新时期事业单位经济责任审计现状分析

陈红娜

中山大学孙逸仙纪念医院 广东 广州

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅修订印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），对2010年10月印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》进行了补充和完善，为审计实践提供更加具体的指引，也将有力推动我国经济责任审计工作的完善和发展。与此同时，在《规定》执行初期，内部审计机构经济责任审计工作的开展会面临较大改变与挑战。准确理解《规定》内涵，全面把握其突出亮点和对审计实践的影响，对内部审计机构审计人员而言，显得尤为必要和迫切。本文基于《规定》亮点，结合事业单位两年经济责任审计实践情况，分析总结目前在执行《规定》初期，审计工作中依然存在的问题和难点，探索提出优化建议，以期有利于《规定》的贯彻执行和我国事业单位经济责任审计工作的进一步优化。

一、《规定》亮点和影响

1.完善“经济责任”内涵和相应审计内容

《规定》重新对“经济责任”内涵作出界定，从对财政、财务收支和经济活动应当履行的职责、义务，补充完善为“对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责”。根据这一新内涵，《规定》区分不同类型审计对象，分别就其审计内容作出明确具体的规定。《规定》突出强调领导人员在党和国家政策落实、推动发展、重大经济事项决策、资金资产资源管理、风险防控、生态文明建设、党风廉政建设和廉洁从政（业）等方面的责任。具体化的审计内容为经济责任审计工作开展提供清晰的范围和重点，使《规定》更具可操作性。

2.调整审计时点，强调任中审计

关于审计时点，2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中指出既可以进行任中审计，也可以进行离任审计，《规定》进一步强调“以任职期间审计为主”。实行任中审计，能使监督关口前移，变事后、被动、完成任务式审计为事前或事中、主动、监督式审计，不仅有助于推动审计整改结果的运用，还有助于被审计人员和其所在单位对审计工作的积极配合，便于审计人员沟通、取证，降低审计工作的开展难度，提高审计效率和效果。

3.明确审计评价内容和要求

《规定》将2010年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》“审计评价与结果运用”一章拆分为两章，凸显了对审计评价和结果运用两部分的重视。审计评价方面，方式上强调要综合运用多种方法，坚持定性与定量评价相结合；原则上强调权责一致，责任界定要全面考虑领导人员职责分工和问题发生的历史背景、决策过程、性质、后果、领导人员实际所起的作用等因素。《规定》在方法和原则上的总体要求为审计评价实践提供了方向。与此同时，《规定》还明确要求，审计评价要做到“三个区分开来”，强调把被审计人员因缺乏经验、先行先试、探索性试验和推动发展而出现的失误、错误和无意过失，同明知故犯、上级明令禁止后依然我行我素和谋取私利的违纪违法行为区分开来。有利于推动建立激励和容错免责机制，容纠并举，保护和鼓励领导人员勇于创新、勇担作为。

4.调整责任类型

《规定》的重大变化之一就是调整了责任类型，删除“主管责任”，保留“直接责任”和“领导责任”，充分考虑到被审计人员一般主持全面工作，不分管具体业务这一现实情况。减少责任类型，直接降低了审计人员责任界定的难度，使《规定》更具可操作性，同时有利于审计评价准确性和审计报告质量的提高。

5.加强审计结果运用

（1）新增审计结果公告制度。《规定》在建立健全审计结果运用制度方面，除了包含已有的审计情况通报、责任追究和整改落实以外，还将结果公告纳入其内，“以适当方式通报或公告经济责任审计结果”是对旧版本“逐步探索和推行经济责任审计结果公示制度”的重大突破。公告制度的实施具有重大意义，不仅有利于充分发挥审计监督的制约作用，还有利于提高经济责任审计的权威性。

（2）重视审计整改。《规定》在旧版本仅要求将经济责任审计结果作为对被审计人员考核、任免、奖惩的重要参考和将结果报告归入被审计人员本人档案两条规定的基础之上，进一步要求将整改情况和整改报告归入其中，彰显了对审计整改的重视。这一规定的实施有利于改善经济责任审计作为内部审计，因权威性不高、约束力不足而出现的审计整改不力的普遍现实问题，从而充分发挥审计监督制约作用。

（3）细化并明确不同主体在结果运用中的职责。《规定》在结果运用一章新增了三条内容，分别针对联席会议成员单位、有关主管部门和被审计人员及其所在单位，各自明确了在结果运用中应当履行的职责，为各主体实践工作开展提供了行动指南。充分运用经济责任的审计结果，能进一步提高经济责任审计的权威性和约束力。

二、审计实践中存在的问题与难点

（1）审计时点方面，以先离后审的离任审计为主。《规定》强调要以任中审计为主，但从事业单位执行《规定》两年的实践情况来看，仍以离任审计为主。先离后审在实践中存在问题诸多，“新官不管旧账”“后任不管前任事”的现象普遍存在，一方面增加了审计人员沟通、取证的难度，影响审计的效率和质量；另一方面也容易导致审计发现问题不被后任重视，整改不力，最终影响审计监督制约作用的发挥。而且先离后审的做法，也不利于《规定》中关于整改报告归入被审计人员本人档案的要求。

（2）审计内容方面，对经济风险防范情况的审计不充分。《规定》在审计内容中新增了对经济风险防范情况进行审计的要求，但从事业单位执行两年的实践情况来看，审计人员往往只关注被审计人员任职期间内部控制制度的制订情况，重点查看制度的完备性、内容的全面性、合法性，及更新的及时性，并未对制度的执行有效性进行充分了解和适当测试，审计证据不充分，不足以对被审计单位经济风险的防范情况作出准确评价。

（3）审计评价方面。①缺乏审计评价指标体系。《规定》强调综合运用多种方法，坚持定性与定量评价相结合。但审计实践中尚未形成统一明确的评价体系，包括考核指标和评价标准，不利于审计评价精准性和审计报告质量的提高。②未完全落实“三个区分开来”。《规定》指出，在界定责任时需要做到“三个区分开来”，需要审计人员深入了解问题发生的历史背景，特别是被审计人员的动机、初衷等因素，审慎研判，做好区分和定责，这对审计人员提出了较高要求，在《规定》执行初期尚未完全落实。③以往审计发现的问题未整改的，并未进行定责。《规定》明确将以往审计发现问题的整改情况列入审计内容，但就事业单位两年的审计实践来看，并未对以往审计发现问题的整改情况作出评价。对未整改事项查而不究，不仅会影响本次审计整改，也会对经济责任审计的权威性造成负面影响，不利于内部审计监督制约作用的发挥。

（4）审计结果运用方面。①未落实审计结果公告制度。从事业单位执行《规定》两年的实践情况来看，主动公告审计结果的现象并不多见，且公告的方式、范围、程序等方面并不统一。原因可能是相关人员和单位，对公告制度存在一定抵触心理，使公告制度的推行面临较大阻力。②未落实整改问责机制。《规定》审计结果运用一章，对被审计人员本人及其所在单位应当采取的整改措施作出总体要求，但实际执行中并未对整改不力或整改报告延迟提交等情形问责，对推动整改落实和整改报告的及时归档缺乏有效管理。

三、优化我国事业单位经济责任审计的建议

1.加快落实任中审计，调整离任审计时点

一方面，事业单位内部审计机构应当和审计委员会和联席会议成员单位，协同制定经济责任审计年度计划，加快推进任中审计；另一方面，考虑到短期内无法杜绝离任审计现象，建议前移审计时点，由先离后审调整为先审计并提交审计整改报告后再离任。离任审计时点前移，一是有利于审计人员沟通、取证，提高审计效率和质量；二是有利于审计结果在被审计人员后续任免等方面发挥参考作用，同时提交整改报告后再离任，也能使《规定》关于整改报告归入被审计人员本人档案的要求得以实现；三是能达到任中审计保障整改落实，发挥审计监督制约作用一样的效果。

2.加强风险防范方面的审计

在当前风险导向型审计的背景下，事业单位经济责任审计应当完善和加强对被审计人员任职期间经济风险防范情况的审计。这要求审计人员在审计过程中，不仅应当关注有关内部控制制度的有效性，还应当关注其执行的有效性。建议审计人员充分运用观察、检查、询问、穿行测试、重新执行等方法，充分了解和测试被审计单位有关制度的运行情况，对经济风险防范情况做出准确评价。

3.建立经济责任评价体系，明确评价指标和标准

鉴于当前我国在经济责任审计评价方面无统一评价体系的现实困境，建议在借鉴国外先进经验和理论成果的基础上，制定科学合理的评价指标，量化评价标准，综合运用定性和定量评价，并根据不同行业或单位的特殊情况，适当增加弹性空间和灵活性，探索建立适合我国国情的科学评价体系，提高经济责任审计评价的科学性、客观性。

4.完善审计结果公告制度

一方面进一步明确审计结果公告的具体要求，包括：公告的方式、范围、程序及与保密之间的权衡原则等，以便于实际操作；另一方面加大宣传力度，消除有关人员的抵触心理，引导其形成对审计结果公告的正确认知，推动公告制度有效落实。

5.落实整改第一责任人和问责机制

根据《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）和《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）有关要求，建议落实被审计单位主要负责人为审计整改第一责任人的问责机制，切实保障审计发现问题的整改和整改报告的及时归档，打通审计监督的“最后一公里”，维护经济责任审计的权威性。

6.建立跟踪审计制度

考虑当前我国经济责任审计，一方面未能有效核实被审计单位整改措施的真实性和有效性，另一方面对未整改事项，再次审计时亦未追究有关人员责任，审计整改长期处于无人监管的真空地带，这两大现实问题，迫使审计部门尽快建立跟踪审计制度。通过跟踪核查被审计单位整改措施的真实性和有效性，达到督促整改落实、发挥审计监督制约作用、维护经济责任审计权威性等多重目的。

7.提升审计人员的胜任能力

《规定》对审计人员的专业胜任能力和综合素养均提出较高的要求。在以任中审计为主的必然趋势下，审计人员在沟通、取证、问题定性、审计评价、责任界定、审计建议等方面均需要更加审慎，沟通和取证要充分，相关问题定性要精准，责任界定要全面深入，了解问题发生的历史背景、领导人员动机、初衷等因素，做好区分恰当界定责任类型，保障审计评价的准确性、客观性，审计建议要明确具体可操作，以提高领导人员本人及其所在单位的审计整改力度。

四、结语

《规定》对党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员的经济责任审计制度做出重大改进和完善，将极大推动我国经济责任审计工作的优化。然而各主体在短期内暂未能完全贯彻落实《规定》的各项要求，在执行初期仍然存在诸多问题，需要各主体的共同努力、协同配合和一段时间的调节适应，以及体制、机制的进一步完善和优化，不断提高事业单位经济责任质量。