育部仅做出高度概括，为地方政府根据各地实际情况细化实施规则留足了空间。［5］为了更好执行党中央的方针政策和有关法律规范，由中央部门发布《规则》，再由各级政府据此制定地级规章是破解当前教育管理困境的良方，有助于惩戒政策的顺利实施。

（二）惩戒政策参与主体保证政策客观有效地实施

地方行政部门在政策过程中处于承上启下的地位，起着连接决策主体和政策对象的关键作用，既是中小学教育惩戒政策的制定者和执行者，也是政策实施的导向者和监督者。各级地方政府在惩戒政策过程中是起实质性作用的主体，负责向当地人民群众反馈政策信息。一方面，对于中小学校及师生，地方行政部门通过制定地方规章制度规范中小学校的责任和行为，引导、监督校方依法依规制定惩戒方案、实施惩戒措施；另一方面，对于大众传媒，地方行政部门则通过传播媒介，向公众介绍、宣传教育惩戒方面的知识、政策与措施，提高公众对教育惩戒概念及实施教育惩戒必要性的正确认知，使中小学教育惩戒政策能够得到更好地实施与推进。

各中小学校及师生是教育惩戒政策主体中的直接利益相关者。根据《规则》，具有教育管理职责的中小学校及教师是教育惩戒主体，有失范行为的学生是教育惩戒客体。［6］因此，教育惩戒政策过程需要他们的广泛参与，否则政策的实施无从谈起。“怎样实施，为何实施”是惩戒能否达到教育效果的前提条件。有些教师“想用不敢用”教育惩戒，空有“教”却失去“育”的价值，师道尊严受到挑战，无法行使教育管理权；有些教师“爱怎用怎用”教育惩戒，“惩罚”甚至“体罚”学生，教师涉法案件频出，严重侵害学生的权益。因此，除了校方通过制定校级实施细则来指导教育惩戒实施，师生也应通过合法途径参与到和自身利益相关的教育惩戒政策制定过程中，表达诉求，维护权益。

（三）惩戒政策咨询主体提供政策制定建议及实施指导

包括国家政策研究单位、教育学会、各类专家、智囊团等在内的教育政策研究组织在中小学教育惩戒政策过程中的作用是不容忽视的。一方面，政策研究组织关注社会热议话题，依靠政府提供的研究导向和财政支持，对政策进行分析研究，为政策决策主体提供咨询与建议，实现决策的科学化。另一方面，教育惩戒问题涉及儿童、青少年的身心发展与健康成长，需要教育学与心理学领域专家学者的参与。关注教育惩戒问题的专家学者等以论文、著作、年鉴等形式呈现研究成果，论述教育惩戒权的正当性、紧迫性与价值性，介绍国外有关研究结果与经验以期对我国教育惩戒政策提供启示等，为政策决策提供备选方案和可行性建议，并为基层现实实践提供有效指导。

二、中小学教育惩戒政策主体职能缺失

公共政策目标的实现既依赖权威系统制定出合理正确的公共政策，也依赖该政策的有效执行。对于中小学教育惩戒政策，有关主体重视程度的不同会对效用函数产生影响，带来的退场行为都可能导致政策实施达不到预期效果。

1.教育惩戒立法缺失且有关规定不具体

随着法治教育的深化，学术界较为一致地认为教育惩戒是一种教师依法戒除学生越轨行为的教育手段。但我国还未对此单独立法，仅在教育法、教师法等法律中有关于学校、教师可依法对学生进行教育管理的条文，且基本都是原则性规定，缺乏实操性，教育惩戒权概念不明、界定不清，难以为其正当行使提供强有力的法律支撑。教学实践中的惩戒行为又必不可免，教育现实需求与法律依据缺失之间存在矛盾。此外，已有法律中对教育惩戒的规定不够具体：一是对教育惩戒方式的规定较少且含糊，仅有品行评定和批评教育两种；二是没有制定明确的惩戒标准，仅指出禁止教师体罚或变相体罚学生，未提及何谓体罚或变相体罚及实施要求，易使教师难以把握惩戒尺度；三是缺乏对惩戒事先通知、事中监督、事后申诉等程序的规定。

2.教育惩戒实践行政保障不到位与不完善

教育行政部门对惩戒实施的保障不足会阻碍政策的作用发挥。首先，政府对惩戒实施的支持力度不够。教育部门多是提供不当惩戒案例，告诉教师什么惩戒不能做，却没有通过正向案例告诉教师什么惩戒可以做。［7］为避免承担不必要后果，很多教师会选择不实施惩戒。其次，惩戒过程中的监督机制不完善。《规则》虽然明确了行政部门对教育惩戒实施应尽的监督职责，但未明确规定实施监督的具体方式及途径，也未设立专门的监督单位或机构，现实中更多是学生或家长单方面对教师惩戒进行监督。最后，政府对媒体，尤其是网络媒体的监管不到位。部分不良媒体为了“流量”过度渲染或放大学校和教师对违纪学生实施惩戒的错误事例，特殊事件具有了普遍性，引发社会负面评价，不利于教育惩戒合理合法实施的良好社会环境的构建。

3.教育惩戒实施细则不具体导致行为主体实施不规范

学校虽有权制定校规校纪完善惩戒实施细则，指导惩戒实施，但细则的不规范会影响惩戒实施的教育效果。其一，概念不清。官方未对体罚和变相体罚的概念做出明确界定，校方及教师不知边界，容易触碰红线。其二，差异性问题。《规则》仅针对学生年级做出年龄上的划分，但学生性别、身体心智等也应是惩戒实施时不可或缺的考虑因素。其三，相称性问题。《规则》只根据行为严重程度规定了三类惩戒方式，并未规定具体情形，实施细则中能否对此进行详细说明，也会影响惩戒的合理实施。其四，周延性问题。学生群体复杂多样，违规行为也不胜枚举。校方能否对“其他需要惩戒的情形”做出概括性规定并进行添补，是一切惩戒实施皆有矩的前提。其五，多方参与。教师、学生及家长三方的充分参与关系到教育惩戒实施的合理公正。

4.媒体不当宣传易使公众对教育惩戒产生认知偏差

数字媒体时代，虽然公众可以在网络上自由发表观点，参与政策过程。然而网络的离散性与虚拟性，也易使人们无法有效识别信息的真伪。［8］如一些关于个别失范教师的报道被过度扩散，甚至一些编造出来的教师过度惩戒学生的虚假事例被大肆传播，教师群体被批判，公众对教师的尊重感下滑。学生家长作为社会公众内与教育惩戒更为密切相关的一类群体，更易受错误教育观念及舆论氛围的影响，将学校和教师合法合理的惩戒行为曲解为恶意侵犯学生基本人权的行为。［9］这类父母不能理解惩戒的教育目的，只知一味抵制，最终导致学生养成坏习惯甚至做出违法行为。可见，媒体的不当宣传带来的公众对教育惩戒不客观的错误认知，易使教育惩戒失去社会支持，阻碍政策实施。

5.教育惩戒研究重心偏移不能带来实践指导

高质量的教育惩戒研究不仅能为政策制定者提供可行建议，也能为政策执行者带来实践指导。虽然《规则》对惩戒实施做出了规定，但法律条文规定与基层实践操作间难免存在界限，诸如“如何区别惩戒与体罚或变相体罚、何种情形实施何种惩戒、惩戒的‘度’如何把握、惩戒中及惩戒后如何保障自身权益、产生利益纠纷后有哪些申诉救济渠道”等问题都需要专家学者们答疑解惑、补阙拾遗，提供实践指导。然而在现实情况下，由于不同学者对教育惩戒的界定不同，作为核心范畴的学校惩戒被移出研究视域，深耕基层具有指导意义或提供国外实践经验的研究作品也较少［10］，研究重心产生偏差。可见，专家学者们对教育惩戒概念的偏颇界定所引发的研究重心的偏移不仅不能为基层实践带来指导，甚至会对政策执行带来负效应。

三、中小学教育惩戒政策主体作用提升策略

公共政策过程是一个多主体互相博弈的过程，各主体及其内部各层面都有不同的利益诉求，共同作用于政策全过程。在中小学教育惩戒政策实施过程中，需厘清政策主体关系，正视上述主体职能缺失问题，构建多主体共同参与、共同负责的中小学教育惩戒政策主体体系（见图1），最大限度发挥教育惩戒的效用价值。

图1 中小学教育惩戒政策多维主体图示

1.以党的教育方针指导教育惩戒政策

21世纪以来，党中央逐步确立了“以人为本”的执政理念，习近平总书记也多次强调立德树人是教育的根本任务，要努力办好人民满意的教育，这些无不透露出党对人民群众的尊重与关怀。中小学生作为我国社会主义事业的未来建设者和接班人，其德性等综合素质的培养至关重要。教师合理惩戒手段的使用，有助于学生产生规则意识，促进学生向上发展。

2.推进教育惩戒法律制度建设

依法治教是发扬社会主义民主，加强党的领导在教育领域的直接体现和必然要求。加快教育惩戒立法建设是解决其实施合法性问题的关键。因而，除了国家立法机关在教师法、教育法等法律中做出修改或是考虑制定专门的教育惩戒法，从法制角度科学规范有关内容外，地方立法机关也应积极探索制定符合各地实际情况的教育惩戒规章，如制定地方性教育惩戒实施办法，或在地方性法规中增加相应条款规定；构建合理惩戒标准、提供多样惩戒方式、细化惩戒实施程序等。这样从国家到地方进行教育惩戒法治建设，既构建出从法律到法规到规章“三位一体”的教育惩戒法律体系，也可解决教育惩戒的合法性危机，促使教育惩戒权合法化，保证惩戒合法合理实施。

3.明确教育惩戒中行政部门的职责

行政部门在公共政策执行过程中起主导作用。对教育惩戒政策而言，教育行政部门需承担领导和监督教育活动的特殊职责。第一，履行服务引导职责。作为学校教育工作的管理者，应为学校提供实施惩戒的指导框架，保证校规校纪的科学合理；作为教师合法权益的维护者，应从正反两方面发布具有指导性、参考性的案例增强教师对惩戒实施后果的预知性［12］，保障惩戒实施。第二，履行监督职责。各级行政部门应构建申诉救济制度，制定复核受理机制，以补偿师生受到侵害的合法权益；地方政府也应随时抽查各校教育惩戒实施情况，将之纳入学校工作考核评价，监督学校依法依规进行教育教学管理；同时应加强对网络媒体的监督，为教育惩戒的实施构建良好的社会环境。只有明确教育行政部门在教育惩戒中的应尽责任，才能为其实施带来有效保障。

4.维护中小学校及师生在教育惩戒中的行为主体地位

学校校纪校规的完善与落实是教育惩戒能否合理实施的前提。因此，学校在制定校纪校规时，应公开征询师生、家长、专家等主体意见，精细化惩戒实施细则文本，并通过各种方式向社会公布；在具体落实上，应注重对惩戒制度合法性的自查，建立校内惩戒监督机制、申诉救济保护机制及对学生“戒”的长效考察机制。［12］同时教育工作者应明白“教育”才是实施教育惩戒的价值追求，学校及教师应认识到在不同环境下对不同心智水平、行为意志的学生实施惩戒的特殊性，秉承“教育在先，惩戒在后”理念，以帮助学生戒除错误为目的，以惩罚作为道德教育的补充手段，从积极意义上理解规范约束性，从违规情节和违反规范类型判定学生违规程度，予以相应强度的惩戒［14］，合法合理、公平公正实施教育惩戒。

5.发挥大众传媒对教育惩戒的积极导向作用

大众传媒是传递交流信息的重要渠道，媒体通过电视广播、新闻报纸等途径传播公共政策，引导公众舆论变化。中小学教育惩戒政策的有效落实与媒体环境的创设和引领息息相关，既需要国家规范、引导、监督媒体的发展以创设良好的舆论氛围，更需要传播媒介承担保障人民积极参与社会治理的职责，发挥积极导向作用，促使有关主体参与政策过程，具体包括：通过电视、手机等多种途径，加强相关政策、法律法规的宣传力度，及时准确报道教师的相关信息，避免不实报道对教师的中伤，使包括学生、家长在内的社会公众对教育惩戒形成客观正确的认识；通过开放多种信息平台渠道，尊重公众的利益表达权和监督权，实时向公众反馈政策信息，呼吁公众积极参与政策制定过程。因此，大众传媒应承担起教育惩戒的舆论建构和引领职能，促进教育与社会发展。

6.教育惩戒政策研究组织提供咨询与指导

政策研究组织在政策制定与实施过程中发挥着重要作用，既可为政策制定者提供政策建议与咨询，也承担着为基层实施政策提供实践指导的职责。应正确认识政策研究组织，发挥其在政策研究过程中的优势，以保证政策的科学化与民主性。为了在具体实施过程中体现教育目的的正当性、做到惩戒措施的相称性、遵守法定程序的公正性、彰显对学生人格的尊重，专家学者们需要恰当界定教育惩戒，对基层关心的惩戒相关问题展开深入的研究，给予宝贵的建议。因此，政府不仅要积极听取专家学者的言策，还要加强政府投入，为其开展关于教育惩戒的研究提供财政支持，助力其发表更多关注度高、参考性强的论文与著作，以提供具有指导意义的实践案例，引导公众正确认识教育惩戒，引导教育工作者正确实施教育惩戒，做到知行合一。

四、结语

只有各方各司其职、共同负责，才能促进教育惩戒政策不断完善，为其实施构建法治环境，才能保障学校及教师依法行使教育惩戒权，得到各方监督，产生最佳效果，落实立德树人的根本任务。