财会监督与其他监督的数字化协同机制研究

卿文洁 张贻旺 祝子丽

(1.湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205；2.湖南省财政厅，湖南 长沙 410000)

习近平总书记在2020年十九届中央纪委四次全会上从国家治理体系和治理能力现代化角度出发，首次明确将财会监督与党内监督在内的十大监督方式作为党和国家监督体系的重要组成部分，有机贯通、相互协调，构建协同监督机制。国家治理战略背景下，财会监督在防控公共财政风险、维持经济秩序、优化资源配置效率等方面发挥了重大作用(刘新波，2020)[1]，但也暴露了诸多亟待解决的问题，如法律制度建设不健全(马海涛和郝晓婧，2018[2]；喻冬梅，2020[3])、监督机制低效(武辉和王竹泉，2019)[4]、部门职能界定不清晰(彭蛟，2021)[5]等，需要在现有基础上加快信息化建设和改革转型，改变人工审核、审批、检查、约谈、调查等监督方式，充分利用互联网、区块链等新型信息技术，建立大数据财会信息共享与监督体系，与纪委监察、审计、司法、统计、群众、舆论等监督方式充分协调合作，在职能分工明确的基础上整合多方资源，形成部门联动，有效提升党和国家监督工作的效果与效率。

一、协同监督：基于信息对称性的监督需求

财会监督是监督主体依据相关法律法规制度对监督客体实施一系列财政财务会计监督的行为，具体包括财政监督、财务监督和会计监督。其监督主体主要包括财政、审计、税务、会计师事务所、企事业单位等宏、中、微观社会主体，客体则涵盖行政事业单位、企业、社会团体及个人。财会监督是经济社会运行的“防火墙”。一方面，财会监督能提升委托人与监督客体之间的信息对称性，独立专业的财会监督人员通过对代理人内部信息的进一步审计和检查，打破其信息壁垒，对其是否合规进行充分鉴证并发表意见，为市场委托人提供信任担保。另一方面，财会监督承担了社会“经济警察”的职能。以信任为基础的契约经济需要一种背靠国家强制性力量的强有力的“中介变量”，财会监督即是这样一种力量，其独立于委托人与受托人，监督职能的实现依赖于法律法规的惩罚机制，能对市场自发形成的“制度信任”构建有效的信任担保与增级机制。其监督职能的履行建立在信息对称性和共享性上，而现代信息经济环境下，新技术、新模式、新业态的发展致使市场交易主体呈现虚拟化和异地化特征，导致交易双方之间的信息完备性、对称性与确定性由强变弱，这为以复式记账、会计准则、财务报告和注册会计师审计等制度为主的财会监督现有模式带来了技术和职业判断上的挑战。

单一监督的力度和广度都具有较大局限性，协同监督能通过不同监督主体的信息共享，打破监督主体与客体之间的信息壁垒，减少社会监督成本，带来社会资源的优化利用。从权力制约视角来看，监督本身即为权力的制约机制，能有效防止掌权者滥用权力，但监督也需要建立再监督机制，除了自下而上的监督行政层级设置外，这种再监督还能通过监督力量的整合，横向扁平化设立协同监督机制，在监督范围、内容、方式上进行互补和制约，以达到相互牵制和激励的作用。

第一，财会监督存在部门联动的实践需求。协同监督是分工协作理论的具体应用，马克思在《资本论》中重点论述了社会分工协作的相关原理，认为协作可以扩大劳动的空间和时间范围，突破个人劳动的局限性，强化协作方内部的“竞争心和特有的精力振奋”，提高工作效率和效果。下沉到财会监督领域，一是财政、纪委监察、审计、司法、统计、群众、舆论等监督方式在监督目标和监督职能上分工明确。以财政监督和审计监督为例，财政监督重建设，注重预算执行的规范性；而审计监督重鉴证，更关注预算执行的合法性和绩效。二是协同监督可以达成独立性上的互补。财政部门作为财会监督的主体，其监督的独立性不强，主要是财政体系内的自我监督，而审计监督、纪委监察、司法等监督机制的独立性相对较高，故多部门联动下的财会监督机制能适时弥补财政监督独立性上的劣势，提升财会监督效率和效果。三是协同监督有利于扩展财会监督的内容。财会监督的内容包括经济活动的“财力”及其主体表现的行为“财权”[6]，但企事业单位的财务活动是以交易为基础的，只有建立在业财融合上的财会监督才能充分发现经济活动的实质性问题，故财会监督必须跳出财务的视域框架，将业务数据与财务数据进行交叉比对，才能从源头发现企事业单位财务管理方面的问题，及时防控腐败，而这些是财会监督一种监督方式难以实现的，需要不同监管部门协同合作，由“单独作战”变为“联合出击”。

第二，协同监督是实现国家治理现代化的战略需要。财会监督是公司治理、社会治理乃至国家治理的重要环节，当前百年变局和疫情交织，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，财政工作出现新的困难和压力[7]。财会监督如何助力国家治理，服务经济社会发展，需要监督主体掌握宏观经济形势，跳出监督做监督。比如，今年按照习近平总书记等中央领导同志的指示批示要求，财政部组织各地开展落实减税降费、政府过紧日子等7个领域的专项整治行动，这和全国两会提出的“组合式税费支持政策”“节用裕民”是一致的、贯通的，目的就是在“长远开源”与“长期节流”两方面下功夫，充分发挥财政跨周期和逆周期的调节作用，保市场主体、促经济发展。只有将财会监督置于经济社会发展的全局，查找问题才能更全面，分析原因对策才能更科学、更准确。而放宽财会监督视野格局的重要方式即为联合监管，基于司法、税务、人行、银保监会、各行业主管部门、行业协会提供的经济社会数据进行全方位深入分析，才能实时遏制财会领域出现的不合规现象。

第三，协同监督是智能财务管控的现实要求。随着新一代信息技术在财政财务领域的逐步推广，未来企事业单位将基于大数据、人工智能、互联网、云计算、区块链等技术平台，搭建内外部资源共享机制，实现财务管理从信息化向数字化、智能化转型，以核算场景向业务场景转型。也就是说，未来的企事业财务管理将成为一个集成化的数据处理中心，业财税信息充分融合，将大大增加财会监督的难度。故财会监督也需迎合数字化改革的要求，将其监督客体和监督内容扩展至会计主体经济活动的方方面面，这是财政监督一种监督机制难以实现的，需要各方主体发力，实现财政、审计、统计、司法、银保监、人行、市场管理等多部门联动，形成基于交易性平台的监督网络，为财会监督提供技术和平台支持。

第四，财会监督与其他监督可以互为证据支撑和问题切入点。一方面，财会监督是其他监督的基础和技术环节。企事业单位经济活动的本质最终都能表现为资金运动和财权变化，故会计天然具有监督的职能。财会监督在国家监督体系中处于基础性地位，是其他监督不可或缺的证据支撑。具体而言，财会监督可以为人大监督提供强有力的监督工具，为纪检监督和司法监督提供重要的违法违规线索，协助统计监督的经济数据分析，并与审计监督、税务监督合作与衔接。另一方面，其他监督也是提升财会监督效率与效果的有力保障。信息经济环境下产权结构日趋复杂，传统单一的财会监督方式难以满足对会计产权界定与保护职能的再监督功能，需要从制度制定、市场管理、业务交易、宏观经济或行业管理等方面进行经济活动的事前、事中和事后介入，实现财务数据与业务数据、行业或经济数据的交叉比对，从而深入挖掘财会问题。特别是大数据、人工智能、互联网等技术在财会领域的逐步推广，财会信息背后所隐含的经济问题更难以通过传统的手工查账、电算化系统发现，导致覆盖面、准确性和监督效率均受影响。故现代财会监督必须要以大数据为基础，与其他监督协同发力，打破监督时间、空间及监督内容的界限，全方位进行大数据分析和监控。

二、财会监督与其他监督协同的法律框架、实践探索及现实问题

(一)财会监督与其他监督协同的法律框架

笔者将从财会监督相关法律法规与财会违法处罚两个层面介绍现有的制度规范体系。目前相关法律法规主要包括《监察法》《预算法》《会计法》《注册会计师法》《财政部门监督办法》《行政处罚法》《财政违法行为处罚处分条例》等，表1列示了目前财会监督法律体系监督部门、监督职能、检查范围及程序等相关内容，可以发现其主要存在如下特征：第一，目前财会监督主体主要是财政部门，主要针对财税法律法规的执行、财政资金的使用与管理、会计管理的合规性进行监督，以保障国有资产的保值增值和经济秩序的平稳运行。第二，目前缺少统一、高级别的财会监督法律体系，财政、会计、审计、资本市场等领域的监督分别分散于不同法律制度之中，相对零星分散，缺乏系统性，法律约束力不强，存在接口盲区和争议。如《预算法》主要针对政府财政预算管理部门行使监督权利；《会计法》主要涉及微观会计主体的核算行为监督；《注册会计师法》主要是规范和约束会计师事务所注册会计师的鉴证和管理行为；《财政部门监督办法》虽然是直接明确财政监督行为的法规，但其仅为部门规章，仅生效于财政系统内部，法律层级不高；《证券法》重点对证券市场和上市公司的经济行为进行约束。不同的监督法律法规的法律效力、监督方式、监督内容和程序均有差异，难以形成统一、协同的监督标准体系。第三，随着财会监督职能扩展、内容扩充，现行法律法规的短板和局限愈加突出。如《会计师事务所执业许可和监督管理办法》等行政法规的出现，弱化了财会监督的法律地位，其自身法律约束力较差，无法完成财会监管。第四，检查程序上，大部分监督主体都属于行政双头管理制度，既需向本级人民政府负责又需向上一级监督主管部门负责，这种监督机制将大大降低财会监督的独立性。第五，监督制度的更新速度慢。自2018年以来，大部分监督法规都结合最新的经济环境进行了修订，但一些重要的法律法规，包括《财政部门监督办法》(2012)《注册会计师法》(2014)《审计法》(2006)《财政检查工作办法》(2006)《财政监督检查案件移送办法》(2009)《财政违法行为处罚处分条例》(2011)《中央预算执行情况审计监督暂行办法》(1995)《国务院办公厅关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》(2001)等监督制度都已执行超10年，缺乏对我国经济形势、财政体制改革、财政财务管理模式变迁的考察与适应，与行业发展现状脱节，亟待进行财会监督制度的更新与“废改立”。

与财会监督相配套的即为财会违法处罚相关法律法规，目前我国设有《行政处罚法》《财政违法行为处罚处分条例》(下列简称条例)等处罚规定，其存在罚款金额低、处罚力度不足、缺乏威慑力、无法起到惩戒警示作用等问题。以《条例》为例，作为处理处罚财政违法行为的“尚方宝剑”，2021年12月财政部发布了《条例》修订征求意见稿，试图在检查范围与程序、违法行为主体及违法类型、现有相关法律衔接等方面进行修订。

表1 财会监督相关法律法规比较(部分)

续表1

续表1

可见，目前我国财会监督相关法律法规体系十分庞杂分散，不同领域在监督部门、监督职能、监督目标均存在较大差异。而梳理其监督检查范围和程序，可以发现不同的监督方式在检查对象和方式上均存在共同点，比如财政监督和审计监督都是针对企事业单位财政财务活动进行审查，且基本都是审查财务会计资料，完全具备协同监督的基础。而目前关于财会协同监督尚缺乏相关法律法规规定，需要以人大委员会作为牵头机构，以《监察法》《预算法》《会计法》《审计法》作为主要法律依据，制定统一的协同监督法律规范，为财会监督与人大监督、司法监督、审计监督等不同类型监督模式之间的协同配合奠定法律基础。

(二)财会监督与其他监督协同的实践探索

实践中部门联动已成为财会监督的常见方式。各级财政部门是财会监督的主责部门，但财会监督的主体不仅仅只有财政部门，税务、人行、银保监会、各行业主管部门、行业协会、相关中介机构等都可以结合自身的职责开展财会监督，并基于“互联网+监督”的平台加强沟通协调，促进信息共享、成果共用，发挥财会监督的基础作用，为其他各类监督提供支持。

1.突出配合专责监督，推动与纪检监察机关协同贯通

目前财会监督与纪检监察的协同配合，主要体现在财会监督成果的运用层面。财会监督通过实时信息沟通、及时移交线索、共享监督成果，为纪检监察机关履行专责监督职责提供了有效支撑和重要保障。第一，协同对“小金库”治理等重点领域开展监督。2009年，党中央部署开展为期三年的“小金库”专项治理。在中央纪委牵头组织下，各级政府、财政、审计相互配合，对各级行政事业单位私存私发、挤占挪用财政专项资金、非税收入不上缴财政等“小金库”问题进行专项检查与治理，其结果作为重大问题线索上报至纪检监察部门，对单位和个人的违纪情况进行深入调查。第二，强化惠民惠农资金监管的追责问责。财政监督与纪委监委派驻市财政局纪检监察组联手，强力推进惠农补贴资金“一卡通”存在问题的专项监督检查。实行相关线索的“一线双报”制度，即县市区财政部门和派驻财政部门纪检组要在把相关问题线索报同级纪委监委的同时，上报市财政局财政监督科和派驻纪检组。第三，部门联动，配合做好重点反腐工作。财政、纪检监察、审计、发改委及相关归口部门协同监督，紧盯资源、土地、规划、建设、工程等腐败易发多发领域，看紧重大项目、并购重组、境外投资、国企混改等关键环节，严肃查处国有资产流失、设租行贿等问题。第四，在财经秩序专项整治方面共同发力，为纪检监察提供有力证据。开展地方财经秩序专项整治行为，是履行财会监督主责、防范财政风险的重要举措。财政部门的财经秩序专项整治工作需第一时间向同级纪委监委、审计部门等通报具体举措、要点难点、致函协助提供问题线索、案例通报等，确保整治工作落地生效、部门间实现信息共享。

2.积极与民主监督协同配合

注重办好涉及财会监督方面的提案建议，认真落实全国人大和全国政协有关执法检查报告、调研报告所提要求和建议。比如，2018年贯彻落实全国人大领导同志关于个别地区地方政府债务调研情况的批示精神，财政部积极研究工作方案，进一步加强隐性债务监管。注重邀请人大代表参与财会监督工作，2020年4月，财政部主动向全国人大预算工作委员会致函，邀请其监督指导财政部开展的绩效评价工作。注重配合开展专题调研工作，2017年就如何做好扶贫资金民主监督工作，配合全国政协对24个重点县财政收支、扶贫资金使用管理和存在问题进行调研摸底。注重主动报送监督成果，财政部每年选择部分绩效评价报告随决算一并报送全国人大审核，已形成较为成熟的工作机制。

3.主动探索与审计监督、行政监督、统计监督、司法监督贯通协调

财政部在年初制定财会监督检查计划时，关注审计署当年重点工作，对于目标和对象接近、可发挥监督合力的内容主动与审计署沟通协调，共同开展相关工作；在监督过程中，对抽查选点充分沟通，避免重复监督；审计署定期将审计国有企业时发现的注册会计师违规线索移交财政部，由财政部监督评价局核查处理并反馈核查结果。切实加强与行政监督的信息贯通。财政部在建立隐性债务监测系统对隐性债务进行监控监督的同时，与人民银行、国家发展改革委、市场监管总局、银保监会的相关信息系统对接，加强信息共享，从供需两端共同遏制新增违规举债；与证监会建立合作机制，推进跨境审计监管国际合作，在针对瑞幸咖啡造假事件的调查中，双方按照国务院金融委的部署开展合作。切实加强与统计部门的协同配合。2018年，财政部组织开展县级财政“八项支出”预算执行情况专项核查，为改进GDP统计模式、防止统计数据造假提供了第一手资料。切实加强与司法监督的衔接。对财会监督发现的违法违规、触犯刑律事项，均依法移送执法和司法等机关处理，追究当事人法律责任。2020年，财政部组织各地财政监管局首次联合中国注册会计师协会，开展了会计师事务所执行质量的联合检查，继续财会协同监督的篇章。

4.重视与群众监督、舆论监督的贯通协调

近年来，财政部门认真办理人民来信来访，将典型案例、重要成果等通过新闻媒体、门户网站、移动传媒等及时向社会公开，并连续向社会发布地方预决算公开排行榜、会计信息质量检查公告等信息，既发挥曝光警示作用，也主动接受社会监督，取得良好效果。以预决算公开为例，按照“公开及时、内容准确、形式规范”的要求，各预算单位在法律规定时限内在财政门户网站上传本年部门预算和三公经费预算，四本预算全部纳入公开范围，一般预算必须公开的6张报表要求一张不少，部门预算需要公开的各种报表、本部门职责、机构设置情况、预算收支增减变化、机关运行经费安排、“三公”经费支出以及政府采购等情况说明，不得“缺斤少两”，以方便社会监督，使公开内容公众找得着、看得懂、能监督。

(三)财会监督与其他监督协同的现实问题

党的十八大以来，财政部门坚持以党内监督为主导，在发挥专业监督作用以及与各类监督协同贯通方面做了大量工作，取得较好成效，除前文所述的财会监督法制建设问题之外，协同监督尚存在一些问题和短板：

一是财会监督的权威性有待进一步加强，专职力量不足。近年来，由于对财会监督与审计监督的职能区分界定不够清晰等原因，各方对财会监督的概念、定位认识还不统一。一方面，对财会监督的重要性认识不够。有的将财会监督视为一种内部监督，没有摆在与其他职能监督同等重要的位置。违反财经纪律、违规干预财会人员依法履职的现象时有发生，如授意、指使、强令会计机构、会计人员实施造假以及损害注册会计师执业独立性等问题屡禁不绝。同时，财会监督成果利用不足，存在监督好开展、问题难处理的现实困难。一些单位对财会监督指出问题的整改浮于表面、针对性不强，监督效果难以充分展现。另一方面，受机构改革影响，财政部门专职从事监督工作的人员进一步缩减，但监督检查范围涵盖几乎所有财会监督法律法规。财政部监督评价局编制仅40个，各地监管局仅设一个处室承担监督检查任务，各地财政厅(局)监督检查机构人员力量也普遍不足，部分市县级财政部门取消了财政监督机构，“一人多岗”现象突出，年龄和知识结构老化，难以满足监督工作需要[8]。

二是与其他监督协同贯通还有所欠缺。没有固定成型、系统全面的贯通联动工作机制多是针对具体监督内容进行的工作层面的点对点沟通；各类监督数据对接不够，信息孤岛和数据壁垒现象明显；不同监督主体处理处罚尺度不一，比如对于证券市场财务造假，由于依据法律规定不同，财政部门与证券监督部门的处罚力度差别较大，影响了监督整体效果。另外，财会工作的多头管理给监管对象带来诸多不便，由于协调贯通不够、信息共享不力，导致监管成本大幅增加、监管对象疲于应付，影响了财会监督的质量与效率。

三是协同监督的信息化建设有待加强。财会监督在大数据应用、信息化检查等方面手段不足，很大程度上仍依赖手工查账，覆盖面、准确性和监督效率均受影响。财会监督工作没有统一的业务信息系统支撑，数据利用率低，信息的透明度和自动化监控程度低，财会监督信息化环境亟需改善。

三、数字化改革：给协同监督插上飞翔的翅膀

(一)数字化改革带来财会监督模式创新

2022年3月2日，国资委发布了《关于中央企业加快建设世界一流财务管理体系的指导意见》，对技术赋能在财务管理领域的应用提出了要求，随着“数字财务”理念的逐步深入，如何构建智能财务管理系统、实现财务数字化转型成为所有财务主体的共同课题。那么，数字化改革到底能给企业(单位)的财务管理活动带来哪些变化呢？第一，数字化改革能实现业财信息全面对接和整合，通过核算系统与业务系统的全面对接，构建业财税因果关系的数据结构，促使财务信息自动生成于业务环节，大大降低了人为因素的干扰，通过流程控制实现内部风险管控。第二，数字化改革能将企业(单位)的财务管理转化为基于决策管控的数据分析中心。通过大数据应用平台，可以建立健全业财数据产生、采集、清洗、整合、分析和应用的全生命周期治理体系，完善数据标准、规则、组织、技术、模型，加强数据源端治理，提升数据质量，维护数据资产，激活数据价值。第三，数字化改革能形成统一的业财税政信息共享系统。新技术能通过不同数据平台的对接和功能融合，将现有的财务共享系统扩展为业财税一体化的企业集成化数据处理中心，将财务共享服务向企业共享模式转化，实现技术、财务、人力资源、法律等多领域、跨时空的数据共享。

目前财务共享服务和智能商旅模式等诸多财务数智系统已在我国企业推广和应用，越来越多的企业(单位)实现了财务管控的标准化、流程化和智能化。也就是说，财会监督的监督对象正在快速实现数字化转型，因此财会监督方式也必然需要进行转型和升级。第一，财会监督应全面嵌入业财信息管理系统，在被监督单位实现业财信息全面对接和整合的情况下，进行全过程、全方位实时监督。监督人员不再需要通过审核原始凭证去核实其业务的真实性，能直接授权进去被监督单位的业务系统，获取其业务数据并将其与财务数据对比检查，从中发现监督客体的经济问题。第二，在集业务、财务信息管理于一体的智能信息共享式平台中全流程嵌入监督节点，真正实现财会监督领域的“全程控”。财会监督可以授权参与财务共享系统前期的预算、计划、合同控制，真正实现业务环节的事前和事中监督。第三，监督方式上，除了单据检查和数据比对外，“大数据+智能”还能为财会监督提供全方面的数据分析模式，进行业财数据之间的溯源、因果分析，实现监督技术的信息化创新，有效提升财会监督效率与效果。

(二)互联网达成政府权力和社会力量的正和博弈

胜利者的光荣后往往隐藏着失败者的辛酸和苦涩。博弈论认为，世界的财富、资源、机遇都是有限的，一方财富或资源的增加必然意味着其对其他方利益的掠夺，即所谓的“损人不利已”，当然这是对于非合作、纯竞争型的博弈关系而言的。事实上，通过有效合作皆大欢喜的结局是存在的。特别是在政府权力和社会力量的博弈中，数字化对国家-社会关系的影响可以得到双赢的结局。一方面，数字化改革可以较小的交易费用推动经济社会信息的传递与交换，而信息的快速传播能有效约束政府行为，推进政治变革。政府将在开放互联的舆论环境中通过改变不合理的社会制度和政策，以改善自身的公众形象，从而提升政府治理能力和政府绩效；社会群体也能从这种变革中获益，得到发展和进步的机遇。另一方面，数字化网络环境不仅能约束政府权力，也提高了社会群体的政治与经济敏感度。有限的资源流动于互联共享的市场环境中，提高了物质的交换价值，并促进竞争与创新，推动社会生产力的整体上升，通过“做大蛋糕”带来社会财富的整体增值，实现双方的双赢效果。

从权力角度而言，政府权力和社会权力将在以互联网为媒介的公共领域进行转换。一方面，以互联网、大数据为代表的新一代信息技术的发展给政府和社会都增加了权力。一个开放、透明的信息环境促进政治自由化，政府部门能获得更多政治行权所必需的公众信息，扩大了政府权力所能覆盖的社会广度；而新型信息技术也能成为公众表达工具，助其行使公民权利并参与社会化集体行动。另一方面，互联网等所带来的技术信任改变了现有的人际信任和制度信任模式，通过网络的关联作用带来多方的利益相关者，形成高度分散和去中心的产权联结体，大大稀释了政府作用于社会的行政效应，为政府与社会建立了一种新型的契约关系，实现了政府与社会自相关的回归关系。

(三)数字化改革赋予协同监督增值效应

1.数字化改革能为财会监督提供技术赋权，提升其权威性

赋权是指赋予或充实个人或群体的权力，挖掘与激发其潜能的过程、介入方式和实践活动。技术赋权则是通过技术手段打破现有的关系与权力格局，运用工具理性带来价值理性的升华，实现既有利益集团之间的构架重组和资源重组[9]。在财务管理实现技术赋能的基础上，数字化改革能为财会监督提供技术赋权和增值效应。传统模式下财会监督因为机构人员及行政组织构架的限制，致使其监督内容、广度及深度都受到影响，监督权威性不足，将严重影响其在协同监督体系中的中心地位和基础作用。数字化改革能有效改变这一状况，一方面，随着“智能+大数据”技术的广泛应用，财会监督人员不足、监督范围受限等问题可以通过人机协同的方式予以解决；另一方面，通过银行、税务、工商、统计、资本市场、保险等各领域的基础数据相互勾稽，形成以业财数据为中心的大监督信息共享系统，可以有效保持财会监督的基础性作用，从而充分发挥其在国家监督乃至国家治理体系中的重要作用。

2.数字化改革能改变监督主体与客体之间因信息不对称所带来的信任问题

新制度经济学指出，有限理性的经济人天然具有自利动机和倾向，在实现自我利益最大化的同时，很可能会损害他人权益。这种“道德风险”和信息的不对称决定了交易方之间不诚信与不信任的初始状态。为改变这种状况，一方面需要通过更多信息披露增加委托人对代理人的信任程度；另一方面需要一种独立的背靠国家强制性力量的强大力量——财会监督，通过介入代理人的经济活动、获取内部资料，对其是否遵从制度规定、是否损害委托人的合法权益进行实质性调查，打破其信息壁垒，发表鉴证意见，以提升信息的可信任度。而现实工作中，不仅市场交易双方之间存在信息不对称现象，财会监督主体与监督客体之间也存在严重的信息不对称，财会监督人员并未实时参与监督客体的相关活动，难以获取充分的信息去支撑其鉴证结论，因此，监督人员也需要通过技术工具获取更多信息，以提升其信息对称度。如可以通过构建互联网信息平台，储存并实时更新数据库，或建立财务共享模式形成大数据收集、处理和应用中心，实现数据之间的交互关联分析，并对接交易性平台，从业务层面检查、发现问题等。

3.数字化改革能拓宽财会监督的内容和方式，为协同监督提供技术基础

传统财会监督方式主要通过事后审计发票、单据等原始凭证、交易合同、会计账簿等信息载体去还原监督对象的经济活动轨迹，在不参与其经济事项过程的情形下，这种还原本身即具有较大的主观性和局限性，严重影响了财会监督人员的专业判断和检查效果。从事后监督向事前、事中监督转型是我国财政监督转型的方向，但“巧妇难为无米之炊”，在财政监督工作人员未能真正参与单位预算管理全过程的情形下，财政监督难以从源头上实现全程控，而互联网技术可以有效解决这一问题[10]。一方面，信息化技术的应用有助于打破协同监督的时空阻碍。通过建立信息化管理平台，录入被监督单位的业务、财务及管理数据，各类监督人员可以在信息平台客户端实时查看其所需要的基础信息，并随时获取历史数据，无需再跑去现场核查其业务发生之后的证据资料，从而跨越现场监督的时空障碍。另一方面，智能化信息技术的应用能将财会监督的内容从财务信息扩展至市场、行业及经济管理领域，成为协同监督的技术保障。智能化信息平台能有效实现单位财务系统和业务系统的对接，在业务发生过程自动生成会计凭证和财务报表，降低了会计信息生成过程的“人为”控制因素。财会监督人员针对某一项财会信息，不再需要通过审核原始凭证去核实其业务的真实性，能直接授权进入被监督单位的业务系统，获取其业务数据并将其与财务数据对比检查，从中发现监督客体的经济问题。同时，通过智能化信息平台，财政、审计、统计、税务等监督方式的数据及结论可以相互共享，互为证据，充分利用现有资源，有效提升监督资源的配置效率。

4.数字化改革能扩大协同监督的主体范围

可见，“大智移云物”时代下财会监督效能的提升离不开信息化保障，需要充分发挥新一代信息技术在财会监督中的重要作用。积极应用智能化信息技术，大力推进监管部门信息化建设，通过数据量化分析，用流程嵌入、数据预警、动态监控等多样化监督手段[12]，一方面实现被监督单位财会信息与交易性平台的有效对接；另一方面，在集业务、财务信息管理于一体的智能信息共享式平台中全流程嵌入监督节点，真正实现财会监督领域的“全程控”。

四、财会监督与其他监督数字化协同的建设路径与场景分析

(一)财会监督与其他监督数字化协同的基本原则

第一，坚持党内监督的主导地位。党的执政地位决定了党内监督的主导作用，党内监督是最核心、最重要的国家监督体系，主要通过监督制度的顶层设计、巡视等方式加强对党内领导干部的监督。纪委作为党内监督的专职机构，其他国家监督形式必须配合纪委的监督工作，并接受纪委监委监督。党内监督为其他监督提供了方向和标准，让其在党的统一领导下，各司其职，协同贯通，形成统一互补的国家监督体系。具体就财会监督而言，以财政部门为主的监督主体应严格执行向纪检监察机关的移送制度，明确监督评价局归口办理，对组织专项财会监督检查过程中发现的领导班子作风问题，及时报告移送。按照规定的范围、程序、时限和要求，向相关纪检监察机关移送。其中，属于中央纪委国家监委管辖的，向中央纪委国家监委移送，由案件监督管理室负责统一接收后按规定办理。

第二，内容贯通。首先要明确国家监督的总体目标。党的十九届四中全会就“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约监督”这一专题做了专门的制度安排，将“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”作为国家监督的总体目标，贯穿十大监督方式之中，要求把每条战线、每个领域、每个环节的监督工作抓具体、抓深入，实现政治效果、纪法效果和社会效果的高度统一。在这一总目标下，不同的监督领域和监督方式要聚焦每个经济社会发展的重大领域、对党和国家重大决策部署贯彻落实情况进行分工监督情况下，要对其监督内容及方式进行统一布局，对不同监督形式均需用到的基础性数据进行协作获取，在内容上实现融会贯通，最大程度达成监督资源的最优配置，避免前期重复性劳动的发生[13]。以湖南省某县组织的医保定点单位的医疗保险协议医疗机构执业行为联合检查为例，该县财政局、人社局、卫计局、发改局组成联合检查小组，对不同监督部门的监督目标和内容进行贯通，通过现场检查和随机抽查医疗病历、结算清单、财务账单、网络系统记录、医保报销审核以及电话调查等多种方法，对其医保政策执行、服务(执业)行为、医疗收费政策执行、医保内控制度管理等方面进行全面检查，互为线索并从各自监督领域出发形成检查结论[14]。

第三，形式对接。一方面，要实现监督机制的对接。财会监督与其他监督应建立完善的监督信息互通、线索移交、协作配合的工作机制，特别是在协作配合上，要完善不同监督方式之间的会议列席、定期会商、约谈督促、调阅资料、联合检查等制度规范，避免出现职能交叉、问责不清晰的情形[15]。另一方面，要实现监督平台的对接。随着“互联网+”在不同监督体系中的全面应用，各大监督体系均建立健全了数字化监督平台，但不同监督平台各自为政，条块分割，导致基层数据录入人员工作重复、业务量增大，如移民、扶贫等部门都有自己的互联网平台数据系统。要实现财会监督与其他监督的数字化协同，必然需要打通信息孤岛，实现不同平台之间的连接，最优方案是基于社会信用平台，建立统一的以财会监督为核心的联合大监督平台，各大监督主体均在此平台上获取基础信息、开展监督活动并实现信息共享、线索移交和协同配合。

第四，信息共享。基于监督机制和监督平台的形式对接，不同监督方式之间要形成基础数据共享、线索互助、风险预警、处置联动、漏洞修补的信息共享与资源协调机制。必须建立大监督信息共享数据库，打通不同监督方式之间的数据交换渠道，并实行监督报告的相互报送机制。特别是财政监督与审计、统计、税务、海关、司法及各行业协会之间的数据贯通，加快推动建立会计监督信息向纪检监察机关报告制度；推动开展企事业单位会计数据治理工作，为更大范围的单位会计数据监督资源的共享利用积蓄技术条件。

(二)财会监督与其他监督数字化协同的实现路径

1.加强财会监督与其他监督数字化协同的法制建设

第一，加强协同监督制度的顶层设计。目前财会监督与其他监督的协同机制尚缺乏相应的法律法规体系，无制度寸步难行，需要从法律层面建立制度顶层框架。具体而言，应由国务院下发关于协同监督的统一部署，再由各职能部门在相关法规规章中设计、修订和补充关于协同监督的条款。如财政部将推动财会监督与各类监督协同贯通的理念和要求，体现到《财会监督条例》制定和《会计法》修订中，实现在法律法规层面的有效支撑。第二，落实到省市一级的协同监督制度设计。省级政府应贯彻落实中央统一部署和文件精神，就不同监督模式的职能分工、联合监督方式、责任追究、风险评估等进行全面设计，形成联合发布、联合监督、联合考核、联合评估的“四联合”机制。第三，应重点处理好财会监督与其他监督方式之间的关系。在党内监督的统领和带动下，各类监督具有共同的政治监督属性，总体方向、目标和要求一致。财政部门在履行财会监督职责的同时，积极探索与各类监督的贯通协调，力求形成叠加效应[16]。

2.构建监督所需的基础数据录入标准化体系

每个民族大体上属于各自的国家，这个国家的政治体制、经济状态、军事军情、民俗风情、生活习惯都会在语言中有所表现。这种表现无不被民族文化所包含，形成各种类别的文化现象，比如政治文化、宗教文化、民俗文化、饮食文化等等。而当这些文化用语言进行表达时，经过翻译这一工具来置换，就出现了跨文化交际中词汇的盲区、多义、误解，甚至是由于延伸词意的不同带来麻烦。所以说，商务英语仅仅是专业英语的范畴，也不是掌握了专门的词汇和技巧就可以得心应手的，必须要和社会文化大环境的影响通盘考量。否则，不但影响了翻译内容的偏差，而且失去了作为商务英语的独特作用。

第一，加大基础数据数字化录入的标准化建设。各大监督体系均需要的基础数据具体包括经济社会发展水平、规模、结构、布局、速度、比例、效益等基础宏观统计数据，城乡居民收支结构、消费状况、权益保障、乡村振兴等民生数据，各类行业发展数据、财政预算、资金使用、专项支出等数据，企事业财务状况、经营成果、资本结构、现金流等财会数据等。要自上而下形成统一的基础数据录入标准，加大基层数据管理工作人员的标准化录入培训，统一规范监督平台公开数据采录工作流程、标准、口径、规则，切实提高基础数据信息公开填报质量。第二，加强基础数据录入流程的规范与监管。基础数据直接关系财会监督及其他监督的效果，需从根源上加大监督力度，实时公开公示，接受民主监督。如多附件、定性分析的数据来源，需规范其数据录入标准，防止随意填报、无关信息填报或蓄意不报、错报的情形。第三，各基础数据录入的相关管理部门，应为其数字化建设提供充足的运行经费支持与保证，为各责任单位配备高质量的高拍仪，统一使用高拍仪进行附件拍摄，对上传附件要定期复检，对清晰度不高、不整洁(大面积露出手臂、手指等)附件及时重新拍摄上传，确保基础数据的可用性。

3.建立智能化联合监督平台，形成大监督合力

国家企业信用信息公示系统和全国信用信息共享平台等为依托，构建统一的数字化联合监督平台，直接对接各大监督体系的数字化子平台，各级各部门要各负其责、协调配合、不留死角，真正实现整合数据资源、降低监督成本，彻底打破监督“九龙治水”式分散格局，全面构建大数据、大平台、大民生的精准监督系统，才能最终形成大监督合力。如图1所示，数字化联合监督平台直接连接市场各大交易性平台、企事业智能化财政财务共享平台、税务数字化平台、行业信息化平台、统计信息化平台、财政信息公开平台、社会信用平台等，在充分运用大数据、互联网、云计算、区块链等新信息技术的基础上，实现财政、审计、税务、银行、公司、统计、海关、司法及各行业协会之间的信息共享、线索互供、协同检查、集中公示，充分实现互联互通、资源配置高效、全程留痕及责任可追溯。

图1 数字化联合监督平台结构图

4.基于智能化技术，构建协同监督的数据分析系统

第一，基于业财一体化，实现财政财务会计数据与业务数据的勾稽比对。在联合监督平台已实现监督基础数据采集、录入、公开标准化和规范化的基础上，需要基于云技术和大数据的分布式架构，采用常用编码体系和接口规范，与各业务或项目管理系统实现无缝对接，达到数据共享，并与预算管理、市场管理相结合，实时管控业务或项目资金的来源及流向，加强对业务领域的预警监测、分析研判和风险排查，提高资金使用效率与效果。以湖南省某县为例，2022年民生工程项目为例，其具体涉及沙洲芙蓉学校和卢阳大道提质改造、城区次干道项目建设、老旧小区改造、污水处理厂项目、屠宰场冷链项目等民生重点项目建设。目前其主要的监督方式是通过“互联网+监督”信息平台，按照省财政厅规定的民生资金项目公开目录及信息采集要素清单，全面督查民生资金项目的到位、使用、发放和公示情况。督查通常采取公示平台巡查和现场督查相结合的方式进行，重点关注各项目民生资金发放数与结余数，现场查看其资金使用情况和项目开展进度。若应用智能化数据分析系统，将数字化协同监督系统与项目管理系统进行对接，一方面可以直接根据民生资金项目预算安排，制定项目动态施工监管计划，实时监控项目资金的使用是否按照预算和计划执行；另一方面，可以授权监督人员进入项目管理系统，全面掌握各项目的进展情况，对每一笔项目资金的使用去向(如施工方案设计、材料购买、人员工资等)进行全面监控，除了督查资金必须使用于项目相关支出外，还要基于项目进展分析其资金使用效率和效果，督促各项目施工单位严格按照法律法规、技术质量标准、施工规范、工艺流程组织施工，严把质量关，严控工程变更和建设成本，确保民生项目资金下沉落地。

第二，基于人机交互技术、机器智能技术等，构建大数据协同监督网络。人机交互技术主要涉及机器人、自然语言处理技术等，是机器理解、识别、转换人类语言的工具，而机器智能技术则是通过数据挖掘、人工智能算法、机器学习、知识图谱等，对转换而成的数字语言进行规律梳理、模型设计、算法计算，从而获得寻找各数据之间的关联、因果关系，为财会监督及其他监督发现问题、分析问题提供大数据层面的信息支持和决策依据，从而降低监督成本、提升监督效能[17]。

第三，基于智能技术优化协同监督流程。现实的财会监督或其他监督，或多或少因人为因素存在局限性，如人的智力制约了深层面问题的及时发现、或人的自利性带来监督层面的“道德风险”等，这些问题都可以通过数字化建设予以有效解决。数字化改革可以通过海量数据分析，获取比人工收集充分万倍的证据资料，从宏观或整体层面挖掘或分析问题，有效避免了传统监督的“一叶障目”。具体而言，可以根据协同监督模式下，不同监督体系的监督需求，梳理相关应用场景，在统一监督平台运用同样的基础数据，匹配适用的智能技术，并结合现有监督流程，分析智能技术应用的可行性和效益分析，形成持续迭代更新的协同监督子流程体系。

5.部门联动，构建协同监督体制机制

第一，建立财会监督主体间横向协同机制。构建财政部门、其他有关部门、各单位、相关中介机构、行业协会等监督主体横向协同的工作机制。各级财政部门承担本级政府财会监督组织协调机构日常工作，认真履行财会监督主责，充分发挥牵头组织和沟通协调作用，税务、人民银行、银行保险监管、证券监管、国资监管、市场监管等有关部门应积极配合、密切协同，完善财会监督政策衔接、重大问题处理、综合执法检查、监督结果运用、监督线索移送、监督信息交流等工作机制，有关部门发现单位或个人违反有关法律法规行为的，依照法定职权范围处理，并将重大问题处理结果及时告知同级财政部门，形成监督合力，提升监督效能。建立政府部门与相关行业协会联合监管机制，推动行政监管与自律监管有机结合。相关中介机构严格按照法律法规、准则制度进行执业，并在配合政府部门财会监督执法中提供专业意见。相关中介机构及其从业人员对发现的有关违法违规行为，应当及时向主管部门和行业协会报告。各单位应当配合有关政府部门或中介机构依法依规对本单位实施的财会监督，不得拒绝、阻挠、拖延，不得提供虚假或者有重大遗漏的财会资料及有关信息。

第二，建立中央与地方纵向联动监督机制。按照统筹协调、分级负责、层层落实的要求，压实财会监督责任，加强上下联动，推动财会监督工作“一盘棋”发展。财政部门应加强财会监督工作的制度建设和统筹协调，牵头制定财会监督工作规划和年度监督计划，各地区各部门各单位做好组织实施。县级以上政府和部门按照上级政府和部门的部署，依法依规组织开展本行政区域内财会监督工作，聚焦共性、突出、热点问题，加大对违反财经纪律、财务舞弊、会计造假等违法违规行为处理处罚力度，注重长效机制建设。国务院有关部门派出机构依照法律规定和授权实施有关监督工作。各级政府和部门要畅通财会监督信息渠道，建立财会监督重大事项报告机制，及时向上一级政府和部门反映财会监督发现的重大问题。

第三，推动财会监督与其他各类监督贯通协调。按照坚持党内监督的主导地位、内容贯通、形式对接、信息共享的原则，自觉服从服务于党内监督，加强与纪检监察机关、巡视机构的协调配合，依法依规及时移送有关问题线索，对有关违反财经纪律的单位或个人追责问责；强化与人大监督、民主监督的协调配合，提高财政预算管理的规范性、有效性；加强与行政监督、审计监督、统计监督的协同性和联动性，避免出现监督盲区和重复监督；加强与司法监督的有效衔接，对情节严重触犯刑法的事项，依法依规移送司法机关；畅通群众监督、舆论监督渠道，健全财会监督投诉举报受理机制，完善受理、查处、跟踪、整改等制度。如图2所示，各大监督体系之间主要有数据共享、协同配合、线索互供等协同监督方式，以财政监督和审计监督为例，在协同监督网络中，财政监督和审计监督这三种方式都能得以充分应用。两种监督方式的目标和内容虽各有侧重，但其在监督客体、程序、资料收集、分析手段方面具有较多共同点，完全可以实现监督内容上的整合、分工及协作，实现监督活动的部门联动，又能通过信息共享、线索互供，避免重复性劳动，从而提高监督效率。

图2 数字化协同监督网络

(三)应用场景设计：乡村产业振兴的智能化财会协同监督系统

场景化是产品设计中的重要理念，对于新生事物或工具，通过场景化设计能更好地理解其应用方式。笔者以乡村产业振兴的智能化财会监督系统为例，设计数字化协同监督的具体场景。

1.基于农产品交易性平台，建立农业企业的智能化财会协同监督平台

对于农业企业而言，应基于资源开发协同的原则加强自身的智能财务管理体系建设。一是链接社会化，实现内外部资源共享。在与农产品供应链上下游合作方进行交易时，将企业内部与各类交易平台连接协同共享信息，实现“购”与“销”业务的风险可控，财务信息系统与业务系统对接，实时获取和积累大量交易数据，并基于交易数据自动获取会计原始凭证，自动生成会计凭证和报表信息，实现业财信息全面对接和整合，有效提高数据准确性与实时性。二是管控智能化。通过规则引擎智能管控，系统自动生成报账信息，发票自动验伪查重。三是接入多端化。支持手机、Pad、PC等移动设备实时接入，实现财务管理的智能便捷式服务。

基于资源开发协同的智能财务管理，财会监督也能实现智能化和协同化监督。第一，联合监督平台应将拨付至农业企业或项目(如承包产业振兴项目的企业)的财政资金纳入监督范围，财政、审计、统计、农业部门及乡村振兴局结合农业产业链开放协同的交易性平台对资金流向进行全过程、全方位监督。此时，可以设计财政预算监督、乡村振兴资金使用监督或审计、农业或民生等经济数据统计监督等监督子流程，分别涉及财政监督、审计监督、统计监督、乡村振兴监督、农业部门监督和统计监督等，通过数据共享、协同配合和线索互供，达成各自的监督目标和效果。第二，基层财会监督人员对农业企业行使监督职能时，监督人员核实财会数据，可以从业务源头上获取真实可追溯的信息，从而有效提高财会信息披露与监督的“信任度”。第三，财会监督无需一一审计单个农业企业的财务信息，而是可基于农业供应链视角，从内外部共享的业务系统获取交易信息，形成农业供应链的监管链，建立企业供、产、销全产业链的生态管控体系。智能化监督的前提是智能化财务管理的应用，因此加强乡村财务管理的智能信息化方式是当务之急。

2.监督的基层数据建设方面，构建智能财务共享制度，实现乡村财务实时公开

乡村财务公开是指将乡村财政财务收入、支出情况通过网络平台公示、村公开栏张贴、电子触摸屏、发放资料等方式告知全体村民，并接受群众和上级政府监督的民主管理行为，目前主要通过“互联网+监督”村账平台、三湘e监督微信公众平台定期公开公示村级账务情况。在执行中主要存在乡镇未及时上传村账附件、上传格式或数据录入格式错误以及财务公开及时性和真实性等问题。“互联网+监督”信息平台只是将村账数据集中采集并上传公示，并未真正涉及村级财务管理活动的监督。因此，需要在现有基础上，针对基层财政财务管理不规范的问题，立足于当前云计算、大数据和区块链等新一代信息技术发展，建立实质性的财务公开机制，通过强有力的内外部监督，规范涉农资金和集体资产的管理与使用。

针对目前不同乡镇财政财务信息管理系统不健全不统一的现实，可以改变村账乡管、村账村管各自为政的现状，以县级为单位成立一个集成化的报账、核算与管控中心，统筹乡村财政财务资金管理与核算。所有村级收入与支出均由财务共享中心管理，不再经乡镇或村级会计。财务共享中心可分设资金结算和业务核算两个子部门。资金结算部门按照村级会计或相关人员提出的业务申请，主要负责与供应商交易和费用报销等的结算支付办理、银行转账付款等流程。业务核算部门对已经扫描的审核无误后的原始凭证按照会计电算化模式进行分类、按要求填制会计凭证、编制项目资金预算报表、资金使用状况表等相关财务报表，在将这些报表上传政府平台进行公开公示，由财政部门和审计部门进行监督。这种模式直接连接第三方账户和财政资金账户，村级政府对财政资金不具支配权，有效避开了基层财务人员的贪腐、挪用等问题。