积极推进全过程人民民主建设

李景治

(中国人民大学 国际关系学院， 北京 100872)

“党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。”〔1〕全过程人民民主，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。与西方民主相比，全过程人民民主具有突出的特点和优势，是人类政治发展史上的创新。全过程人民民主建立健全了完整的制度程序，积累了丰富的民主参与实践；实现了程序民主和实质民主、过程民主和成果民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志的统一。全过程人民民主是中国特色社会主义制度与实践的高度凝练和集中体现。推进我国民主政治发展，实现国家治理体系和治理能力现代化，需要深入研究、全面贯彻落实、不断创新全过程人民民主。全过程人民民主的本质和核心，是人民当家作主。积极推进全过程人民民主，就要把人民当家作主原则，具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来、党和国家机关各方面各层级工作上来、满足人民对美好生活向往的工作上来。

一、充分认识我国全过程人民民主的特点和优势

民主是全人类的共同价值。世界上大多数国家都认为民主是好的制度和状态，并认为自己实行的是民主制度、处于民主状态。但不可否认，各国民主制度的具体形态存在程度不同的差别。西方国家自我标榜是最民主的国家，而在其眼中其他国家则是不民主，甚至反民主的国家。这种西方民主至上的民主观和无理排斥打压他国民主制度的做法，显然是错误的，其做法本身就违背了民主原则。积极推进全过程人民民主，需要充分认识民主的共同价值及我国全过程人民民主的特点和优势，即充分认识民主的本质是人民当家作主，全过程人民民主是全链条的民主体系，是全方位的民主制度，是全覆盖的民主原则。

第一，民主是全人类的共同价值。

民主就是公民政治权利平等、政治利益均衡、政治参与充分的制度和状态。〔2〕民主既是人民当家作主的政治制度，也是政治体制运行的方式、公职人员的决策方式和工作作风。民主是理想和目标，是人民为之奋斗的政治制度和社会形态。民主也是实现政治目标的行为方式，是国家治理的体系和方法手段。民主，即人民当家作主的形态各不相同。就人民行使权力的方式而言，民主有直接民主和间接民主。直接民主，是指公民直接进行决策并管理国家和社会事务。间接民主，指代议制民主，即由公民选举产生代表，组成议会或代表大会，来管理国家和社会事务。随着社会的发展、政治制度的完善，代议制民主成为民主的主流。民主和相关国家的社会制度密切联系在一起，这就形成了资本主义民主和社会主义民主。议会民主、三权分立和多党制，是资本主义民主制度的典型形态。社会主义民主制度起源于巴黎公社革命。革命进程中，人民选举产生了巴黎公社委员会。委员会既是权力机关，又是执行机关，没有专门的政府机关。俄国十月革命胜利后，学习巴黎公社，建立了苏维埃制度。但随着国家和社会事务的日益繁忙，苏维埃所属的各人民委员会就发展成政府机关性质的机构，这就是后来的部长会议。新中国成立后，没有照搬苏维埃制度，而是建立了具有中国特色的人民代表大会制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义民主制度的核心和突出特点。

民主本身是一种价值。尽管各国民主制度具有不同形态和特点，但“民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念”。〔3〕各国既要坚持自身的民主制度，又应维护和弘扬民主的共同价值，并以这种共同价值为努力方向和衡量标准，建立健全自身的民主制度。当然，什么是民主的共同价值，怎样维护这种民主的共同价值，不同的人，站在不同的立场上，会得出不同的结论。这就使人们对民主价值的定义千差万别。中国共产党认为，“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”。〔4〕按此标准衡量，中国特色社会主义政治制度，无疑是最能体现人民当家作主的、充满生机活力的民主制度。

中国特色社会主义民主制度的突出特点和显著优势是，全面贯彻落实全过程人民民主。所谓全过程人民民主，是中国共产党领导下的人民始终当家作主的全链条、全方位、全覆盖的民主制度和民主状态。全过程人民民主是指在国家和社会治理全过程中，自始至终贯彻落实人民民主，实行人民当家作主。

第二，全过程人民民主是全链条的民主体系。

全过程人民民主是一个完整的体系，各个环节相互衔接、紧密相连。全过程人民民主包括民主选举、民主参政议政、民主决策、民主协商、民主管理和民主监督。民主选举，是全过程人民民主的基础，也是全链条人民民主的起端。人民依法享有选举权和被选举权。选民直接选举产生基层群众自治组织的组成人员，选举产生基层人代会的代表。各级人代会选举产生上一级人代会的代表。同时，各级人代会选举产生同级人大常委会、政府的主要负责人、法院院长、检察院检察长。可以看出，国家各级权力机关都是由人民或人民代表选举产生的。民主、公平、公正、公开、透明的选举，是全过程人民民主的基础，也是人民行使民主权利的根本保障。民主参政议政，是全过程人民民主的重要环节。人民依法享有知情权、参与权、表达权，对党和国家方针政策和治国理政措施提出意见和建议，依法行使参政议政权。民主决策是全过程人民民主的关键环节。从广义来说，决策包括人大立法、执政党和政府作决定。人大根据宪法和法律进行立法，制定和修改法律，就国家重大问题进行决策。政府依法，根据执政党、人代会的决议制定具体方针政策和具体法规，对各项工作提出指导意见和重要举措。民主协商是全过程人民民主不可或缺的环节。在国家治理的每项进程中，执政党、人大、政府、政协和广大人民群众，都根据实际需要，进行民主协商，广泛听取各方面的意见，以进行科学决策、民主决策，确保了决策的正确性和实效性。管理民主是全过程人民民主的重要环节。它确保管理制度、管理体制和方式方法能够充分反映民意，真正为人民服务，能够有效促进生产力发展和社会进步。民主监督是全过程人民民主的关键一环。它切实保证了民主选举、人民民主参政议政、各方面的决策、民主管理和民主协商能够依法推进，确保各级干部遵纪守法、廉政勤政。

第三，全过程人民民主是全方位的民主制度。

中国坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”〔5〕党的民主，即党内民主建设和党民主执政，是中国全方位人民民主的核心。人民代表大会制度是人民当家作主的制度安排和集中体现，是我国全过程人民民主的基础。人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会及其常委会依法行使立法权、决定权、任免权、监督权。各级人大代表密切联系选民，充分反映民意，以此保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权。民主管理是全过程人民民主的重要组成部分。各级政府既要坚持依法执政，坚决贯彻落实党和国家的各项方针政策，严格维护法律尊严，又要坚持民主执政、民主决策、民主管理国家和社会。

第四，全过程人民民主是全覆盖的民主原则。

全过程人民民主的一个突出特点和巨大优势，是覆盖党政军民学各个方面。中央地方各个层次、干部群众各个群体，都要贯彻落实中国特色社会主义民主制度。广大人民群众依法享有宪法和法律规定的民主权利，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。党和政府须尽职尽责维护人民群众的各项民主权利。基层群众自治制度越来越完善。村民自治组织、居民自治组织，及其他社会自治组织依法活动，焕发生机活力，为促进经济发展、社会和谐、民生改善，集思广益、献言献策。广大群众通过基层自治组织自主管理。协商民主是全过程人民民主的重要环节。有事好商量，众人的事情由众人商量，是全过程人民民主的集中体现。协商民主是中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势。加强协商民主制度建设，不断丰富协商民主参与实践，确保了人民在日常政治生活中的民主参与。民主集中制，是党和国家基本组织制度和工作制度，也是全过程人民民主的重要环节。各级党组织和权力机关，都要坚持在民主基础上的集中和集中指导下的民主，坚持少数服从多数，全党服从中央。各级干部要率先增强民主意识，发扬民主作风，接受民主监督。

第五，全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。

西方国家一贯标榜其民主制度是世界上最好的。国内一些学者也盲目崇拜和吹捧西方民主制度，一味贬低、丑化中国全过程人民民主。实际上，中国全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，而西方民主则是狭隘、虚伪、碎片化的民主。

全过程人民民主，是最广泛的民主。它实行人民当家作主，参与的人最多、参与面最广、参与度最深。所有公民都享有宪法和法律规定的知情权、参与权、表达权、监督权，都有机会参与国家治理，为社会贡献力量，都能维护自身的合法权益。各级党政机关、企事业单位都能够广泛发扬民主、开展批评与自我批评。各级干部都能够平等相处，共同搞好工作。人民民主无处不在、无时不在。西方民主，民众参与率低，即使是最重要的选举活动，投票一般也只有一部分人参加。也就是说，在西方国家，无论总统、议员，还是其他公职人员，都是一部分人选出来的。至于其他形式的参政活动，参与者比例就更低了。西方国家的媒体经常报道的群众游行示威，就是一个明显的例子。

从表面看，我国全过程人民民主没有西方民主那么“热闹”，但却是最真实的民主，即最讲实话的民主，最真实代表民意、表达民意的民主。选民坚持正确的标准、按照自己的意志选举人大代表，各级人大代表按照德才兼备、以德为先的原则选举产生同级权力机关和政府机关。各级人大代表不受任何利益引诱，不受任何压力影响，人民群众和人大代表，坚持公平公正原则，对政府工作报告、人大各项议案、国家和社会规划进行审议，对各类政府机关和各级干部进行评价，既充分肯定成绩，也直截了当指出问题，开诚布公提出批评。而西方民主为各种利益集团所左右，作为西方民主标志的议会为不同政党所把持。各政党代表不同的利益集团，千方百计地维护其所代表的利益集团的私利，完全不顾民主的基本原则和人民的切身利益，而选择和坚持对其有利的政策立场。比如美国枪支泛滥、枪击横行，买卖枪支肆无忌惮，其根本原因是，强大的枪支生产销售集团操纵相关政党在议会投票反对禁枪。在这里，西方民主显然是虚伪的。在美国的政客看来，民主是为其所用的工具，顺我者昌逆我者亡。民主符合其利益就高举，不符合其利益就弃之不用，不惜使用专制、暴力手段改变民主的结果、破坏民主制度和程序。即使是美国大选也不例外。

民主是一种制度，也是一种价值和方法手段。就此而言，民主应当“管用”，应当为经济发展、社会进步、文化繁荣、人民幸福服务。民主不是摆样子的，不是政治的“花边”，全过程人民民主恰恰是用来解决问题的，是最管用的。民主选举不是为了搞竞选闹剧，而是为了选举德才兼备、真正为人民服务的人民代表。民主审议不是无谓的争议，而是为了选择和决定治国理政的最佳方案。民主决策是为了民主集中，形成科学、正确的决策，避免决策失误，导致工作损失。而西方民主，程序烦琐、效率低下、不务实。议会开会多、空议论多、通过的议案多，但发挥作用少，被称作“空谈馆”。

二、正确处理全过程人民民主的相互关系

全过程人民民主是一个系统工程，涉及方方面面。积极推进全过程人民民主，需要正确处理其内部的相互关系。即坚持程序民主与实质民主、过程民主与成果民主、直接民主与间接民主的辩证统一。

第一，坚持程序民主与实质民主的统一。

西方国家自我标榜是最民主的国家，而实际上它们只注重民主程序，却忽视了民主的实质。在这种程序下，西方民主是表面的民主，是统治阶级享有的民主，而不是广大人民群众的民主。在这里，程序民主和实质民主是完全分裂的。西方国家的民主程序可谓十分完整，但其实质上是为统治阶级服务的。以选举为例。选举程序表面上公平公正透明，实际上选举只是有钱人的游戏。穷人实际上被剥夺了选举权和被选举权。只有统治阶级的代表才能得到大笔竞选捐款进行烧钱式的竞选。西方各个国家的民主程序有所差别，但本质是一样的。美国的总统选举实行“胜者全得”制度，即一党的候选人获得一个州的多数选举人票，该州的所有选举人票就全部归其所有。这样，就经常出现少数选民拥护的候选人当选的情况。日本实行内阁制，一个政党在议会选举中占有多数议席，就拥有了组阁权，其领导人就能出任政府首相。即使他民调的支持率很低，也无关大局。在这里，只有执政党的议员才有选择首相的权利，而广大选民无权也不可能参与选举。再以民主决策为例。西方国家特别是美国，议会决策往往以政党私利为中心，各政党毫无例外地投票赞成有利于本党及其利益集团的议案，而不管议案是否有利于广大人民群众。人民群众无权也没有机会参与决策，维护其自身的利益。

与此不同的是，中国全过程人民民主坚持程序民主和实质民主的统一。所谓实质民主，就是人民当家作主，人民能够广泛参政议政的民主。即人民能够真正参与国家和社会治理，为经济发展、政治进步、社会和谐贡献力量。人民可以直接或间接参与国家大事的决策。经济社会发展长远规划和五年规划的制定、国家重大方针政策的确立、涉及国计民生重要举措的出台，都离不开全过程人民民主，都需要人民群众的参与。全过程人民民主是国家和社会治理的基础和重要组成部分。这种民主，没有西方国家民主表面的烦琐程序，没有见不得人的金权政治，是实实在在的民主、管用的民主、干净的民主、实质的民主。我国全过程人民民主不搞三权分立、议会民主和多党轮流执政，而是实行人民代表大会制度。人民代表大会是国家权力机关和立法机关，通过民主方式进行立法，决定重大事项。各级政府由同级人民代表大会选举产生、任命，对其负责。政府的方针政策和重要决策都需经过同级人代会讨论通过。全过程人民民主建立在一元化权力结构之上，不搞多党轮流执政，而实行共产党领导的多党合作和政治协商制度。凡是重大事情，执政党都要同民主党派和民主人士进行民主协商，听取意见和建议。

当然，重视实质民主并不意味着忽视程序民主，相反，全过程人民民主同样高度重视程序民主。程序民主本身就是民主的重要组成部分，它体现了民主理念和民主精神，程序民主是对民主进程的预设和制度安排，也是对实质民主的引领和规范。实质民主是民主的内涵，程序民主是民主的形式。内涵决定形式，形式影响内涵，内涵和形式有机结合推动了民主的积极有效发展，是全过程人民民主的突出特点和优势。从一定意义上说，程序民主是全过程人民民主好坏的衡量标准。程序民主是实质民主的制度保障，没有严格、行之有效的程序民主，实质民主就难以操作和贯彻，难以持之以恒，难以实现制度化、一体化。实质民主可能因缺少制度规范而受到削弱。当然，坚持程序民主，并不是搞形式主义、走过场。社会主义民主历来重视实质内容，程序民主建设相对滞后，相关具体制度、规定和法律法规有待加强。

改革开放以来，我们在积极稳妥推进政治体制改革的进程中，加强了具体制度、体制、机制建设，不断完善有关程序民主的法律法规，明确了民主操作程序的各项规定。程序民主与实质民主进一步有机结合，充分体现了中国特色社会主义民主制度人民当家作主的实质和巨大优越性。以人大代表的选举为例。民主选举的制度和程序更加明确、规范。选民的登记、选民资格的确认和选民证的领取，候选人的酝酿、产生及其同选民相互交流的方式方法，选举的时间、地点、无记名投票的方式方法，监票计票工作，选举结果的宣布，都依法依规进行，充分保障了选民的民主权利和选举工作的有序进行。再以民主协商为例。我们不仅把共产党领导的多党合作和政治协商确定为国家的重要政治制度和执政党的基本方针政策，而且不断完善民主协商的具体制度、操作程序、方式方法。其中包括完善政党协商、人大协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商和基层协商等程序民主。

第二，坚持过程民主与成果民主的统一。

所谓过程民主，就是按照民主制度、民主的章程、民主程序、民主规定、民主步骤和民主的要求，推进党和国家治理及各项重要决策出台，促进民主成果一步步形成。概括起来，中国特色社会主义的过程民主，就是坚持民主集中制的民主，是民主与集中的过程。其基础和首要步骤是广泛发扬民主。包括广泛听取群众意见、发挥群众的首创精神、凝聚群众智慧和有益建议，加以去粗取精，形成主要代表意见。在此基础上，展开充分讨论。不同意见可以交流互动，相同意见可以相互补充完善。经过反复讨论，各种不同意见仍未达成一致，就需要表决，以形成一致意见和集体决议。这就是民主基础上的集中。表决采取口头表决、举手表决和投票表决。投票采取不记名投票方式。十八大以来，中国共产党持续“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。〔6〕

成果在这里是指，党的决策和国家经济发展、政治进步、社会和谐，以及国家治理现代化的方针政策、重要举措等。成果民主，就是指各级党委决策、国家治理的方针政策和重要举措，本身就是人民民主的产物、是人民意见和建议的结晶。成果民主集中体现在两个方面。首先是指成果的内容是民主的。相关成果代表大多数人的意志和意愿、反映广大党员和人民群众的呼声，而不是违背广大党员和人民群众的意志。党中央的决策、党和政府的方针政策，包括全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴等各方面的举措，都是这样的民主成果。在这里，成果民主也可以理解为民主的成果。其次是形成成果的方式方法是民主的，而非不民主的独断专行。它们是集体智慧的结晶、民主集中制的产物。坚持民主集中制，坚持成果民主化，才能保证成果的科学性、正确性。才能使成果在经济发展、民生改善、政治进步、社会和谐和国家治理中发挥积极促进作用。在这里，过程民主也可以理解为民主的过程，结果民主也可以理解为民主的结果。过程民主与成果民主是不可分割的。二者相互关联、相辅相成、辩证统一。过程民主是成果民主的基础和不可或缺的条件。只有坚持过程民主，才能实现成果民主，才能催生积极有益的成果。成果民主是过程民主的结果，只有形成成果民主才能带动健康有序的过程民主。

第三，坚持直接民主与间接民主的统一。

我国全过程人民民主的一个突出特点是，实现了直接民主与间接民主相统一。“直接民主是一种民众自行统治的体系”。〔7〕在古代雅典，直接民主是以公民大会的政治形式来实现的。随着人口大量增加、国家和社会治理日趋复杂，现代社会中，这种直接民主形式运用得越来越少。但中国特色社会主义民主政治丰富和发展了直接民主的形式和内容。在中国，人民群众通过公开发表赞成与否的意见、举手表决、参加记名或无记名投票等方式直接参与国家和社会事务决策，行使当家作主权利。直接民主是人民群众最重要的民主权利。我国的具体国情和实际工作需要决定，直接民主主要涉及选民直接选举产生基层人大代表，以及居民自治组织和村民自治组织的领导机构，即居委会和村委会。直接民主还涉及直接参与基层事务管理。即实行居民和村民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，自我决定与自身利益相关的各项事务。这是人民依法直接行使民主权利的重要方式。机关、企事业单位和基层群众自治组织的管理工作也离不开人民直接民主。一些管理岗位的负责人、干部，要由职工直接选举产生。干部的选拔任用要搞民主测评、民主推荐，这也是一种直接民主的形式。群众对各级干部和公职人员的民主监督，包括舆论监督、对违法乱纪和腐败行为的举报，也是一种直接民主形式。

所谓间接民主，是指公众不亲自行使治理国家和社会的权力，而是选择代表参与国家和社会的治理。也就是说，人民通过各级各类代表参与国家和社会事务的管理，行使当家作主的权利。与直接民主相比，间接民主运用得更加广泛，是当今世界国家治理的主要形态。代议制民主是间接民主的主要形态。西方国家的代议制实行三权分立、议会民主、多党制，是一种具有西方制度特征的间接民主。这一制度下，议员作为民意代表，严重脱离人民群众，实际上只代表垄断财团和各种利益集团的利益。同时，这一制度必然造成民意代表的意见分歧、政治分裂，乃至公开对抗。中国全过程人民民主实行人民代表大会制度。人民代表大会制度，是全过程人民民主的核心。它充分体现人民意志、保障人民权益，确保人民依法通过各种途径和形式，管理国家和社会事务、管理经济文化事业。人民群众不是直接参与国家和社会事务的决策和管理，而是通过人大代表和人民代表大会间接参与。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表和代表大会代表相关选区选民，参与本地区经济社会事务的决策和管理，行使人民当家作主的权利。各级人大都由人民选举产生、对人民负责、受人民监督。各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。各级人大依法行使立法权、决定权、任免权、监督权。各级人大常委会由同级人代会选举产生，对其负责、受其监督，依法行使立法权、决定权、任免权、监督权。各级人大及其常委会依法对“一府一委两院”进行监督，确保其依法行政、执法、司法，贯彻执行人大及其常委会各项决议。各级人大及其常委会广泛听取广大人民群众治国理政的意见和建议，集思广益、形成议案，提交政府研究处理。人大代表是人大联系人民群众的纽带，同选民和各方面群众保持密切联系，倾听其呼声和诉求，及时向人大、政府等机关转达，督促其尽快解决问题。“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”〔8〕

我国全过程人民民主，实现了直接民主与间接民主的有机结合、高度统一。直接民主各项制度的建立健全，为间接民主奠定了坚实的基础、创造了有利条件。公平公正的直接民主确保了选举依法公正进行，能够充分发扬民主，选出符合民意的代表。有序高效的直接民主确保了人民群众直接参与基层治理，更好自我服务、自我教育、自我监督，为国家和社会治理开辟道路。高质量的直接民主也确保了间接民主高质量、正常推进。间接民主凝聚直接民主的成果，落实直接民主的要求，以形成国家和社会治理、改革开放的方针政策和重要举措。直接民主和间接民主的表现形式有所不同。前者表现为人民群众通过讨论、表决、选举等方式直接参与基层治理和产生民主代表。后者表现为人民通过各级人大和人大代表讨论决定相关地区的计划、监督政府推进国家和社会治理。但是，直接民主和间接民主本质上是一致的，都是人民当家作主的方式。

三、正确认识全过程人民民主和国家意志的关系

我国全过程人民民主一个重要特点和优势，是实现了“人民民主和国家意志相统一”。〔9〕国家是由人民组成的，是人民与法定领土相结合的产物。国家是在法定的领土范围内代表人民进行治理，行使领土管辖权，维护自身主权和人民根本利益的最高社会政治组织。国家负责制定和实施公共政策、外交方针。国家使用各种手段和工具，包括暴力的和非暴力的，进行统治和治理。国家意志，是人民意志的集中体现。在我国，人民意志和国家意志是完全统一的。人民民主作为人民意志的体现形式，也是和国家意志相统一的。因为国家意志是人民民主的产物，人民民主必须维护国家意志，捍卫国家统一。

第一，国家意志是人民民主的产物。

国家意志就是国家信奉的理想信念、意识形态和价值观念，国家坚持的政治、经济、社会、文化制度，以及国家建设发展的道路、方针政策。对外，国家意志体现了国家捍卫主权、独立、领土完整以及维护世界和平和地区稳定的决心、主张。国家意志是国家的灵魂。在我国，国家意志代表人民的根本利益，也代表人民的共同主张。人民是一个整体概念。人民作为一个整体，其意志就是国家的意志。在这里，国家意志与人民意志是不可分开的，国家意志就是人民意志，人民意志就是国家意志，既没有也不会形成与国家意志不同的人民意志。但人民作为个体，即个人，要形成统一的意志，就需要坚持民主集中制。民主集中制是维护国家意志的根本保障。民主集中制是党和国家组织制度、领导制度，也是国家意志形成的重要原则。国家意志形成的过程，就是人民意志民主集中的过程。全过程人民民主，是民主基础上的集中，也是集中领导下的民主。人民个人的意见汇集起来，才能形成人民统一的意见，形成国家意志。在这一过程中，各种不同的意见相互交流、相互融合。但只有少数服从多数、个人服从集体，才能形成统一的意见和国家意志。在这里，个人利益要服从、服务国家利益。每个人都只顾自身利益，都只坚持个人意见，就无法形成统一的国家意志。国家意志凝聚人民的利益和意志，国家治理要广泛发扬民主，但发扬民主不能损害国家利益和意志。

坚持民主集中制，既要广泛发扬民主、集思广益，又要坚持在民主基础上正确集中，坚持少数服从多数、个人服从集体。个人意见要服从、服务于国家意志。民主基础上的集中与集中指导下的民主，相互结合、高度一致，才能形成统一的人民意志。对于国家和社会治理，每个人都有自己的主张和看法。全过程人民民主容许个人发表不同的意见，但前提是要坚持共同的理想信念、共同的前进方向和道路。人民民主是形成国家意志的基础和必由之路，形成国家意志是发扬人民民主的方向和目标。离开人民民主，就不可能形成、坚持和维护国家意志。一切国家机关和国家机关工作人员都必须依靠人民，全心全意为人民服务，密切联系人民群众，认真听取人民的意见和建议，接受人民监督。

第二，人民民主必须维护国家意志。

宪法和法律是国家意志的核心。人民作为国家的主人和社会、政治行为主体，享有宪法和法律规定的各项民主权利。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”〔10〕每个公民都享有宪法和法律赋予的权利，都有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，都有宗教信仰的自由。任何个人和社会团体都不得强迫公民信仰宗教或不信仰宗教。公民对于任何国家机关和国家机关工作人员都有监督职责，对工作失误、失职渎职行为有权进行公开批评，对违法乱纪、以权谋私、贪污腐败行为有权进行举报。对于公民的批评、举报，任何人都不能进行压制和打击报复。公民的人身自由、人格尊严、言论自由、通信自由，受法律保护。国家鼓励公民积极参与国家和社会治理，支持公民对经济发展、社会文化建设、民生改善、政治进步提出建议。同时，人民民主要维护国家意志。任何组织和个人都必须遵守宪法和法律，都不得有超越宪法和法律的特权，更不能违法乱纪。每个公民都必须维护宪法和法律的尊严，履行宪法和法律规定的义务。每个公民都要保守国家秘密、爱护公共财产、遵守公共秩序及劳动纪律、尊重公共道德和弘扬社会主义核心价值观。每个公民都有维护国家主权、独立、安全、领土和社会稳定的义务，都有维护国家意志的神圣职责。发扬人民民主应无条件地维护国家意志。任何个人和组织，都不得有危害祖国安全、荣誉和利益的言行，都不能借口发扬民主削弱和损害国家意志。同时，也要防止外部势力通过宣扬西方民主，丑化我国人民民主，削弱和损害我国国家意志。

第三，人民民主要捍卫国家统一。

中国是多民族国家，各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法权利和利益，依法维护各民族平等、团结、互助关系，坚持各民族共同发展、共同繁荣，坚决禁止和打击破坏民族团结、制造民族分裂的行为。各民族人民有义务抵制、反对民族分裂势力、宗教极端势力和各种恐怖主义活动，坚定不移地捍卫国家统一。这都是国家意志不可或缺的。同时，我们实行民族区域自治制度，各少数民族聚集的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是国家不可分离的部分。各民族人民都享有宪法和法律规定的各项民主权利，享有使用和发展本民族语言文字的自由，享有保持和改革本民族风俗习惯的自由。国家治理要尊重各民族的意愿，努力发扬人民民主。发扬人民民主是和维护国家统一相一致的。公民在行使自由和权利的时候，不能损害国家、社会、集体的利益，不能削弱和损害国家意志。公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务。

四、始终坚持并不断改善党对全过程人民民主的领导

积极推进全过程人民民主，必须始终坚持在党治国理政中加强全过程人民民主，在党和国家机关各方面各层级工作中加强全过程人民民主，在干部管理中加强全过程人民民主。

第一，在党治国理政中加强全过程人民民主。

在我国政治生活中，党始终处于领导地位。治国理政既需要加强党的集中统一领导，也需要发扬全过程人民民主，改进党的领导方式和政治方式。党要积极支持和保证广大人民群众广泛发扬民主，有效治理国家，有序进行政治参与。要完善基层民主制度，推进基层民主治理。保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。党要支持人大、政府、政协和司法部门依法履行职能、开展工作、发挥作用，使之各司其职、各尽其能。坚持党的集中统一领导和实行民主领导、民主执政是统一的。党处于领导地位，拥有决策权，要坚持民主决策，避免独断专行。党在决策前、决策中，都要发扬民主。要认真听取其他部门的意见，包括不同意见、反对意见，避免以权压人。

加强党的领导是贯彻全过程人民民主的关键，改善党的领导是推进全过程人民民主的强大动力。中国共产党是领导党、执政党，要带头坚持和推进全过程人民民主。要以党内民主带动人民民主，率先搞好党内民主。党内民主是党的生命。要积极发展党内民主，健全党内民主体系。要保障党员主体地位，维护党员民主权利。要提倡党内民主平等，鼓励开展批评与自我批评，营造党内民主讨论的政治氛围，创造民主监督的条件，搞好党内政治生态。要完善党的代表大会制度，保障党代表按照党章和党规规定享有各项民主权利，履行知情权、参与权、选举权、监督权等各项职责。要按规定召开党委全委会，强化党委全委会的决策和监督功能。完善党委常委会议事规则和决策程序。健全地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。进一步推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委会议的做法。要扩大党内基层民主，带动基层群众组织民主。要增强党内生活原则性和透明度。要完善党员定期评议基层党组织领导班子的制度。

第二，在党和国家机关各方面各层级工作中加强全过程人民民主。

党和国家治理工作，要坚持人民民主。要坚持以人民为中心、为人民谋幸福。党和国家的各项方针政策都要坚持以促进经济发展、文化繁荣、社会稳定、民生改善为出发点和落脚点。民生是全过程人民民主的基础，全过程人民民主不能脱离民生。各方面各层级党和国家机关要坚持民主决策，坚持民主集中制原则。决策要充分发扬民主，广泛听取意见和建议。要始终坚持党中央集中统一领导，党中央也要听取各方面各层级的意见和建议，听取广大党员和人民群众的意见和建议，要和各民主党派和无党派人士代表进行平等协商。下级服从上级、全党服从中央，是民主集中制的基本原则。同时，上级机关也要发扬民主，认真听取下级机关的意见和建议。各方面各层级的干部都要不断加强民主意识、树立民主作风。要防止官僚主义、衙门作风和命令主义、简单粗暴。各方面各层级的干部都是平等的，只有分工的不同，没有高低贵贱之分。干部无论职务高低，都是人民的勤务员，都是为人民服务的，都要密切联系群众，要防止当官做老爷、高高在上。全过程人民民主，要求坚持民主集中制，健全党内民主制度体系和党员民主权利保障制度，实行党代会代表提案制，形成民主讨论的政治氛围。要完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。

第三，在干部管理中加强全过程人民民主。

中国实行党管干部的原则，这是中国特色社会主义制度的特点，也是中国共产党的优势。党管干部建立健全了一整套制度、体制和做法，积累了宝贵的经验。其中重要经验是，在干部管理中加强全过程人民民主。干部管理有三个重要环节，即干部候选人和后备力量的选拔提名、对干部实际工作的监督考察、对干部的考评。干部管理的每个重要环节都需要充分发扬民主，包括党内民主和人民民主。换句话说，干部管理中的民主也是全过程人民民主的一个重要组成部分和表现形态。干部候选人的选拔、提名，是加强干部队伍建设和全过程人民民主的重要环节，是搞好干部管理的基础和先决条件。这无疑需要群众的参与。群众通过民主测评、民主讨论、个别交流意见等方式方法，推荐干部的候选人。群众的眼睛是雪亮的，能够识别干部的好坏优劣，看出干部能否胜任。这就保证了候选人的质量和当选干部的工作水平。没有这一步，任何候选人的产生不仅是违章违规的，而且质量也没法保证。因此，各级党委和组织人事主管部门，都高度重视干部候选人选拔提名中的群众意见。这对于防止干部的“带病提拔”至关重要。

强化对干部的监督，也是加强干部管理工作和全过程人民民主的重要环节。这需要进一步健全干部管理体制，从严进行干部的政治建设、思想建设、作风建设和党风政风建设。促进领导干部树立正确的政绩观和执政为民的意识，坚决克服大搞政绩工程、形象工程的错误行为。促进干部遵纪守法、廉政勤政，加强反腐败斗争，确保干部队伍的清正廉洁。对干部队伍的监督，从监督体系上看，包括党内监督、国家监督和行政监督。从监督内容上看，包括决策监督、执行监督、结果监督和干部的作风监督。很明显，这些监督都离不开全过程人民民主，离不开人民群众。党内监督需要以广大人民群众监督为基础，需要党内外监督相互配合。离开人民群众监督，党内监督就失去了根基。人民是国家和社会的主人，有权对国家干部进行监督。只有不断加强人民监督，强化全过程人民民主，才能搞好干部的监督工作和干部队伍建设，让每个干部都习惯在监督下工作和生活。

完善干部考核评价机制是加强干部队伍建设和全过程人民民主的重要环节。干部的考核评价，是对干部某一阶段政治立场、遵纪守法、服务精神、工作成绩、缺点不足、廉政勤政、群众关系等方面表现给予量化的总结和评价。总结的重要一步是，党委组织部门组织群众进行匿名评议，包括填写相关的考察表，以及组织部门针对个别人、个别情况进行谈话、调查研究。考核评价中发现的问题，特别是群众意见较大、矛盾比较突出的，要及时解决。考核评价工作，既是发现问题、解决问题，推动相关工作发展的动力，也是发现优秀人才、选拔年轻干部的基础。可以看出，群众的参与、全过程人民民主的完善，对搞好这项工作极为重要。

注释：

〔1〕〔3〕〔4〕〔8〕〔9〕习近平：《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》2021年10月15日。

〔2〕〔7〕参见〔英〕安德鲁·海伍德：《政治学核心概念》，吴勇译，天津：天津人民出版社，2008年，第155-156、156页。

〔5〕习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京：人民出版社，2017年，第36页。

〔6〕胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第52页。

〔10〕《中华人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社，2004年，第40页。