基层水管单位资产管理现状与解决途径

刘 松

汉中市石门水库管理局 陕西 汉中

固定资产是水管单位的重要组成部分，承担着水库防洪、调度、农田灌溉、发电、大坝枢纽工程运行等方面工作。水管单位资产有其特殊性，一是大部分资产涉及大坝、水库枢纽、干支渠系、闸房等，专业性强，二是资产分布比较分散，跨区域作业，管理难度大。当前仍有部分水管单位存在核算方式不规范、折旧对象整体化、重建设轻管理等问题，亟须通过深入挖掘和探究，找到行之有效的优化解决途径。

一、水管单位固定资产管理内涵及特征

固定资产是指单位价值在1000元以上，使用期限在一年以上，并在使用过程中基本保持原有物态不变的资产。固定资产一般包括土地、房屋及构筑物、通用设备；专用设备；文物及陈列品；图书、档案；家具，用具、装具及动植物。

水管单位固定资产主要来源于水利基本建设项目竣工移交资产。水管单位因发挥作用的特殊性，往往规模大、建筑种类多、工程战线长，点多面广。所以水管单位固定资产分类复杂，分布零散，数量繁多，使用期限长，单位价值高。

以陕西省汉中市石门水库管理局为例，本单位为陕西省大型水稻灌区单位，地处陕西省汉中市，为市属大型灌区：水库大坝为混凝土双曲拱坝，坝高88米，总库容1.098亿立方米；灌区有东、西、南三条干渠，总长89.3千米；支渠16条，总长161.7千米，干支渠骨干建筑物2203座；灌区有斗渠418条，总长1110.7千米；分引渠2022条，总长2232千米，斗农渠渠系建筑物2769座；有小型水库56座，陂塘664口，分布在汉台区、鑫源开发区、勉县、城固4个县（区）内，总有效灌溉面积约45万亩，承担防汛抗旱、农田灌溉、城市供水、库区保护及水源地保护、发电生产等任务。

二、水管单位固定资产管理现状及问题

1.会计核算不规范

就当前我国水管单位固定资产管理状况来看，水管单位资产核算尚缺乏规范性，固定资产类别的细分标准也不够严谨。具体来说，主要体现在以下几个方面：第一，将一些不具备较高价值的固定资产纳入费用支出的范围处理；第二，部分固定资产入账时价值不准确，并且，由于相关标准不够严谨，对于一些自建固定资产产生的间接费用其分摊范围不明确；第三，水管单位固定资产使用程序不规范，部分资产没有及时登记卡片，有时甚至会出现遗漏现象；第四，由于水工建筑物是我国水管单位最重要的固定资产，所以日常管理中水管单位比较重视水工建筑物管理，而对清查和盘点资产工作并不重视，清查盘点的频率较低。

2.折旧对象整体化

从现阶段我国水管单位的固定资产折旧工作来看，整体水平较低，折旧工作质量有待提升。具体而言，一些水管单位进行固定资产折旧时，大多只是以固定资产的整体价值作为依据，利用相同比例计算折旧，这种方法操作起来相对简单，但其科学性不足，计算得到的折旧金额与实际情况不吻合。对于我国水管单位而言，以固定资产使用寿命作为分类标准进行折旧工作是更加合理的，能够体现固定资产在运行过程中的合理耗费，使成本核算更贴近实际。

3.重建轻管，浪费严重

总的来看，20世纪六七十年代是我国国内基础设施建设的关键时期，许多水利工程都是在此期间完成建设的。但是就水利工程建设情况来看，当时我国建造水平普遍较低，施工技术不成熟，因此水利工程建设标准并不高。与此同时，在水利工程建设完成并投入使用的几十年时间里，水管单位对这些水利工程的管理不充分，一些水利工程出现年久失修、设施老化的情况。尤其是一些灌渠工程设施、溢洪闸开关设施和放水洞等设施的老化情况更加严重，出现了混凝土结构裂缝、老化、炭化，设施表面和内部存在的止水材料腐烂、老化等问题，导致水利工程日常运行不畅，有的出现严重的渗漏现象，造成水资源流失。而这些设施在水管单位固定资产中占据着较大比重。

4.公益性资产和经营性资产混淆

水管单位工作范畴囊括多方面内容，例如灌溉、环境保护、防洪、供水等工作，水管单位不仅存在公益性服务，还要承担经营性任务，是一个多元化主体。随着我国市场经济改革不断深化，当前部分水管单位正朝着企业性质的经营模式转变。汉中市石门水库管理局属于县级准公益性事业单位，经费实行预算差额管理，财政每年拨付人员经费1000万元，其余全部由单位自行解决。不过，就水管单位发展的实际情况来看，其首要任务依旧是环境保护和防洪抗旱，这些公益性工作的开展同样需要资金，但目前财政拨付的维养经费不能有效解决固定资产维修和养护成本，水管单位面临着一定的资金压力。不仅如此，当前存在的供水低价格运行机制与实际的成本价格严重偏离，许多水管单位出现入不敷出的情况。

5.水利工程配套设施不全

我国很多水利工程建设大多集中在20世纪六七十年代，由于技术水平较低，所以水利工程设施的始建标准也不高，尽管在后续发展中进行了多次加固和维修，但就实际情况来看，现存水利工程仍然存在诸多问题，例如水利工程配套设施不完善；在城市扩建过程中水利工程频频被占用，或者进行恢复后因为地形或其他条件的限制，功能呈减弱状态，导致一些工程设施没有被充分利用甚至闲置等。这也就意味着水管单位固定资产没有得到最大限度地利用，其有效利用率被削弱，资金绩效难以与预期的绩效目标相吻合，水管单位发展受阻。

三、水管单位固定资产管理优化措施

1.加强单位内部控制建设

为规范权力运行，优化完善办事流程，提升风险防控水平，促进廉洁奉公、依法行政、依法办事，根据财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》的规定，结合单位职能职责、业务性质、业务范围及管理结构，编写《内部控制手册》，作为单位建立执行、评价及维护内控与风险管理体系的指导和依据。

在固定资产管理方面，规范单位固定资产管理流程，从固定资产预算、申报审批、采购、验收入库、登记入账到领用发出、维修保养、报废处置进行全流程梳理，结合单位职能职责、业务性质、业务范围及管理结构，编写《固定资产管理流程图》，按照此流程进行预算、申报审批、采购、管理，报废，使固定资产管理提升了一个台阶，让固定资产管理“采购有序，责任落实，管理不难”。

2.明确固定资产管理目标，确定职责分工、不相容职责

按照固定资产内部控制的要求明确目标，一是防止资产流失、挪用或损失，确保资产安全、完整和使用有效；二是合理配备、有效使用固定资产，提高固定资产使用效益，防止实物资产业务差错及舞弊，确保账、卡、物相符。

按照内部控制程序，资产管理是一项综合管理工作，包括资产的实物管理和价值管理，应有不同的部门和人员分别管理，故单位内部对职责分工进行了明确。一是归口管理部门――财务审计科。财务审计科科长负责制定单位资产管理制度，审核年度资产配置预算和决算，监督年度资产清查；资产管理会计如实记录和反映资产价值，维护资产信息系统数据，每年年末组织管理局资产清查，填报资产清查报表。归口管理部门组织年度资产配置预算填报汇总，审核各部门资产预算配置执行计划；按《汉中市行政事业单位国有资产处置管理办法》规定程序，对各部门清查申报的报废、处置资产经管理局审批后，向汉中市财政局报批。二是固定资产实物管理部门。总牵头部门为党政办公室，主要负责全局固定资产实物采购、调配管理；固定资产使用部门为固定资产实物管理部门，其职责为指定专人负责本部门的资产明细登记、建立资产台账、配合财务审计科进行资产清查盘点工作；明确资产使用和保管责任人，确保资产安全有效使用；按照本制度规定的程序办理资产配置预算上报、申请调拨、处置等手续。由项目转入的水利工程资产，由工程项目业务流程控制。

3.按照资产“从无到有、从生到死”的发展过程强化管控

水管单位固定资产分布零散、数量繁多，与基层生产运营息息相关，应采取全生命周期管理思维进行系统化梳理和管控。单位根据自身战略目标、体制改革总形势，明确了“突出重点、保证急需、勤俭节约”的基本原则，以此指导固定资产购置预算。大宗物品采购必须在陕西省政府采购网上进行，并与供货方签订经济合同，明确彼此责任、义务。所有购进资产必须经过严格验收，指定了专门的验收员、保管员进行检查，并且明确了检查流程，检查对象包含审批手续、发票内容、实物数量等情况，若在检查过程中发现质量问题必须坚决拒收，整个过程权责分明，有助于增强采购者、验收者的责任意识。固定资产入库之后，均有对应信息卡片，日常使用环节凭领用单据发放，所持单据不仅要使用部门的使用人、部门负责人签字，还要在财务部门留档查底。

在此基础上，单位还进一步设立定期清查制度，每年末借助上报《年度行政事业单位资产年报》契机，开展固定资产清查，以确保账、卡、物一一对应，有效保证资产安全、使用有效的目标。若出现人员离任情况，还须进行系统核查，待到资产移交、监交手续办理完成后，才能批准离职，严防国有资产流失问题。此外，资产处置工作处于固定资产管理末端，也是最容易发生问题的环节之一，建立报废处置鉴定小组，所有报废处置工作公开、透明，有助于固定资产管理质量的提升。

4.筑牢信息化与自动化理念，强化网络跟踪管控

近年来我国积极发展高新技术产业，以互联网为依托的新业态层出不穷，大数据、云计算、物联网等高新技术手段持续涌现，使生产、生活面貌发生极大转变，许多企事业单位积极引入信息化管理系统，固定资产信息流转速度明显加快，为后续核算工作提供支撑。本单位建立了固定资产台账管理，每一项固定资产都有对应的唯一编码，存有资产的购置时间、所属部门等信息，即使后续资产转移、报废该编码均不会发生改变。通过资产管理台账，各部门固定资产购置、报废、清查等数据均可直接查阅，方便主管部门和财政部门调取查看，为核算工作提供依据。此外，在防汛工作中还引入了自动化监测、调度系统，水库流域内设置有多处水雨情站点，借助卫星基站、超短波通信系统等可与管理局建立无线通信关系，及时向省级、市级防汛中心传递有效信息，指导固定资产设备调度配置工作，在防范危险情况发生的同时也能有效提升资产利用率。

5.面向市场，盘活资产，变管理性资产为经营性资产

在事业单位体制改革、市场经济格局重构的时代背景下，基层水管单位面临的经营压力上升，应从市场角度出发，改变原有僵化、刻板的投融资形式，深入挖掘固定资产内在价值，促进管理性资产向经营性资产转变。基于此，本单位在保障防汛、发电、农田灌溉等基础性工作的前提下，进一步明确了发展“三产”经济的战略方向，其中依托石门水库大坝的有利优势，兴办了石门栈道风景区，集历史韵味与自然意境于一体，不仅有烟波浩渺的水域风光，更有石门摩崖石刻、褒斜道、石门等人文历史遗迹，不断完善配套基础设施，加强景区服务质量管理，投产后运行效果良好，相继被评为汉中市风景名胜区、国家“AAAA”级旅游景区等。同时，还兴办了汉中市医疗废物集中处置中心、汉中危险废物集中处置中心，“三产”的兴建不仅为单位减轻了经费压力，也为社会提供了更多就业岗位，为和谐社会建设贡献了一分力量。

综上所述，基层水管单位固定资产管理具有鲜明的复杂性、专业性特征，管理不当极易造成国有资产流失、运营质量下降等问题，实践环节应当给予内控建设更多关注，以制度为依托明确固定资产管理目标，划分不相容职责，同时大力推行全流程管控理念，加快信息化、自动化发展进程，多角度发展“三产”经济，为固定资产管理效能的提升奠定稳固基础。