高速公路征迁费用管控机制问题探讨

宋书勇，李再明

（1.广西交通投资集团有限公司，广西 南宁 530000；2.广西欣港交通投资有限公司，广西 南宁 533000）

征地拆迁工作是高速公路建设项目的重要内容之一，该项工作不仅影响到高速公路建设进度的推进，更影响到项目沿线百姓的根本利益，建设单位都为征迁工作投入了很大的力量。征迁费用管控又是征迁工作的重点工作之一，因此，国内学者对征迁资金管控进行了大量的研究，比如吴堃萍（2005）将勘察与施工的差异、高标准补偿、征迁范围变化作为征迁费用突破的主要原因，也提出了将费用总包给地方国土部门总包的费用控制措施；周斌良（2017）认为“经济发展迅速”导致实际征地拆迁工作和初步设计中时间差出现征迁超概，但是作者忽略了“抢种抢建”行为；朱君、董志良（2015）则认为“交通项目选址刚刚确定……沿线‘三抢’各类附着物比比皆是，触目惊心”；任宏、张埔炽（2014）认为低廉的违法成本与人的趋利性导致“抢种抢建、群众阻挠施工等事件层出不穷，征地拆迁费用更是连年上涨”。目前国内大多数研究主要针对征迁费用本身，核心放在控制超概的问题上，基本上只有费用控制“一个核心”，较少将研究核心拓展到如何保障沿线百姓的合法利益上来。笔者认为，要解决上述征迁过程中出现的问题，应当从征迁费用管控机制中的重点环节出发，比如征迁管理体制、信息告知环节、勘察设计监管、资金监管体系等方面，分析管控失效的原因，将管控侧重点放到如何保障沿线百姓的合法利益上来，并提出管控措施。

一、征迁资金管控失效原因分析

（一）信息告知不到位，抢种抢建情况较多。

1.信息告知工作不到位导致抢种抢建违法行为难以界定。一般认为，进行征地拆迁之前需要进行征迁公告，公告之后就完成了征迁信息告知任务，但笔者认为公告只是征迁前对公众信息告知任务的一环，还应当包括信息保密、数量固定的内容。实际工作中，信息保密不到位极易导致线路走向信息提前泄露，导致征地公告发布前就大量出现抢种抢建行为，另外发布征地公告前没有进行数量固定，则会导致征迁过程中无法判断抢种抢建行为，或者明知属于抢种抢建行为却无证据支撑的尴尬局面，最终都成为征迁费用超概的因素。信息告知工作不到位是征迁费用管控失效的重要原因。

2.违法成本低廉以致窗口期跟风抢种抢建。地面附作物补偿是征迁补偿的重要内容，譬如对房屋、青苗、果林木的补偿，在发布征地预告之后则不可进行地面附着物的建设与种植，但实际上沿线百姓或受利益驱动或受他人影响，以致大部分高速公路项目都会存在抢种抢建行为。南方日报2015年12月3日就以“抢建抢种，只会竹篮打水一场空”为题报道了清远高速的抢种抢建行为，表现为“以获取高额补偿为目的”、“呈团伙、公司化、专业化运作”，不仅有外地专业团队参与，还有沿线居民跟风；肇庆都市报道2016年5月30日第16期《市民问政》中提到怀阳高速怀集段抢种抢建行为时称，“他们似乎已经知道高速规划线路走向，找准了位置进行抢建抢种”。对于沿线居民来说，抢种抢建行为违法成本较低，抢种抢建后只需静待补偿，是否补偿则由征迁机构界定，一旦获补将获得超额收益。

3.实际征迁管理主体的临时性引起征迁行为出现偏差。在项目建设过程中，地方人民政府是征迁的法律主体和责任主体，实际工作中往往以县级人民政府牵头，成立协调指挥部开展征迁工作，比如笔者参建的该项目是市人民政府牵头成立总协调指挥部，统筹协调下辖各县协调指挥部开展工作，但具体工作则由县协调指挥部实施。由于协调指挥部属于临时机构，工作人员从相关单位抽调，征迁工作结束后即可解散，任宏、张埔炽（2014）认为这种临时机构模式是“承担责任的不工作，工作的不承担责任”的权责错位现象，会使得拆迁机构常常疏于管理、隐瞒问题。在实际工作中往往表现为费用标准把控不严、判断尺度不一等现象，再加上信息告知不到位，对抢种抢建和非抢种抢建搞一刀切，不仅无法管控住费用，还会影响沿线百姓的合法权益。

（二）出资主体与征迁主体分离

高速公路属于基础设施建设项目，投资大、建设技术难度大，经过历次交通投融资改革后，各省基本都组建了省级交通投融资平台公司，负责筹集项目建设资金，承担高速公路项目投资的业主职责，属于当前我国大部分高速公路建设项目的出资主体，而征地拆迁由县级人民政府组建协调指挥具体实施，出资主体与征迁主体处于分离状态，会导致征迁过程中利益表达、目标控制出现差异。

1.征迁标准制定出现差异。出资主体出于概算控制的目的侧重于控制征迁标准和征迁范围，征迁主体为使征迁工作便于推进则有意愿提高征迁标准和扩大征迁范围，这种情况在实行“报账制”征迁费用管控模式下表现得尤为突出。征地拆迁费用概算基本按照省级人民政府出台补偿标准编制，代表一省平均水平，具体到某项目的征迁标准则由县级人民政府负责制定，县级人民政府出于地方经济或便于推动征迁工作等因素考虑，往往将征迁补偿标准提高，甚至不按补偿标准而采用评估等其他定价方式，会出现同一项目相似地区补偿标准有差异的情况，反而不利于征迁工作的推进。

2.存在征迁搭车现象。由于征迁资金监管体系不完善，地方政府在进行高速公路征迁过程中，可能会有意地将地方项目的征迁内容纳入高速公路的征迁范围，从而出现非法占用高速公路建设资金的情况，不仅增加高速公路征迁费用管控的难度，也会给高速公路项目带来巨大的审计风险。徐嵩舜（审计署驻昆明特派办）在《建设项目“搭车征地”的两个审计方法》一文中指出，相关地方政府“借公路和铁路等基础设施建设，多征土地用于城市经济开发区建设、房地产开发、市政工程建设”。

（三）前期工作中勘察设计深度不够

高速公路勘察设计阶段基本决定了项目的建设内容和能够支出的资金，也就决定了项目征迁的内容和经费总额，如征地亩数、拆房数量、迁坟数量、迁移管线数量等等。李成（2019）指出，项目实施过程中发生的征地拆迁数量及单价变化，影响工程投资平均增长幅度约为14.8%，袁建忠（2013）指出铁路项目的概算中征拆数量偏少，另外笔者参与建设的该项目也存在类似情况，实际拆房数比概算数增加28%，实际拆迁光缆比概算数增加 61%，实际迁坟数比概算数增加125 %。

1.设计工期紧张，征迁勘察粗糙。进入21世纪以来，我国高速公路交通进入了跨越式发展阶段，大部分省份都规划并开工了大量高速公路项目，通过交通先行战略拉动经济增长，项目的集中开工建设给勘察设计机构带来了极大的压力，再加上勘察设计人力投入不足，设计周期尤其是外业调查周期缩短，导致征迁设计相对粗糙。

2.外业调查不深，信息掌握不准。高速公路建设线路长，涉及征迁内容广泛，参与部门较多，不同部门掌握着不同的地面地下附着物信息，当设计单位从相关部门无法获取信息或无法获取准确信息时，通常只能依靠外业调查预估的形式了解附着物信息，对于深埋地下的管线和隐藏密林间的坟墓等信息，外业调查预估数量与实际情况存在较大差距。另外，没有考虑到的边角地、阻隔地、夹心地等无法耕种或耕种困难的地块，也使得实际征迁数量大于设计数量。

3.设计变更引起新增征迁内容。设计深度不够是导致设计变更的重要方面，由于设计变更之后工程施工占用土地面积一般都会出现变化，可能会造成已征土地不再使用的浪费和新征土地用于变更两种情况，并直接引起征迁费用的增加。

（四）征迁资金监管体系不够完善

在征迁工作地方政府负责制情况下，为加快高速公路征迁工作，项目业主一般都采取预付部分征迁费用至协调指挥部的模式，协调指挥部付款后再收集资料进行报账，报账阶段往往才发现存在超标准支付或超范围征迁的问题，事后发现问题往往难以追回已经支付出去的征迁资金，造成资金的浪费，主要原因是征迁资金监管体系不够完善。

1.资金具体使用环节缺乏事前监督。征迁预付款是协调指挥部对征迁资金拨付速度的要求，实际上所谓的预付款仅仅是将款项从项目业主预付至县协调指挥部账户，并未预付至被补偿户账户。征迁预付款拨付至县协调指挥部账户后，具体由县协调指挥部根据制度使用，项目业主主要采用定期检查的形式监管，对具体使用环节监管较弱，但搭车征迁、超标准征迁等问题往往出现在该具体使用环节，可以说征迁预付款的存在和资金拨付被补偿户环节事前监督的缺乏是征迁资金监管失效的重要因素。

2.地方政府配备资金监管力量不足。地方政府对征迁资金使用管理，主要是市协调指挥部和县协调指挥部，部分项目仅设县协调指挥部，以笔者参与建设的该项目为例，市县两级均设协调指挥，资金通过市协调指挥部统筹并拨付县协调指挥部，县协调指挥部负责具体征迁工作和支付资金，相关人员均从同级政府部门抽调并专职从事征迁工作，市指挥部人员则兼职从事征迁工作。但在资金实际使用过程中，主要由县协调指挥部自行使用、自行监管，由于市协调指挥部人员均为兼职，主要由个别同志参与拨款管理，较少参与一线资金使用监管，监管效果也大打折扣。

二、优化征迁资金管控的措施

管控是在“保障百姓利益、控制概算投资”两个目标基础上的管控，是在“管理”的基础上“控制”。“管理”是服务，上一管理节点服务于下级各管理节点，基层管理节点服务于沿线百姓根本利益，“控制”是征迁费用概算的控制，是上一管理节点对下一管理节点的费用控制，各个环节缺一不可。因此，在进行征迁费用管控过程中要有两个核心，一个核心是保障沿线百姓的根本利益，另一个核心是进行征迁费用的概算控制，征迁费用管控的措施应当围绕以上两个核心展开。

（一）加强信息告知管理，准确分辨抢种抢建。

受利益驱动，抢种抢建短时期内还难以彻底消除，因此准确分辨抢种抢建行为就显得至关重要，既可防止抢种抢建骗补行为，也可避免一刀切损害百姓合法权益。一是充分做好信息告知工作，不仅要在适当的时机发布征地公告，更要做好线路走向、项目推进进度保密和地面附着物数量的证据固定工作，为准确分辨抢种抢建打下基础。二是充分利用无人机或国土资源卫星等高科技手段，定期进行线路拍照，及时、动态掌控抢种抢建的相关情况。三是对于苗圃等可移栽地面附着物的补偿，应当以移栽补偿为主。四是确属抢种抢建的骗补行为，应依法严厉打击，重点打击处置跨区域、专业化的骗补集团。

（二）强化勘察设计管理，确保征迁费用概算充足。

征迁费用超概除了征迁管理本身引起超支外，大部分原因是勘察设计深度不够引起的概算不足，因此征迁费用概算编制充足也是保障征迁费用不超概的重要措施。一是要加强勘察设计人力的投入，适当延长勘察设计时间，强化勘察设计单位履约考核，促使勘察设计单位有时间、有能力提高勘察设计深度。二是勘察设计单位进行补偿费测算时，可协调国防光缆、水管网、电网的管理单位和部门提供详细的布局图，以便进行测算，并明确责任。三是可引入勘察设计保险制度，可强制要求勘察设计单位购买工程勘察设计责任险，由保险公司赔付部分征迁超支费用。

（三）完善征迁费用总包干模式，落实省市共建共管政策。

高速公路征迁体系设计安排中应避免征迁责任与出资责任不一致带来的超概问题，经费包干模式使征迁责任与出资责任趋同，实践证明，传统的报账制与经费包干模式相比，前者比后者出现征迁费用超概的几率更大。一要坚持和完善总包干模式，并作为征迁费用管理的主要方向，但须明确总包干的范围边界和时间边界，提高总包干执行的刚性，同时明确总包结余资金拨付的时间、程序及使用范围。二是将省级人民政府已经出台高速公路省市共建政策具体落实，充分利用地方土地、矿产、旅游等资源开发的形式筹集区市共建中市县所需筹集部分资金，以资源换资金，将资金落实作为项目正式开工的前提。

（四）防止事前资金监管缺位，强化审计监督。

无论是否采取经费总包干模式，都应严格事前资金监管，重点把控款项预付和具体使用环节。一是要严格控制预付比例，以两周的资金使用量为预付标准，滚动拨付、滚动结算，形成“一批预付款在支付，前一批预付款在结算”的良性循环。二是引入资金四方监管和手机APP审核，将建设单位、市一级协调指挥部纳入资金兑付环节的审核，弥补资金具体使用环节的监管缺失。三是强化多级审计监督，组织和整合省级、市级和县级审计力量，同级审计机构不仅要组织对同级单位征迁资金使用的审计，还可对下级审计机构的征迁资金使用审计项目进行检查，提升审计监督的效果。

结语

本文从征迁管控机制出发，抓住征迁管理体制、信息告知环节、勘察设计监管、资金监管体系等管控机制的重点环节，分析了管控失效的原因，提出了优化征迁资金管控的措施。实际上，监管体系不完善、设计深度不够只是表面影响因素，征迁资金超概的根本原因还是征迁主体责任和出资主体责任不完全一致这一体制机制设计的问题，可以理解为“花自己的钱比花别人的钱要谨慎”，让征迁主体责任和出资主体责任趋同则是征迁费用控制的根本手段。