浅谈行政事业单位预算管理现状与建议

郭 蓉

（长江南京通信管理局，江苏 南京 210011 ）

一、预算管理实施意义

《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》）自1994年制定后并经2次修改，2018年12月29日主席令第二十二号宣布新修订预算法的实施。《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）自1995年发布后于2020年进行了第一次修订,自2020年10月1日起施行。2021年4月, 国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），目的是落实新预算法及新实施条例有关规定，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。全面实施预算管理，就是为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展。在新形势下，更好地实施预算管理具有更加重要的意义。

（一）提高资金使用效率，减轻国家财政压力。

习近平总书记强调“党和政府带头过紧日子”，财政部部长刘昆也指出“要坚持艰苦奋斗、精打细算、全面落实党政机关坚持过紧日子要求”。当前，面临新冠疫情常态化以及国际国内形势，站在国家层面，各级行政事业单位都应该严格落实中央过“紧日子”的要求，特别是中央直属单位更应起到带头引领作用，预算管理的有效实施将帮助各行政事业单位提高资金使用效率，保障“花钱必有效”，从而帮助国家减轻财政压力。

（二）规范经济行为，提高为民服务水平。

随着我国财税体制改革的持续深入，新预算法及实施条例、意见的发布，行政事业单位的财务管理工作要求越来越高、越来越严，预算管理是单位内部控制的重要环节，预算编制、执行、公开、评价等环节的实施对经济活动的事前、事中、事后形成了闭环管理，预算管理的有效开展对行政事业单位的经济行为会起到规范作用，降低廉政风险；预决算信息的公开有利于民众监督，有利于财政资金的有效使用，有利于提高公信力和为民服务的水平。

二、预算管理存在的主要问题

（一）缺乏全员预算管理意识，预算编制及执行存在不足。

《预算法》及《实施条例》虽然施行了二十多年，行政事业单位对预算的概念很熟悉，但是全员预算管理的意识还很薄弱，特别是基层单位内部仍认为预算管理是主要行政领导及财务部门的工作，另外，财务部门与其他部门之间缺乏有效的沟通交流，导致预算水平低下。一是预算编制的准确性、全面性不足，缺乏对突发应急事件以及国家政策变化的考虑，缺乏持续过紧日子下对支出结构的调整，坚决兜住“三保”底线，严控一般性支出；项目支出的文本撰写简单，实施该项目的重要意义不突出，支出标准缺乏科学合理的依据，绩效目标未能根据单位实际业务制定；人员经费未严格根据人员实际数和国家及地方政策准确测算。二是预算执行不严，各部门未严格按照预算批复金额及用途执行，超预算支出、无预算支出、项目支出列支基本支出、人员经费挤占公用经费、各项目经费混用、预算执行率低等问题普遍存在。

(二)预算编制方法不科学，信息化水平有待提高。

《意见》提出要合理安排支出规模，坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，但在实际工作中，各单位预算编制仍习惯于使用增量预算，且存在预算支出规模越大越好的认识误区。日常工作中台账管理不规范，信息化水平较低，数据统计及分析能力较差，导致实际工作中各部门在上一年度的数据上随意做增量支出测算。同时，财务部门缺乏对单位业务活动和年度工作计划的深入了解，对各部门上报的数据审核把关不严，为保证年度收支平衡，差额拨款事业单位不得不采取以支定收的原则，虚增事业收入和其他收入，导致预算编制与单位实际经济业务相脱节，从而出现预算绩效目标不达标、预算资金被挤占挪用、超标新增配置资产、资产购置无预算、预算执行率低等一系列问题。

（三）预算执行缺乏有效监督，绩效评价结果应用不足。

新预算法第六十三条规定，各单位各部门不得擅自改变预算支出的用途。实际预算执行过程中，由于缺乏有效的内部控制约束及有效监督手段，导致部分行政事业单位随意变更预算支出用途，随意调整财政资金和非财政资金的使用，严重违反了预算法的法定原则。《意见》指出，要推动预算绩效管理提质增效，加强绩效评价结果应用，但在实际工作中，特别是基层行政事业单位的绩效评价工作，主要是根据上级要求完成任务，对绩效评价结果并未认真分析，未真正将其应用于完善政策、调整预算安排、内部管理提升、支出标准体系建设等工作中。

三、提升预算管理的建议

（一）加强组织建设，树立全员预算意识。

一是成立专门的预算编制领导小组，由单位主要负责人担任组长，各部门负责人担任小组成员，通过召开专题交流会等形式宣贯、布置和审议本单位的预算编制情况，从而提高预算编制的科学性、准确性和规范性；二是实施项目负责人制度，对行政事业单位项目的申报、预算编制、预算执行、绩效考评及财政评审负责；三是树立全员预算意识，财务部门要加强对预算管理规章制度的宣贯，从上而下确立新的职责，打破预算管理只与财务部门有关的旧思想，将日常管理工作与预算编制、预算执行融合在一起，提高财政资金的有效性，真正做到用钱必有充分的依据、用钱必产生社会效益、用钱必合规何矩。

（二）提高信息化水平，改进预算编制方法。

一是预算单位应充分利用信息化手段，将资产管理、政府采购、业务管理、会议管理、培训管理等日常管理模块与会计核算模块整合为一体，对相关数据进行统计分析，利用数据共享为预算编制和执行提供数据支撑。二是预算编制采用零基预算与增量预算法相结合，一般性支出如水电费、办公费、手续费、邮电费等，按照以前年度实际执行并考虑是否有新情况出现做增量预算，对增量部分要有充分的理由及测算过程；新增业务使用零基预算法，根据实际情况填报依据和测算明细。三是对项目支出、资产购置、公务车辆运行维护费、会议费、培训费以及大额支出等要重点编报，并有支出明细，对办公设备及家具购置还要重点把握配置是否超标。

（三）强化有效监督，重视绩效评价结果应用。

一是加强预算执行考核，对预算执行差异大的原因要做出书面说明，属于政策调整、自然灾害等不可控因素导致的事项，可以免除相关人员的责任，同时做好中期预算调整以及内部控制审批流程，属于未经事前科学论证编制预算或者无充分理由随意变更资金用途及金额的事项，要对相关人员进行考核。二是重视绩效评价结果的应用，当出现预算绩效目标不达标的结果时， 预算单位应分析绩效目标设置是否合理，如果指标不合理，今后预算编制时要修正该指标，确保指标的合理性和可实现性；如果指标合理，要重点分析未达到指标的原因，若是实施过程中经办人员的主观因素造成，要明确具体原因并找出解决办法，避免在今后的预算执行过程中出现同样的问题；若是突发的政策调整等不可预见因素导致不达标，则属于客观因素造成。预算单位要通过对绩效评价的结果分析，及时发现预算管理实施过程中存在的问题，通过问题分析采取有针对性的措施，进而提升预算管理水平。

结语

部门预算是国家发展规划的综合反映，是加强行政事业单位宏微观调控能力、改善资金使用效益、提高国有资产使用效率的有效手段，是涉及预算单位内部控制各个环节的综合性工作。当前及今后一段时期，财政处于“紧平衡”状态，收支矛盾较为突出，预算单位法人及各部门主要负责人应高度重视预算管理工作，切实履行主体责任，真正做到预算管理从下而上，各职能部门联动，加强对预算编制、执行、监督等过程管理，加大预算收入统筹力度，盘活各类存量资源，规范预算支出管理，优化财政支出结构，推进支出标准体系建设，从而推动国家财政资源的统筹和可持续性。