负面清单嵌入高校科研经费管理的路径研究

何 凤 张柳亮

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205；2.湖南省酒店旅游发展集团有限公司，湖南 长沙 410005)

《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号)“放管服”政策出台，开启了科研经费管理深化改革的大幕。随着各项改革政策落地，释放创新活力、提高科研自主权的“松绑+激励”给高校科研经费管理工作带来了新的挑战，特别是2019年开始试点运行“包干制”后，传统的科研项目和经费管理模式存在不少局限。“包干制”和“放管服”的有机结合，一方面要求放，充分释放创新主体的自主权；另一方面要求管，科学有效地管理科研经费的使用，监管重心应逐渐转移到事中和事后监督上。2015年5月4日发布的《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》首次提出“在有条件的地方和学校开展负面清单管理试点，清单之外的事项学校可自主施行，要尽量缩减负面清单事项的范围，更多采取事中、事后监管方式”。

负面清单制度现有研究主要涉及外商投资、企业管理、环境生态治理、高校治理、政府治理等领域。高校管理中，负面清单制度的研究主要集中在高校党建、治理模式、师生管理、现代大学制度建设等方面。随着科研经费“放管服”改革的推进，提高人力补偿、扩大预算调整权限、简化报销流程等措施能确保自主权的落地[1]，而负面清单制度在实施这些措施上的优势逐步凸显。目前，将负面清单理念引入科研经费管理的研究主要集中在三个方面：一是负面清单嵌入科研经费管理领域的可行性分析。王新香(2014)认为将“负面清单”引入高校科研管理工作，可以减少科研经费的浪费和滥用现象[2]。林曼峰(2015)指出，借助“负面清单”管理理念，可以简化科研经费管理办法、推广科研项目资金建卡制度、优化科研成果评价和激励机制，可取得规避“事前审批”模式负面效应、激发科研项目创新驱动力、推进现代大学制度构建等预期效益[3]。刘力(2020)认为“负面清单”管理模式得到了政策、制度、人员和技术层面的可行性支持[4]。二是高校科研经费管理引入负面清单的具体思路。李家福和苟晓曼(2016)强调遵循以人为本、去行政化、效益优先、分类管理的原则，通过加强顶层设计打造统筹兼顾平台、科学规划明确负面清单内容、依托信息技术构建管理监督体系、重视成果产出完善绩效评价体系、强调人力资本优化薪酬激励机制等，构建科研经费“负面清单”管理模式[5]。徐远娥(2018)认为可从消除隐性壁垒、制订负面清单、完善配套制度、加强事中事后监管四方面构建高校科研经费“负面清单”管理模式[6]。方亚玮和陈丽(2020)进一步从构建模式、构建内容两方面分析负面清单构建应具备的原则。三是高校科研经费负面清单管理模式设计[7]。祝子丽等(2017)提出应设立“负面清单+权利清单+责任清单”的清单式管理模式，并基于科研经费管理的特点设计专门的报销清单、审批流程清单和绩效管理清单[8]。

现有科研经费管理研究成果多集中于预算管理、经费报销、绩效激励和监督管理等问题及对策的探讨，随着科研经费管理政策改革深入，高校科研经费深层次的制度和管理模式改革应逐渐成为关注方向。负面清单管理模式作为一种新型管理模式，可被视为推进我国科研经费管理改革的重要手段。负面清单嵌入高校科研经费管理的研究成果不多，主要涉及高校科研经费负面清单管理的可行性分析、实现条件及预期效益，对高校科研经费负面清单管理的具体路径和内容构建较少涉及。笔者试图借鉴上海自贸试验区创建的负面清单管理成功经验，遵循教育部文件精神，探寻负面清单嵌入高校科研经费管理的具体路径，推动高校科研经费新、旧管理模式的融合，激发科研创新活力，提升高校科研经费管理的质量。

一、负面清单管理模式的价值分析

中办发〔2016〕50号文件实施以来，国务院、科技部、财政部等相继出台科研经费管理的“简政放权”政策，涉及增加间接费用比例、扩大劳务费开支范围和标准、转变结余资金处理方式、取消绩效支出比例限制等多项举措。2019年批准国家杰出青年科学基金项目试点“包干制”，现已有北京、天津、重庆、四川等八个省市出台“包干制”试点方案和实施细则。《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》(〔2021〕32号)首次提出“预算+负面清单”管理模式概念。

表1 科研经费“放管服”改革文件汇总表

现有的科研经费管理体系阻滞着“自主权”的落地和“包干制”的执行。姚俊生和袁仁淼(2019)认为目前的科研经费设立流程繁琐，效率低下；成本核算约束多，忽视了科研的客观规律。常规管理体系通过制定条例条规来告诉科研人员要做什么、怎么做，通过强调事前审批来进行监督管理，一定程度上缺乏灵活性和内在韧性，难以实现科研经费管理简政放权的要求[9]。科研人员管理行政化、科研经费管理资本化，管理过程中“缺位”“越权”问题层出不穷，显然和现行营造宽松环境、激发创新活力的目标不协调。负面清单管理是一种“宽进严出”、强调事中事后监督管理的模式，是对科研经费的使用和管理以清单的形式进行列示，明确法规制度禁止的事项和行为。现有的正面清单是不可穷举的，而负面清单是可以穷举的[10]。相较而言，负面清单管理模式的优势显而易见。

1.负面清单管理模式有助于简化流程、规范管理

尊重科研活动以人为本、充满不确定性的客观规律，是科研经费管理回归的本质。现有管理模式带有很深的行政化、资本化烙印，阻碍科研经费改革的深化。报账流程、审批流程面面俱到、繁琐冗长，模糊了重要概念和环节，导致管理者顾此失彼，容易将精力放在一些非关键性的风险点上。负面清单模式是将“法治限权”引入管理中，“法有禁止不可为”，明确给出精简、有效的禁止性管理条例和规定，管理者的管理空间进一步明晰，监管者的监管难度进一步降低。负面清单管理模式的实施，可以简化流程，包括报账流程和审批流程。一是能减少职能部门对科研经费使用情况和报销情况的审批，这种审批是形式上的签批，审批人对科研经费使用的真实性和报销进度均不甚了解；二是能降低财务部门对经费使用票据的合规性审核难度，只要是负面清单以外的事项和行为可以灵活处理，极大提高财务管理工作效率；三是清单的列示意味着将违法违规行为、高风险领域纳入监管范围，使监督管理工作有章可循、有规可依，进一步提高效率。

2.负面清单管理模式有利于规范科研经费使用、遏制违规滥用行为

现有的管理模式通常是规定经费怎么用，倾向于一种过程控制，容易导致科研人员在经费使用时束手束脚或者钻空子。负面清单管理模式通过列示高风险、易腐败环节和事项，明确“不允许”行为，实则给科研经费管理划出警戒线，让科研人员明白科研经费使用的禁区在哪里，了解违规成本有多高，对于规范科研经费使用有重要意义，对于防范违规滥用行为有警示意义。从内部控制视角看，负面清单管理模式提高了科研经费的风险管理水平，减少了违规违法行为的发生。

3.负面清单管理模式有助于节约人力资本、激发创新活力

人力资源是科技创新发展的第一驱动力，坚持以人为本的理念才可以创造良好的科研氛围。在可以设置负面清单的环节建立“负面清单”，就是列示科研经费申请和使用的禁止行为或者限制事项，使经费使用者和经费管理者对经费信息和违法违规行为一目了然。相比常规管理模式，负面清单界定了一个比较窄的范围，透明度更高[11]，降低了科研人员获取相关信息的成本。同时，科研经费负面清单管理模式弱化了行政审批权力，能使科研人员从繁琐的审批程序中解脱出来，有更多时间和精力用在科研创造中。给科研创新者一个不可触碰的“底线”，在未规定的范围内给予更多的空间，使科研人员在所从事的科研活动中拥有更深和更广的选择权，不仅可以提升科研人员归属感，更重要的是能激发科研创新活力。

二、负面清单嵌入高校科研经费管理的具体路径

目前尚无完整的负面清单嵌入高校科研经费管理的理论研究体系。拟在全面梳理科研项目资金管理的法规制度和遵循科研规律基础上，坚持以人为本、去行政化、效益优先、分类管理原则，结合湖南地方高校的实际情况，试从科研人员、科研费用和科研项目三个视角构建负面清单嵌入高校科研经费管理的具体路径。

1.以科研人员为标准，制定高校科研经费使用负面清单

科研人员包括在研项目的负责人、研究人员、骨干技术人员、聘用人员、财务助理、专家等。简政放权的新常态下，只要科研人员遵循与课题研究目标相关、政策相符、经济合理的基本原则，就可以在科研经费的使用上给予一定的“自由空间”，科研人员可以在这个“空间”范围内灵活使用科研项目经费。负面清单管理模式通过逐条列示科研人员使用科研经费的禁区，明确禁区任何人不能越界，清单之外的事项和行为，科研人员可以根据项目特点以及实际情况自行决定，最大程度地发挥自主权。同时，制度要求高校及各职能部门不予设置其他限定和干涉。表2是根据科研经费管理制度列出的科研人员经费使用负面清单要点。

表2 高校科研人员的科研经费使用负面清单要点

明晰科研人员的科研经费管理权责[12]，是制定科研人员经费使用负面清单的基础。不同科研人员的清单禁区设置应有所区别和侧重。项目负责人作为科研项目的第一责任人，研究人员、骨干技术人员作为项目组成员，对科研经费的使用承担直接责任，因此需要全面考虑其在预算编制、资金转拨、经费报销、绩效支出等方面的行为禁区，对于一些难以界定的行为，可以通过“正面清单”和“负面清单”的相互补充予以规范。参与项目研究的研究生、博士后、访问学者等聘用人员和财务助理作为提供劳务服务的兼职人员，不能突破劳务费报销准则，其标准则应依据地方从业人员平均工资水平来明确超额界限，专家则需要遵循专家咨询费管理办法的要求。

负面清单是一种“宽进严出”的管理模式，注重的是事中监管和事后审查。负面清单模式虽然没有对科研经费的使用做明确规定，但是项目负责人仍需证明科研经费支出与研究项目之间的相关性和必要性，对经费决算的审计结论承担主要责任；同时，其他相关职能部门亦需及时做出相应的考核和监督，确保科研经费不会被使用在与研究项目无关的方面。

2.以费用为标准，列示高校科研经费报销负面清单

科研项目资金分为直接费用和间接费用。根据资金项目用途不同，直接费用包括设备费、业务费和劳务费，其中业务费可列为资料费、数据采集费、会议费/差旅费/国际合作与交流费、测试化验加工、燃料动力、出版/文献/信息传播/知识产权事务等多个开支项目，劳务费则包括劳务性费用和专家咨询费；间接费用则是承担单位为项目研究提供的房屋占用，日常水、电、气、暖等消耗，有关管理费用的补助支出以及激励科研人员的绩效支出等[13]。费用报销负面清单的建立，关键在于识别科研经费使用的高风险领域，厘清违法违规行为。设立费用报销的禁区，既是赋予科研人员“法不禁止皆可为”的自由理念，也是建立职能部门和管理人员的操作指南，旨在同时把握简政放权和规范管理的政策目标。针对高校现行的科研经费管理办法，构建设备费、材料费、差旅费、会议费等费用的报销负面清单，详见表3。

表3 高校科研经费报销负面清单要点

3.以统筹兼顾为原则，分类完善高校科研经费负面清单

根据科学研究内容、经费来源不同，科研经费在预算编制、预算调整、资金用途和开支标准等方面存在差异，因此建立科研经费负面清单制度时需要做到统筹兼顾、分类管理，区分和细化清单内容，真正将简政放权和优化服务落到实处。

(1)根据研究内容，科研项目可分为社会科学基金项目和自然科学基金项目

两者的项目资金在管理上存在诸多差异。第一，直接费用中的业务费支出存在差异，自然科学基金项目的业务费主要包含各种专用材料、辅助材料的采购、运输、装卸、整理等费用，发生的测试化验加工、燃料动力、出版/文献/信息传播/知识产权事务、会议/差旅/国际合作交流等费用[13]；社会科学基金项目的业务费则主要包含购置图书、收集资料、复印翻拍、检索文献、采集数据、翻译资料、印刷出版、会议/差旅/国际合作与交流等费用。第二，间接费用的计提基础和比例不一致，自然科学基金项目是在直接费用扣除设备费后的一定比例核定，计提比例相对固定；社会科学项目在研期间，可按照核定的基础比例支出间接费用，待项目成果通过审核验收后，依据结项等级来调整间接费用比例。第三，预算编制和调剂方面存在差异。预算编制上，自然科学基金项目购置50万元以上的设备需要提供测算依据和明细；预算调剂上，报备和审批的内容都存在明显差别。因此，高校科研经费负面清单须充分考虑社会科学和自然科学研究的特点，将这些特点融入清单中，确保负面清单制度的有效性和完整性。

(2)按照科研经费来源，科研项目可分为纵向科研项目和横向科研项目

相对纵向科研项目，横向科研项目的管理更灵活。以某高校的横向科研项目资金管理办法为例，合同中有资金预算约定的，项目经费开支范围和比例遵从合同约定；对于没有合同约定的，劳务费可以支付给参与项目研究的各类人员；对于技术转让类项目，可以将90%的资金通过现金支付给课题组；各项费用的审批程序和报销条件相对简单和宽松。因此，横向科研经费负面清单设立的禁区应比纵向科研经费的更精简，透明度更高，这是政策环境和制度差异对科研经费负面清单建立的要求。

以科研人员、科研费用为标准制定科研经费负面清单，以统筹兼顾、分类管理原则完善科研经费负面清单，是从不同层面反映高校科研经费管理的禁止性和限制性事项，它们之间相互联系、相互作用，构成高校科研经费负面清单的有机整体。

三、负面清单嵌入高校科研经费管理的理性思考

1.妥善处理“负面清单”和“正面清单”关系

就高校科研经费管理而言，要真正实现“释放活力+抑制腐败”的局面，不能仅限于一张负面清单，对一般性主体仍需以“正面清单”形式进行规范。“负面清单”界定的范畴通常较窄，因为只有严格禁止、不能触碰“底线”的事项和行为才最适合用负面清单进行反映，如果事无巨细都通过负面清单管理，效果反而不理想。就科研经费管理体系而言，正面清单和负面清单两者缺一不可，它们是一个相互联系、相互依存的整体。通过二者的有机结合，可以厘清高校科研经费管理的具体内容和控制要点，从而实现科研行为的全面管理和细节提醒，最终形成一个完整的科研经费管理体系。

科研经费管理涉及高校的二级学院(单位)、财务、科研、资产、监察、审计等多个部门，除负面清单，还应当包括权利清单、责任清单、审批流程清单和绩效管理清单等。其中，权利清单和责任清单就是明确职能部门的权利和义务，宣告“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的原则；审批流程清单是简政放权的具体化，包括制定科研经费管理的总流程和会议费、差旅费、国际合作与交流费、专家咨询费等业务的子流程；绩效管理清单则反映的是“投入”和“产出”的关系，通过规范不同类型科研项目的期中、期末绩效评价标准，强化科研绩效管理职能[7]。

2.完善科研经费管理制度，夯实负面清单的基础

负面清单制度强化的是“以人为本、以结果为导向”的理念，要实现其公开透明，不是仅仅依靠制度本身就能实现的，还需综合配套制度和措施的及时跟上，科研经费管理中权责利的厘清。高校应以章程为统领，理顺和完善规章制度，建立和健全科研经费管理的各项规定，形成规范和统一的制度体系。目前，一方面是要继续健全人力资本补偿机制。随着自主权的下放，劳务支出不再受限制，参与科研项目的研究生、博士后、访问学者、聘用的研究人员、科研辅助人员都可以开支劳务费，但是目前科研劳务费的发放现状不甚理想，虚增科研劳务人员名单、随意列支和发放劳务费现象普遍存在，因此，界定清楚科研“劳务”性质和类型，明确发放范畴和发放对象的资格认定，根据科研项目的特点设计不同的劳务费标准，可减少劳务费发放的随意性，形成有效的创新性激励。另一方面是要重视成果产出，完善高校科研经费的绩效评价体系[14]。目前，科研绩效支出激励政策的落地情况还不太乐观，高校修订后的科研经费管理办法虽涉及到绩效支出内容，但大部分高校仍未制定具体的实施办法，可操作性不强。因此，高校既要对绩效支出的发放形式、审批流程、发放对象、考核要求等内容进行合理规范，又要建立科学的绩效评价体系，确保科研绩效支出与科研人员在项目中的实际贡献挂钩。同时，要在完善绩效评价体系基础上，精简流程，实行一次性项目综合绩效评价，要突出代表成果和项目实施效果评价，考核过程中应充分考虑基础研究和应用基础研究类项目、技术与产品开发类项目、应用示范类项目的不同与侧重。

3.充分利用信息化手段，建立多方位监管体系

第一，要依靠科研信息平台，加强事中事后监管。高校科研经费信息化体系建设是科研经费管理的内在要求。科研信息平台应纳入科研活动从项目立项到结项的全过程信息，包括科研项目的参与人信息、预算编制、经费使用、项目进展、研究成果、信用状况等，为科研经费负面清单的建立和持续改进提供数据支撑，为科研经费多方位监管体系的建立提供共享平台；同时，将科研信息公开常态化，方便相关部门及时了解科研项目开展情况。第二，要建立规范化、流程化、标准化的风险识别和防控体系，积极识别关键风险点。负面清单管理模式下，要将风险识别的焦点放到事中和事后的环节，实现过程监管和例外监管的有机结合。第三，要建立科研经费监管的反馈机制。防控科研腐败和学术不端行为、维护科研诚信是“放管服”“包干制”政策落地的有力保障，利用科研信息共享平台建立科研信息数据库，使其信用状况和科研活动挂钩，以促进科研环境的良性发展。高校应定期对科研团队、项目负责人的经费使用情况进行检查，形成项目组和个人的信誉记录和诚信评价，建立科研信用“奖优罚劣”激励导向，将信用状况纳入科研立项、经费拨付额度、间接费用核对、结余资金使用、督查频次、绩效发放等环节的重要考核指标，实行跨部门联合惩戒，严厉打击科研诚信缺失[15]，严重者可直接中断或禁止其开展科研活动，增加失信成本，促使其不敢、不能、不愿失信。

4.加强管理队伍建设，建立健全财务助理制度

立项审批和程序把控一直是高校科研常规管理的工作重心，长期的实践中已经形成了成熟的操作体系和管理模式。比较而言，负面清单制度强调“宽进严出”，这种“降低准入门槛，加强事中、事后监管”的管理方式会使科研经费管理的工作重心发生重大变化，随之变化的还有科研经费管理中权责利的调整。要适应这种变化和调整，避免负面清单管理制度实施过程中的不合法、不规范、不作为，加强管理队伍建设就尤为重要。一要提高转变意识，要通过培训、参与制度制定和实施的方式，让管理人员充分认识到负面清单模式下“法无禁止皆自由”的理念，转变长期以来形成的固化思维，充分理解和尊重高校科研活动的规律和创造空间。二要完善考核体系，考核体系指标的建设减少对事前审批、监督事项的考核比例，突出关键风险点的监督和把控，鼓励管理人员积极适应新领域中出现的复杂和多变情况。三要建立健全财务助理制度，明确财务助理职责，尽快培养出一批专业的财务助理。财务助理能帮助科研人员把握负面清单带来的“利好”，减轻科研人员的经费报销负担。高校可以根据实际情况确定财务助理配置方案，建立财务助理分类管理制度，明确其职责，制定分类指导意见。

5.保持动态管理、持续提升负面清单的透明度

负面清单管理制度不仅仅是制定出精简的清单条目，还需对清单内容进行定期评估、动态调整、及时完善，确保负面清单制度的时效性和科学性，以适应高校科研经费管理的发展规律。科研经费负面清单管理的重点是对“范围”的界定，其制定是一个不断修正、不断完善的过程，需要在大量科研活动事实与数据的基础之上，探寻科研活动的规律，减少“顾此失彼”的遗漏。因此，高校要依靠完善的科研经费配套制度和科研信息平台来探寻科研的内在规律，加强动态管理，持续不断地完善科研经费负面清单内容。负面清单的列示实质上是法律法规、制度条例对科研经费的“禁止准入”和“限制准入”条例的直接表述，降低了信息不对称的壁垒，从而减轻科研、财务等人员对经费进行管理的负担，因此，科研经费管理制度中条项的准确程度直接决定了负面清单管理模式的运行效果。加强对科研经费管理制度的清晰表述，对一些规定作出更为合理的解释，提高负面清单设计的审慎性，是持续提高负面清单的透明度和可操作性的基础。