“一体推进三不”腐败治理的整体性构想与协同化路径

王云骏

(东华大学 管理学院， 上海 201620)

腐败治理是国家治理体系中的重要内容，也是公共管理领域的传统议题，更是各国政府面临的世界性难题。党的十八大以来，中国共产党腐败治理领域的“霹雳行动”，深得民心，令世人瞩目。审视十年来的政治实践，腐败治理可被称为新时代中国国家治理现代化全面跃进的先行之举和奠基之作。在反腐败斗争向纵深推进的过程中，具有独特自我革命精神的中国共产党充分认识到，单纯依赖以“治标”为主线的治理手段，恐难达到“治本”的终极目的。如何从惩治的威慑走向日常的规范，并达到思想的自觉，从而形成“必然”的氛围，是当下腐败治理理论与实践工作者试图打造的逻辑链条。“一体推进三不”方略将腐败治理的三大功能整合到“一体化”的框架下，是中国共产党自十八大以来全面从严治党、高压反腐并取得决定性成效进程中的实践经验总结和理论模式创新的生动体现。

2022年6月17日，中共中央政治局专门就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐开展集体学习。中共中央总书记习近平再次强调，要加深对新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的认识，提高一体推进不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平，全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战。〔1〕政治局集体学习会议再次明确，反腐败斗争是一场体现“人民至上”宗旨、将全面从严治党向纵深推进征程上的决定性战役，是一场中国共产党“输不起也决不能输的重大政治斗争”。

一、从分散化走向一体化：“一体推进三不”腐败治理的新命题

1.腐败治理三大功能一体化的提出

2014年6月，习近平总书记在听取巡视工作汇报的会议上，第一次正式提出“实现不敢腐、不能腐、不想腐”的“三不”构想，在次年1月的十八届中央纪委五次全会上又进一步明确：“腐败和反腐败呈胶着状态，主要是指我们在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”。接着，习近平总书记在2017年1月的十八届中央纪委七次全会上分别阐述了不敢腐、不能腐、不想腐的具体内涵。在2017年底的中共十九大报告中，习近平总书记面向全党，作出了“全面从严治党成效卓著，不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”的“三不”表述。在中共十九大修订的党章中，增写了“以零容忍态度惩治腐败，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”内容，正式明确了腐败治理内涵的以惩戒为核心的不敢腐、以监督为核心的不能腐和以教育为核心的不想腐三大功能。

2018年1月，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上号召“深化标本兼治，夺取反腐败斗争压倒性胜利”，围绕实现“三不腐”提出具体举措。2019年1月，习近平总书记在中央纪委三次全会上强调要“巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”，首次提出“三不”一体推进，并将此作为反腐败斗争的基本方针。2020年1月，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上进一步阐述：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。”〔2〕不久前颁布的中国共产党第一部全面规范纪检工作的法规性文件《中国共产党纪律检查委员会工作条例》中，“一体推进三不”的要求被正式列入。

6月17日的政治局集体学习会上，习近平总书记总结了我党反腐败斗争的六条重要经验。一是构建起党全面领导的反腐败工作格局。二是寓治本于治标之中，“三不腐”一体推进。三是严的主基调愈发高扬，以零容忍遏制增量、削减存量。四是一整套比较完善的党内法规体系和反腐败法律体系落地生根。五是用理想信念、党的创新理论构筑思想道德防线。六是党的纪律检查体制、国家监察体制联动改革，实现了党内外监督全覆盖。这六条经验紧密联系、相互促进，形成有机统一整体，把发现问题、推动整改、促进改革、完善制度贯通起来，彰显了我们党勇于自我革命的鲜明品格，凸显了治国必先治党、治党务必从严的坚定意志，蕴含了腐败治理标本兼治、惩防并举的政治智慧。

其中，将腐败治理的三大功能整合在“一体化”框架下，明确“从治标入手，把治本寓于治标之中，让党员干部因敬畏而‘不敢’、因制度而‘不能’、因觉悟而‘不想’”的“三不一体”思想，更是中国共产党高压反腐并取得决定性成效后的又一次系统完整的理论反思和实践归纳。

2.“三不”功能的内在冲突与实践困境

然而，受到“首因效应”的影响，毕“腐败治理”之功于“高压惩治”一役的思想依然存在，并不可避免地导致腐败治理机制、手段以及效果的碎片化。毋庸讳言，在具体实践中，“一体推进三不”进展不畅，“三不”合力尚未真正形成。

在行政学的术语中，“一体化”与“专门化”是两个相对的概念。在科层制的治理逻辑中，按照知识类似性划分组织与任务的边界几乎是一条“铁律”，即专门化是常态，一体化是非常态，应分尽分，可专门必专门。然而随着问题复杂性的增加，由专门知识解决单一问题的实践情形越来越少见，复杂社会的生成，加剧了复杂问题的产生。边界清晰、程序至上的“专门化”模式受到以边界模糊、问题优先的“一体化”模式的挑战，“大部制”“问题型”“项目化”的组织和治理方式受到普遍重视。

必须承认，“不敢”“不能”与“不想”是不尽相同的心理状态和行为状态。“不敢”与“不想”更多反映的是一种心理状态，表现的核心是“畏惧”和“自律”，而“不能”反映的就不仅仅是心理状态的“无奈”，更多是行为状态的“隔绝”，表现的核心是“阻断”。面对这样不同状态、不同目标的任务，受科层制治理惯性思维的影响，人们总是希望通过“专门化”的方式加以解决不同状态下的问题。实际上，在相当长的时期内，考虑到“三不”的差异性，腐败治理领域的“三不”也正是经由不同主体、运用不同方式、面对不同对象、采取不同标准并通过专门化方式分别完成的。但这种“专门化”的极致要求往往不可避免地产生一种极端性的缺陷，就是“碎片化”，导致终极的使命价值、完整的目的要求和体系化工作安排在多样部门具体目标、个别决策和零星手段的冲击下被模糊、分解，甚至撕裂。

“不敢”的核心是“畏惧”。其理想状态是通过强化人们心理上的畏惧感和行为上的约束力，依赖规范的强制力来达成。在法治条件下，尽管任何强制力一定包含着某种观念的合法性和正当性，但规范的力量并不依赖于人们对强制力背后观念的理解与认同。换句话说，人们未必需要赞成或者认同强制力承载的价值，只要认识到强制力自身可能导致的后果即可。在实践中，表现出对规范的“顺从”即为达到要求。所以，强制力是任何规范性要求的基石，它直奔现象，直达目的。某种意义上，“不敢”在规范的价值意义上可能是最低层次的要求，在实践意义上却有着终极目标的效应。所谓“乱世用重典”，在形成高压的社会态势和畏惧的个人心理层面，“不敢”氛围的营造，是最直接、最快速、最有效的手段。早在2013年1月，习近平总书记在十八届中纪委二次全会上就强调：“从严治党，惩治这一手决不能放松。”但正因为如此，在反腐实践中，不少人就认为，“三不”的核心就是“一不”，只有严惩才是腐败治理的至上法宝，“其他都是虚的”。这种观点导致许多干部不会也不愿承担所谓的“一岗双责”，“只负责定规矩，不负责守规矩，更不管坏规矩”。认为腐败治理是纪检监察一家的事情，反腐败就是单纯打击腐败现象，制度问题不发生就不存在，思想问题不表达就看不见。针对这种错误认识，十八届中央纪委书记王岐山早就深刻地指出，腐败治理要“坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间”。虽然在十八大以来的相当长的时期内，打造“不敢腐”的高压态势，是腐败治理的主题，但从腐败治理的可持续、长效化以及根本性角度观察，对“治本”的追求，从未忽略。

“不能”的核心是“隔绝”。其理想状态是构建“权力”与“私欲”的物理屏障，以制度的规范和监督的介入为手段，在制度和政策层面尽可能压缩公权力“寻租”的空间，最大程度地消除滋生腐败的可能。以“透明行政”打造公权力领域的“金鱼缸模型”〔3〕，将“权力关进笼子里”，“让权力在阳光下运行”都是以“不能”为导向的腐败治理举措。如果说，“不敢”状态的营造主要依靠纪检监察部门独家承担的话，那么“不能”状态的实现主体，则主要分布在党和政府的各个领域，或者说主要分布在拥有公权力的多个部门。习近平总书记强调，要加强党中央对反腐败工作的集中统一领导，发挥党的政治优势、组织优势、制度优势，贯通落实相关职能部门监管职责，健全各负其责、统一协调的管党治党责任格局。要把反腐败斗争同党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设贯通协同起来，发挥政治监督、思想教育、组织管理、作风整治、纪律执行、制度完善在防治腐败中的重要作用，打好总体战。就是为了最大程度地消除制度建设和政策制订领域过度专门化可能导致的分散乃至“碎片”的现象。

具体地表现为，一些部门视部门目标为终极目标，过程目标为结果目标，制度衔接度不够。一些党内纪律与国家法律的衔接还不够顺畅高效，存在“法办够不着，党纪处理轻”的问题。这些多样化、碎片化的制度却为不同政府组织在面对共同问题时开展合作增添了难度，甚至导致推诿扯皮、相互掣肘，无法高效解决问题。除此之外，重制度制定、轻监督执行的现象极为普遍。工作规定与实际操作“两张皮”，把制度当摆设，制度虚置、象征性执行、选择性执行、机械性执行等现象都是“不能”状态的消解因素。

“不想”的核心是“自律”。顾名思义，强调了腐败治理中公职人员的内在自律状态。腐败治理的目标样貌还是构建一个“不想腐”的状态。思想是行动的先导，共同的价值观与治理愿景给了每个部门、每个人自主判断的依据和自主管理的方向，从而不至于导致内部协调的混乱。在自律状态下个体目标与治理目标高度一致，无需外在他律约束，仅凭自我约束便可达到目的。当下在党员干部的思想教育领域，强调“正心固本”，“注重加强正面引领，教育引导党员干部树立高尚的精神追求，廉洁自律、廉洁齐家，筑牢拒腐防变的思想道德防线。”“明确廉洁自律的行为规范。”“强化思想道德和党纪国法教育。”“自觉树立良好的家风家教。”“营造崇廉拒腐的社会氛围。夯实‘三不’一体推进的思想基础……营造崇尚廉洁、鄙弃贪腐的良好社会风尚”。〔4〕这无疑是一条建构“不想腐”状态的正确路径。但就其有效性而言，单靠加强宣传教育，统一思想观念的作用势必有限。我们更应该意识到，“从道德意识的产生规律来看,任何道德意识的产生都有一个从他律向自律转化的过程,有的是从自己的切身感受中获得体验,有的则是通过发生在周围的事件当中获得经验,这些感性知识再通过自身的修养、学识的加工,得到理性的升华,成为自己的道德意识。”〔5〕因此，打造“不想腐”的状态，同样不能由单一主体部门来完成。多措并举、多管齐下、统筹协调都离不开系统化思维和整体性治理。

简单地概括，虽然中国腐败治理“三不一体”的整体性格局业已初现，但有效的围绕“两责”“三不”“四态”的相互贯通和统筹运用，即主体责任和监督责任共同落实；不敢腐、不能腐、不想腐一体推进；“四种形态”贯通使用的体系化腐败治理协同化路径仍需在理论及实践层面不断探索。

二、价值相容与逻辑相通：“一体推进三不”整体性策略的核心要义

1.“一体推进三不”的整体性涵义

“一体推进三不”的实质是“三不”功能“一体化”，而影响其功能实现的最大障碍在于科层制内在规定的组织功能横向分隔的制度安排。在行政实践中，科层制单一知识治理模式，面对复杂多样的社会问题越来越感到力不从心。与此同时，在行政学领域，如何打破科层制刚性，特别是模糊横向分隔的界限，以破除部门间各自为战的状态的改革探索，也从未停止。

整体性治理理论无疑是此类探索中最有影响力的改革主张。行政学领域的整体性治理理论是针对以管理主体多样化和管理手段市场化为主要特征的“新公共管理”而导致的“碎片化”现象的战略回应。全球经济一体化的背景下，新公共管理的市场化、分权化改革迎合了现代社会对公共服务提出的多元化要求，但其解构传统组织的内驱力，使得公共政策部门化，目标、手段、效用冲突不断，暴露出诸如问题转嫁、项目割裂、目标对冲、重复浪费、效益消解等问题，这极大地增加了决策系统的复杂性和评价系统的错乱。在此背景下，整体性治理理论应运而生，它以信息技术为支撑，以政府内部机构和公共部门的整体性运作为出发点，倡导从分散到集中，从部分到整体，从破碎到整合的管理改革。整体性治理理论批判了政府组织间关系以及制度生存性等问题，提出新世纪的政府应该推动整体性治理，摒弃以往的功能性和专业性部门间的各自为战，让政府朝着整体性合作的方向发展。〔6〕整体性治理的主张与“一体推进三不”在实践中的运用不谋而合，至少体现出以下四层核心要义：

一是腐败治理责任的一致。在治理的意义上，责任是一个综合的概念，它不仅在职能层面上体现一种原则和必须，更是在价值层面体现一种态度和思想。责任具有必须遵守的强制性，其表现是社会关系中的相互承诺，最内核是对责任内涵的本质性认同。

在“一体推进三不”的实践中，第一个挑战在于不同组织之间的对话，如党务部门、业务部门、群团部门、事业单位各自有着不同的部门目标、不同的组织形式、不同的绩效表现、不同的专业语言、不同的组织文化。这就涉及不同专业语言和组织语言间的转换，促使多方在就如何调节矛盾和冲突展开冲撞之前达成共同的目标，摆脱部门主义与狭隘的本位视野。责任上一致的前提是解决认知上的差异，这也是解决碎片化问题的先决条件。通过沟通推动不同部门之间达成协调与合作的意愿，消除认知差异。实则是通过文化的融合达到共同使命的内化、共同价值的认同、共同责任上的一致。防止不同部门基于本部门的价值导向制定政策、开展工作，从而导致行为冲突。虽然也有人担心，“在整体性治理框架下，多元治理主体的交互与渗透使治理主体间的疆界日渐模糊，进而会导致责任认定困难与指向不明。”〔7〕这个担心来源于对整体性治理的误读，实则是将“部门的责任”等同于“终极的责任”。“一体推进三不”所期望的正是部门摒弃部门的片面“责任”，回归腐败治理实则是国家治理体系现代化的“终极责任”。

二是腐败治理政策的衔接。政策是治理的工具，各司其职的部门会按照部门的目标、流程和习惯创制适合自己的工具。整体性治理需要经过协调、整合以及“逐渐紧密与相互涉入”等阶段循序渐进。在科层制的条件下，不同部门的“逐渐紧密与相互涉入”无法是物理性的人员和资源的“相互涉入”，只能是政策工具层面的互相耦合。因此，“一体推进三不”内在地要求不同部门在政策的议题设定、政策过程和政策执行中必须注入反腐败的要求。所有政策不仅要有规范性要求，更要明确对违规行为惩处的主体、形式和力度，在政策内部形成监督、发现、执纪的反腐败闭环。真正体现“所有公共政策都应该是反腐败的政策”。

政策的实质就是政府部门依据特定的目标，通过对资源的调配和运用，协调人际公共活动及相互关系的一系列措施的总称。在“一体推进三不”的政策体系的系统梳理中，为防止政策部门化，要综合平衡以罚款、奖励、禁闭等规章为重点的管制型政策、以保障全体公民平等享受各类公共资源为导向的分配型政策、以满足公民最低限度的物质需要为目标的再分配政策以及运用权力的强制力和资源的吸引力改造社会环境的立法政策。以“一体推进三不”思想为总揽，首先要在议题设定上做到不同部门政策之间的价值融通，防止“碎片化”思考，特别要注重阶段性目标与长远性目标的衔接和兼容；其次要求在不同政策间保持持续的互动，且能够作出适应性的调整，以达到政策上下游之间的平顺对接。例如，“不敢腐”的警示案例，成为“不能腐”的制度建议，更成为“不想腐”的学习教材；再次，在政策过程中要考虑政策相对群体的关联性、信息搜集时空的统一性、政策手段施加的层次性以及政策结果评价的一致性。政策作为连接价值与手段的行政工具，其体系的一致性在“一体推进三不”中的功用尤为重要。

三是腐败治理行动的协调。腐败治理的行动不仅仅局限于惩治，它分布在掌握着公权力的各个公共部门。治理中的行动专指集体行动，集体行动本身就离不开协调。协调是“一体推进三不”的核心要求，也是“一体推进三不”最基本的工作内容。通过建立党务部门、业务部门、监督部门等部门内部的有效协调与整合，使得多元主体交互渗透，通过模糊各部门间边界的途径实现部门之间的整合达到对终极责任的理解和接受。

整体性治理理论将“协调”置于更为重要的位置，认为要解决新公共管理运动所带来的“碎片化”问题，需要借助涂尔干的“有机团结”理论。〔8〕在整体性治理的语境中，“协调”就是指政府部门间通过信息联动系统、机构间对话以及共同规划开展联合性和整体性决策的过程。通过联合性协调与整体性协调，形成“涂尔干式”的有机体网络，即社会中的个体获得发展的同时，参与者之间关系彼此契合、彼此依赖又彼此制约。我们不得不说这是一个“心向往之”且需不断努力的整体性行动结构。作为一种社会现象，集体行动贯穿整个人类社会的始终，只要存在单个个体无法实现的公共物品供给的合作问题，就存在集体行动的现象。在腐败治理领域，虽然“涂尔干式的有机团结”图景尚不能作为具体的政策目标，但我们已经深刻地体会到，“一体推进三不”就是面对复杂社会的腐败现象的积极应对，也充分认识到科层制原先假设的单一知识和单个部门处理简单问题环境不复存在，从而也内在地要求对传统组织形态和行动方式的改造。面对相互制约、相互影响和相互交织的多主体、多向度、多因素复杂腐败问题，“一体推进三不”内含的协调行动的要求与当今复杂性社会治理需要不谋而合。

四是腐败治理技术的整合。当下信息技术的发展为整体性治理提供了基础保障，也为“一体推进三不”搭建了工作平台。信息技术的进步使得政府内部的协调与整合在现代科层制之下更具效率，也使得修正碎片化问题从可能变为现实。整体性治理就是以公民需求为导向，以信息技术为手段，以协调、整合、责任为机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。整体性治理理论提出的出发点就是运用现代信息技术拆除部门之间的藩篱，通过整合公共服务的供给部门，实现对“碎片化”治理的战略性回应。信息技术的发展一直是政府治理创新的重要驱动力，政府信息管理技术成为当代公共服务系统日益走向理性化、现代化的重要前提，也必然成为“一体推进三不”腐败治理的技术凭借。

2.“一体推进三不”的价值与逻辑的容通

如上所述，“一体推进三不”需要全党、各层级国家机关以及全体公务人员的价值共识为基础支撑，因此，责任上的一致、政策上的衔接、行动上的协调和技术上的整合，归根到底是要求各部门之间必须保持腐败治理的价值相容和逻辑相通。

价值相容的核心是超越部门目标理解终极使命。在十九届中央纪委六次全会上，习近平总书记强调，一百年来，党外靠发展人民民主、接受人民监督，内靠全面从严治党、推进自我革命，勇于坚持真理、修正错误，勇于刀刃向内、刮骨疗毒，保证了党长盛不衰、不断发展壮大。〔9〕腐败治理是全面从严治党的标志性行动，必须与全面从严治党的价值导向高度契合。习近平总书记在6月17日的讲话中又明确指出，反腐败斗争关系民心这个最大的政治，是一场输不起也决不能输的重大政治斗争。〔10〕这些重要的理论阐述从不同侧面表明，“人民至上”就是当下中国腐败治理的根性价值。

在中国，腐败治理的实质与党的自我革命要求内在统一。腐败治理的绩效也与全面从严治党的民众认同度息息相关。反腐败绩效是党和政府整体绩效不可或缺的组成部分，是腐败治理领域党和政府的整体绩效，而非纪检监察的部门绩效。因此，无论是指标任务下达，抑或绩效评估激励，每个部门都应当树立起全面从严治党以及反腐败的任务意识、绩效意识和使命意识。反腐败的绩效指标绝不仅是由惩办腐败分子的数量构成的，“规范国家权力，提高国家能力”是国家治理的核心，也是腐败治理的终极目的。党的十八大报告明确指出:“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”所谓廉洁政治，就是不谋私利的政治，它与腐败政治是根本对立的。其重点是全心全意为人民服务，本质是为人民掌好权用好权、不以权谋私。建设廉洁政治，就是要实现干部清正，保证党员干部廉洁从政；就是要实现政府清廉，促使公共权力规范运行；就是要实现政治清明，促进政治文明充分发展。在新的历史条件下，我们党鲜明提出要反对腐败、建设廉洁政治，这是时代的要求，是人民的期盼，更是“人民主权”的质性内涵。“廉洁政治”建设的关键在于将廉洁作为政治建设的基本要求，使腐败治理融入更宏大的中国政治发展进程中。“廉洁政治”应该是“一体推进三不”腐败治理整体性策略的价值定位。

逻辑相通的核心是各部门执政理路的内在一致。“人民至上”是中国共产党区别于其他一切政党的根本标志，公共部门执政的根本驱动力是民众满意度。腐败治理绩效的评估过程，也是民主价值的实现过程。民主过程并不意味着人民直接行使公共权力，关键在于将权力置于人民的制约和监督之中。在“一体推进三不”的过程中，每个部门都应有接受民主监督、民主参与、民主评估的主动意识。腐败治理绩效应体现廉洁满意度导向。公众认同及政治信任应成为腐败治理的共同逻辑。当前，腐败治理绩效与政府廉洁满意度还存在落差。例如，腐败现象并没有因为反腐败的力度加大而显著减少，意味着高投入、高产出的腐败治理尚未显著影响公众廉洁评价。腐败治理在本质上纯洁公权力并追求民众满意度的逻辑，还应在各个条块的政策理念中得到充分体现。

三、体系化协同与总体战布局：“一体推进三不”腐败治理的路径选择

深刻认识“四个任重道远”，全面布局反腐败斗争的总体战，是习近平总书记对“一体推进三不”腐败治理的新要求。习近平总书记指出，要保持反腐败政治定力，不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的战略目标。腐败和反腐败较量还在激烈进行，并呈现出一些新的阶段性特征，防范形形色色的利益集团成伙作势、“围猎”腐蚀还任重道远，有效应对腐败手段隐形变异、翻新升级还任重道远，彻底铲除腐败滋生土壤、实现海晏河清还任重道远，清理系统性腐败、化解风险隐患还任重道远。〔11〕在国家治理体系和治理能力现代化建设的总体框架下，以“一体推进三不”为重要标志的腐败治理格局的建构迫切需要总体性的布局，找到协同化的路径。

1.确立国家治理体系框架下“一体推进三不”腐败治理的价值目标

与先发外生型现代化发展模式所不同的是，中国作为后发外生型现代化国家呈现出明显的政府主导型发展特征。因此，在西方现代化进程中普遍存在的“公权悖论”〔12〕现象在我国表现得亦十分突出。由于强化了政府在由计划经济向市场经济转型中的支配作用，权力在激发动机、利益分配中的作用随之凸显，这客观上提升了权力的交换价值，也加大了腐败萌发、成型乃至野蛮生长的风险。公权力在不断扩张其对社会经济、政治、文化领域与范围支配能力的同时，也为腐败的生成创设了机会、条件与环境。〔13〕因此，可以肯定地说，腐败治理是与公权力的运行长期相伴相生的。王沪宁同志曾经指出，腐败是运用公共权力实现私人目的的行为，其基本特征是公共权力和公共资源的非公共、非规范(不符合公认的法律或道德规范)的运用。〔14〕可见，公权力具有鲜明的正负效应，最大限度地为公众谋利益是公权力的正效应，其负效应就是将公权力用于谋取掌权者个人或相关人的利益，就是腐败。本质上说，腐败是控权失灵的结果，腐败治理是国家治理的底线，反腐败机制的效率水平是国家治理体系现代化的一个重要标准，腐败治理能力是对国家治理能力最根本的检验。〔15〕所以，国家治理体系现代化的本质是公权力的规范运行和公权力的“治理现代化”，这是中国共产党对全面深化改革目标提出的明确要求，立基于推进国家治理的中国经验。腐败治理直接服务于国家合法性和有效性建设，它不仅是国家治理体系建设的内容，更是实现国家治理能力的基础。作为反腐败斗争基本方针和全面从严治党重要方略的“一体推进三不”，须体现“国家治理现代化”导向下的腐败治理的最高价值目标，决不应是散在的机制更新与体制优化的粗放结合，必然是以现代化为基准的体系化协同。

2.建构适应腐败治理总体战布局的“一体推进三不”制度框架

制度是理念与实践的媒介。制度是价值的外化形式，任何制度都承载着特定的价值内涵，但价值系统从来都不会自动地实现，要通过一连串的控制机制来维系。同时，制度价值的实现又受制原有制度环境的约束。“一体推进三不”反腐败斗争总体战的价值目标需要整体性的制度安排才得以落实。

基于这样的规定性，“一体推进三不”的制度设计首先要进行这样的思考：既然腐败的滋生伴随着公权力运行的全过程，那么是不是就可以断言，所有的公共权力运用都一定会产生腐败？答案是否定的；实际上正如亨廷顿所描述的那样，腐败是缺乏有效的政治制度化的一种表征。〔16〕接着再问，是不是所有的公共权力运用都会产生腐败的可能？答案又是肯定的，这就彰显了腐败治理制度性安排的必要性和紧迫性。有人形象地比喻，资源的自然流动恰如顺势而下的河流，是不需要他者干预的，人为的行政干预在资源的流动中会形成堤坝，在堤坝的上下游必然会产生落差，这个落差就是“租金”。因此，行政活动中的“租金”是一定存在的。但租金存在的事实并不是腐败，而逐利者试图通过“购买”租金实现其货币化，就称之为“寻租”，该行为就构成腐败。因此，既然权力都具有腐败的潜在可能，就需要对其进行日常性的规范化制约。

腐败治理中各司其职、各管一段并不是一国仅有或孤立的现象。作为腐败问题研究权威组织，透明国际曾试图在各国倡导构建“国家廉政体系”解决腐败治理中的碎片化问题。1996年，时任透明国际主席的新西兰腐败治理专家杰瑞米·波普在《制约腐败：建构国家廉政体系》一书中，首先提出“建构国家廉政体系”的主张。他认为，“国家廉政体系”包含两方面内容，一是建立各有差异又相互依存的廉政支柱，包括政府内部的立法机关、行政机关、司法机关、监察机关等部门，以及政府外部的媒体、公民、国际组织等；二是保障这些支柱运行及相互间均衡发展的核心规则和运行机制。〔17〕

受“路径依赖”影响，腐败治理的制度体系无法脱离原有的政治制度架构另起炉灶。腐败治理体系包含的治理主体及其相互关系、治理对象其运行规则两部分内容也必须在中国现有的制度安排的基础上去提炼。在治理主体及其相互关系方面，我国的腐败治理模式正从俗称“三驾马车”体制向国家监察“一元式”体制的转变，但在全面从严治党“两个责任”的要求下，腐败治理主体应当包含各级纪检监察机关为主的“核心主体”、以党的工作机关为主的“功能主体”以及以社会组织和公民为主的“参与主体”等多样化主体构成。〔18〕这若干主体如何按照统一认知、协调行动、分担责任、共享资源，需要内涵整体性治理要求的规范性安排。

在治理内容及其运行规则方面，应紧扣腐败成因和反腐败焦点，设计一体推进的制度方案。根据“腐败=腐败动机+腐败机会”；“反腐败=加大腐败成本+增加曝光概率”两大形象化公式，分别针对腐败生成与反腐败措施这两条路径所产生的四个关键要素，经过不同组合，构建“一体推进三不”的制度体系。如围绕消除腐败动机而建构的不想腐机制，就不能单单是理想信念教育，可能就要附加公职人员生涯规划、家庭美德规范以及健康心理测试等全方位的制度设计；围绕减少腐败机会而建构的不能腐机制，除了在钱、财、物等资源岗位设置流程隔绝屏障、加大轮岗频率等安排之外，还要辅之以工作流程公示、个人财产申报等增加信息透明程度的措施；围绕加大腐败成本而建构的不敢腐机制，不能单单是加大惩处力度增加显性成本，还可以用增加公职人员待遇的措施，凸显腐败的隐性机会成本，等等。此外，设法提升腐败行为曝光概率的制度设计本身就兼具实现不敢腐、不能腐、不想腐的多方面功能的机制，某项制度安排本身也可能兼具消除腐败动机、加大腐败成本、增加曝光概率以及减少腐败机会等多方面作用。总之，按照这样的制度设计思路，腐败治理亟待建构出具有整体性思考的覆盖多主体的综合性机制和规范。

“三不一体”的工作理念，需要在制度设计过程中不断深化理解。“三不”不是三个阶段的划分，而是作为一个相互依存、相互促进的整体，贯穿在腐败治理的防范、发现、查处、评估、整治等全链条中。例如，2018年，各地为响应中央《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》也进行了鼓励激励、容错纠错和能上能下“三项机制”的探索。明辨“为公”还是“为私”，分清“无心”还是“有意”，判定“无禁”还是“严禁”，严格划分“失误、错误”与“违纪、违法”的界限。其核心要义是既强调要宽容干部在推动改革发展中出现的失误和错误，又强调领导干部要守住底线。既鼓励干部先行先试，又要求做到令行禁止、知错即改；既要求干部为民造福，又要求做到干净做事、不谋私利；既要求干部大胆创新，又要为干部鸣锣开道、容错撑腰……这些看似一致的“既要又要”在实践中存在不可回避的张力，需要在不同部门达成统一意志、形成协调行动。这就是一个需要制度规范有效衔接的典型案例。

3.创新以“金鱼缸模型”为特质的“一体推进三不”数据共享平台

现代信息技术是整体性治理的重要工具，整体性治理理论所包含的层级、部门与功能的协调整合，都有赖于信息技术的发展和运用。在腐败治理中，信息化数据平台将发挥其难以替代的独特作用。“一体推进三不”的数据化平台不仅可以为腐败治理的专责部门提供日常性的工作数据，更可为腐败治理的公众化参与提供前所未有的机会，最终为公共部门的透明行政打造“金鱼缸模型”提质增效。“金鱼缸模型”产生的“透明效应”必然导致公共部门腐败治理的工作流程规范化、官员信息公开化、社会监督日常化、绩效评估公众化。大数据技术打破了原有公权力对信息传播流向和内容的完全垄断，改进了民众信息的认知，拓宽了信息来源渠道，同时提高了信息的“社会能见度”，客观上为政府管理工作的公开透明提供了“透明的鱼缸和清澈的水质”。

大数据技术的出现，不仅为公众参与提供了新的平台，更为腐败治理的专门机构提供了源源不断的分析素材。“数据就像一个神奇的钻石矿，当它的首要价值被发掘后仍能不断给予。它的真实价值就像漂浮在海洋中的冰山，第一眼只能看到冰山的一角，而绝大部分都隐藏在表面之下。”〔19〕由于数据变化具有全面、敏感且精准的特点，任何数据变化背后都可能隐藏着巨大秘密，只要全面系统分析，就可以发现蛛丝马迹。

腐败治理的整体性数据应用平台至少应包括三方面内容。一是公共部门的工作流程数据。基本思路是整合各个公共部门的自身业务信息系统，将腐败治理职能机关的监督模块嵌入其中，设置资金使用预警、招投标预警、事故预警、投诉处置预警等自动预警功能。该平台的数据标准应与腐败信息治理平台保持一致，实现预警信息向腐败治理平台的数据库单向导入。其主要目的是监控公职人员运用公权力开展工作的信息数据，特别是关涉民生福祉分配、市场活动监管、金融数据分析、房地产权利转移、自然资源利用等相关“利益”的信息数据。二是腐败治理职能部门的工作数据。包括纪检监察机关、组织人事部门、宣传部门、公安、检察院、法院、审计等部门所掌握的本地区腐败治理工作的信息数据，以及可实现数据直接导入，且可与公共部门工作数据及时比对的专门化监督数据库。例如，为接受上级部门监督，建设各级党委履行主体责任、各级纪委履行监督责任的履责纪实平台；为方便广大公众、市场主体的信访举报，在腐败治理专责机关建设来信、来访、来电、网络“四位一体”的检举举报平台，等等。三是政务部门信息公开的数据。这是“金鱼缸模型”的标志性环节。主要包括面向公共部门外部，回答社会质疑，助力公民监督的主动公开或依申请公开的数据。此外，整合腐败治理各职能部门有关信访举报、监督检查、审查调查、巡视巡察、追逃追赃、监察建议、以案促改、以案促教等各项业务，集成检举举报子平台、监督办案业务子平台、大数据分析研判子平台、以案促改制度清单子平台、以案促教案例子平台等等。力求贯通“一体推进三不”全流程，实现腐败治理业务通、一体统筹网络通、“三不”推进数据通，使大数据技术真正成为打破“一体推进三不”信息壁垒的有效工具。

作为反腐败斗争基本方针和全面从严治党重要方略，“一体推进三不”理念已在全党深入人心，亦被社会公众广泛接受。但作为这一理念的物化形式，整体性与协同化的制度安排和技术保障，需要在实践中长期探索且不断试错。习近平总书记提出了“一体推进三不”的“全周期管理”方式，〔20〕它体现了党中央在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的整体性与协同化方面的进一步思考，也必将激发腐败治理理论与实践工作者在腐败治理整体性领域作出更多更深刻的思想贡献。

注释：

〔1〕〔10〕〔20〕《习近平在中共中央政治局第四十次集体学习时强调 提高一体推进“三不腐”能力和水平 全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战》，新华网，http://www.news.cn/2022-06/18/c_1128753531.htm。

〔2〕《习近平谈治国理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第549页。

〔3〕管理学中也称金鱼缸效应或金鱼缸法则。金鱼缸是玻璃做的，透明度很高，比喻极高透明度的民主管理模式。

〔4〕李靔：《从法规制度建设看“三不”一体推进》，《中国纪检监察》2021年第17期。

〔5〕参见王云骏：《浅议道德规范法规化》，《江西社会科学》1997年第1期。

〔6〕参见竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

〔7〕〔8〕史云贵、周荃：《整体性治理：梳理、反思与趋势》，《天津行政学院学报》2014年第5期。

〔9〕〔11〕《习近平在十九届中央纪委六次全会上发表重要讲话》，新华网，http://www.news.cn/politics/leaders/2022-01/18/c_1128275459.htm。

〔12〕也称之为公权异化，特指公权让渡后会经常性产生的公权他用的异化现象。

〔13〕〔15〕〔18〕参见魏昌东：《腐败治理体系法治化发展的一般原理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2020年第3期。

〔14〕王沪宁：《反腐败：中国的实验》，海口：三环出版社，1990年，第6页。

〔16〕〔美〕塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海：上海人民出版社，2008年，第54-55页。

〔17〕〔新西兰〕杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，北京：中国方正出版社，2003年。

〔19〕〔英〕舍恩伯格、〔英〕库克耶：《大数据时代》，盛杨燕、周涛译，杭州：浙江人民出版社，2013年，第127页。