论监察法的监察属性与法律特定性

文／邱霈恩

监察法是我国法律体系中新出现的、具有显著法律特定性和法治功能的新型法律。它聚焦于治官治权、反腐促廉，以强大的国家强制力和国家治理效能确保推动反腐败工作沿着依法治国的轨道深入开展、持续高效，充分反映了推进国家治理体系和治理能力现代化的本质要求、规律特点和新颖性前沿性，表明治国理政在专司反腐败职能的国家监察领域已经开启了高度专业化规范化法治化新篇章。学术界对此一直热诚关注、探究有加，[1]但远未达到高度的学术一致。即使在监察法的属性以及与其他法律的关联性等等问题上，[2]亦需做进一步的基础性研究，而后方可能从专业理论上有裨于监察法的建设、健全、实施与发展。

一 监察法以监察属性为本质属性而显著区别既有法律

监察法是自成一体、显著区别于既有法律的新型法律。一方面，它与既有法律部门一样，直接渊源于宪法，把源自于宪法的国家监察使命、国家监察权能转化为法定的监察职责；并以自成一体的系统规定确保监察使命得到全面、专一的落实，确保监察职能得到高效、有力的履行。另一方面，它随监察依宪定位于一级国家权能架构而生成了自己的本质属性，使自身完全专适于国家监察领域的反腐败职能履行之需，监察属性从根本上将监察法同既有的法律部门显著区别开来。

（一）监察法以监察属性在两个层面显著不同于既有法律部门

在最主要的公法群里，监察法显著不同于宪法及宪法相关法、行政法、刑法。首先，这些法律属于各自所在的、特定而专门的国家治理领域。宪法及宪法相关法在于并专适于根本层面和基本层面的综合性法治领域，行政法则在于并专适于国家行政领域，而监察法则仅在于并专适于国家监察领域。其次，这些法律各缘其特定而专门治域里的国家权能而创立。宪法及宪法相关法缘国家立法权能而起，行政法缘国家行政权能创立，刑法缘国家司法权能创立；监察法则是缘国家监察权能创立。再次，无论在法律使命、调整对象和法律形态上，还是在法律原则、法律实施上，这些法律相互间尽管内在关联紧密、共同构成国家法整体，特别是在基本的法治精神上完全一致，但却都各自成体、各不相同、相对独立、互不统属，分别在各自的法律轨道上运行，严格而不干扰，规范而不交错。

监察法也完全不同于民商法、经济法、社会法、军事法、诉讼和非诉讼程序法。监察法与这些法律首先在使命方向、本质属性、调整对象和管辖范围上显著不同，其次在法律结构、法律功能和法律形态上显著不同，再次在法律地位、法律效力、法律适用和法治运行上显著不同。对于这些法律，监察法尽管与个别法律有一定的交叉关联，特别是与军事法存在明确的交叉关联，即军事法特别规定了要依监察法增设一个特适于军事领域的监察专法。①但在总体上则完全的互不相同，各有专门属性和法律特定性而各自成体、各自运作、互不干涉，更不相互适用或者相互替代。监察法与诉讼法等则更是非在同一维度上的法律，不存在任何直接的关联对接、引用或适用问题。

监察法一开始就是依监察属性而与众不同、自成一体的新型法律。它直接渊源于宪法，形成了由监察属性贯通始终、特适于并特限在监察专域发挥特定功能和作用的专门内涵、要义与特点：一是监察法依宪专有的法律属性、法律价值、法律特点、法律形态、法律权限、法律效力和法律地位;二是监察法特定专有的调整对象、法治目标、法治任务、法治逻辑、法治思维、法治话语、法治方式、法治运行、法治效用和法治特点;三是监察法内在专有的法理基础、法理脉络、法理关系、法制理论和法制特色。

监察法的本质属性及其具体内涵与机理决定了，对监察法的科学把握，不仅要从一般的法律共性上着眼，而且还要从专有的个性着手，完整知悉并运用监察法专有而非其他某法专有的法律特点、法治方式、法治思维、法治习惯、法制理论乃至法律知识来看待、归结或解释监察法。如若未然，就会出现“文不对题”而解释不通、疑窦丛生，还可能会导致“触电短路”而引起不良反应、负面结果。

根本而言，监察法就是一个为国家监察权能的具体确立、运行、规范和收效而直接依宪专门创制实施的新部门法。这个部门法源于最新宪法规定，从一开始就自成一体，具有特定的法治要求及相应的法治内涵和法理基础，是显著不同于已为法律界所熟法律的新型公法。

（二）监察法的创立和施行根本缘于国家监察权能创立并保证实现的需要

作为公法群中的一个新法，监察法之所以能够创立与施行、取得并以监察属性为本质属性而区别于既有法律部门，就是因为有了一个源自宪法的实质前提。这个前提就是在国家政体层面出现了一个新型国家权能即监察权，简称监察。

国家政体就是宪法规定的、实质为政权组织形式的国家治理架构，体现为一级国家权能架构即国家治理体系的内在构成。在此架构下，各方面的国家治理领域都有一个依宪独有专司的基本国家权能，形成该领域的专门本质和特定性，并由此形成一整套符合本域治理需要、本权能性质特点的政策和法律等治理手段与工具，进而决定了其法律必然属于该域、拥有该权能性质并以之为本质属性。事实上，这些治理领域和治理权能彼此同处顶层、平行并列、相互关联，又各成一体、独立运行、互不干扰；而在法治视阈下，则分别构成为了诸多法律部门获得自身本质属性和法律特定性的法律渊源。

依最新宪法规定，监察定位于一级国家权能架构，与我国政体中的立法、行政、审判、检察一起，构成具有重大新质的国家治理体系。这个新质主要在于通过国家治理现代化所获得的重大政治发展成果，既包括更健全、更透彻的权能关系和国家治理机制，也内含了更强大、有保障的国家制度和国家治理效能；体现了政治体制改革的重大成果，反映了我国政治发展的最新步履。这从根本上克服了国家权力监督存在重大盲区和弱项的重大体制缺陷，使政体构成及其内在机理和相互关系变得更加科学合理、精密有致、健全完善，极大推动了政治体制和国家治理体系的新发展和现代化。

在上述这一具有如此新质的一级治理架构下，监察具有宪法赋予的特定使命职责，在国家治理体系中拥有独特的地位和作用、专门的手段和工具，在法治层面上则有完全体现监察属性的监察法，监察属性决定并根本赋予了监察法以本质属性和法律特定性、法治的根本实质和基本特点。很明显，监察就是依宪定位于一级国家权能架构的国家监察权，依宪确立并生成了自己的专有属性，为监察法的创立和施行提供了特定的实质前提。

根据宪法、监察法和党内法规可知，监察就是在党内监督治理和司法监督治理之间的、与两者亦紧密对接达成一体化有效治理、拥有自己特定使命职责和规范形态的依法治权治官过程。此其中，虽然治理全程都是依法进行的特定执法，具备了执法的实质与特征，但是一般均不名为执法或监察执法，而主要是直称为监察；即使是处治职务违法和职务犯罪的调查也不直接称为执法，而仅叫作调查、监察调查。这是因为，“执法”这一范畴已经在宪法、监察法关于监察的规定上已经明确了实际就是特别专指行政执法。

固然，监察法第56条、监察官法第九条明确了监察人员要秉公执法；这个执法显然就是监察执法。然而，关于监察执法的法定范畴亦仅限于此，亦即仅限于监察执法的实质和特征本身；并未多用或倡用。此外，宪法第127条、监察法第四条规定、监察官法第44条均明确运用了与审判部门、检察部门并列的执法部门这一范畴，这显然是将“执法”实际定位于行政实质，因而该执法实际则仅指行政权项下的行政执法。因此，在监察领域出现的执法一般都是特指、专指“行政执法”而非监察执法。因此，监察过程就是包含执法却不叫执法或监察执法的监察实施，是监察权而非行政权、司法权的规范运作，是国家开展权力监督和反腐败工作的一个特定治理过程亦即监察过程。此过程既非执法，亦非司法；但同时又既有执法实质、也有司法实质的新型国家权能即监察，与行政（执法）、司法在国家权能架构上平行并列、但有全面依法治国下“一条龙”法治运作所必然的重要对接。

具体而言，在增添新质的国家治理体系内，监察权能拥有自己独特而专有的领域性定位和边界，从目的、使命、职责、地位到权力、运行、机能、效用都不同于其他权能；而立法、行政、审判、检察的既有经验、理念、理论、原则、规则、法律和运行模式都无法用来理解、解释国家监察，更不能尝试应用于国家监察，否则就会变成对监察的干扰或干涉。应该说，国家监察性质独特，拥有具体而明确的边界和全方位的特定性。而这一切均具体、完整延伸于、体现为监察法的本质属性和法律特定性之中。

确切而言，监察就是依法对包括自身在内的所有公共权力及全体相关人员进行全面监督的新型国家权能。②就实质内涵看，监察或国家监察权能就是以全覆盖为基本特点、专司权力监督和腐败治理、依法监督所有用权涉权人员、以执法（而非司法）为实质处治职务违法和职务犯罪的国家权力（即监察权）与国家治理职能（即监察职能）之和。

监察的上述本质从根本上决定了监察权不同于立法权、行政权、审判权和检察权，决定了监察就是一种不同于行政、司法的新型法治实践；更是决定了监察法的本质属性和法律特点性就是来自并配套于国家监察的属性和特定性，就像行政法来自并配套于国家行政的属性和特定性一样。显然，国家监察的性质和特定性决定了监察法必然自成一体。脱离对国家监察性质和特定性的必要把握，就无从界定监察法的法律性质，也无以把握监察法的一系列特定性。

这即是说，监察法实际是一个系统反映现代监察特性、从实质要点到方式程序均特适于监察实施的专门法律规范，亦即一个全方位体现监察属性并由此形成相应法律特性、明确区别于既有法律部门的特定法律部门。换言之，在国家监察权项下的监察法就肯定不会通同或通适于其他国家权力项下的各个法律部门。监察法实则是一个随新型权能的出现而出现、从未有过、相对独立、自成体系的新型法律。

显然，监察法就是紧循反腐败的本质要求和特点、完全顺应监察权运行规律和特点、适合多种建设与治理需要而专门设计、特别创制的专门规范，是一套与国家监察特定管辖权运行相适应、能充分满足透彻履行监察职能需要的法律原则、法律程序和法律措施，是一个由饱满的现代法治精神把国家监察的特定性和专业内涵贯通起来、从专业操作上规范监察实施细则、确保国家监察职能规范高效履行的新型国家治理规范。

根本而言，监察法直接渊源于2018年宪法修正案关于设立监察权及其执掌机关监察委员会的规定。监察法就是为了落实和执行这一宪法规定、具体承载和专门规范国家监察权能而创制；具体而言，就是通过确立和运用法定的使命职责、体制机制和措施手段来确保有效监督公共权力和公职人员、规范高效履行国家监察职能、推动反腐败全面法治化。

概言之，监察属性就是指国家治理现代化取向下国家监察权能在渊源、使命、主体、客体、边界、机制、方式、手段、效力等等维度上依法形成的专业化内在规定性。这些规定性直接构成监察法的生命基因，根本决定着监察法的实质、内容、特性、构成和适用方式，亦即对监察法进行了“先天”的全方位定格，充分内化并具体外显成监察法的法律内容和法律特定性。因此，监察法实际就是以最新宪法规定为渊源的国家监察权能法制化载体，是为配合和保证国家监察权能得以依法落地运行和生效而新创制实施的、全方位体现监察属性、以法推进和确保集中统一高效反腐败的新型公法。

二 监察法依宪法形成体现监察属性的法律特定性

从法制实践看，就是在国家监察权能专域界定和专适需要约束下，实则是在监察性质的主导和决定下，监察法形成了为自身所特有、具体区别于其他既有法律的一系列法律特定性。也就是说，监察法实际就是在法制化过程中将监察属性具体化并转化成专门法律规范而后形成的最新、重大法制成果。其中，所谓的具体化是指，根据宪法规定把监察权能本质与要义转化成一套具体的操作规范、形成的法律特定性；而所谓的法律特定性实质则是在一般法律共性基础上的法律个性，是全面体现着自己的本质属性、区别于既有法律部门的具体内容所在。这些法律特定性是一种体系化存在，但最主要可从如下四方面来审视和把握。

（一）监察法依宪具体确立国家监察使命职责而形成自身的根本特定性

宪法赋予国家监察的使命职责是国家监察权能得以确立和运转的根由所在。监察法首先就把落实宪法关于国家监察使命职责的规定精神作为本法建设和实施的根本要义，在法的起始就将国家监察使命职责转化为自身的特定法律取向和特定法律使命，形成了自己不同于既有法律部门的取向特定性和使命特定性。

首先，监察法明确了自己专有的特定法律取向。这一取向同国家政治建设、政治发展紧密关联在一起。此即，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。这表明，监察法开门见山把国家监察权能及其依托之新体制的确立同国家治理现代化统一起来，并把它们确定为自己的取向。这在既有法律体系和法制实践中并不常见，反映了政治发展、特别是法治变化发展的前沿性，体现了国家治理在监察领域的先进性，构成了监察法从起始就确立了极其鲜明的政治性并以之为显著的法律取向特定性。

其次，监察法也通过具体确立监察使命职责而明确了自身的特定法律使命职责。这一使命同全面深化改革、特别是政治改革紧密关联在一起。此即，深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，调查处理职务违法和职务犯罪，深入开展廉政建设和反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化。③显然，监察法开宗明义规定了国家监察权能的性质、目的和目标，使监察治理的根本实质与自身的特定法律取向完全一致，亦与既有法律部门的法律使命职责相互区别。这就形成了监察法的使命特定性、职责特定性，成为监察法得以相对独立、自成一体的根源所在、依据所在。

开展廉政建设和深入开展反腐败工作同时是监察权能的核心实质所在。因而，确立并赋之以十足国家强制力的监察法就既是专门的全面反腐败法，也是专门的全面促廉法。④集言之，就是国家全面促廉反腐的新型专门法治工具，是一种专门为新型国家权能有效担负促廉反腐国家使命而创制实施的特别专门法。

（二）监察法依宪确定监察主体、客体和范围而形成自身的基本特定性

宪法在政体架构上确立了承担和履行国家监察使命职责的主体即监察主体，使国家监察权能得以具体落实的最基本前提。由此形成了宪法关于监察使命职责承担者即监察主体以及相应的监察客体和监察范围的规定精神。监察法把落实这一精神作为本法建设和实施的基本要义，在法的起始就将监察主体、客体和范围转化为特定法律主客体和特定法律范围，形成了自己不同于既有法律部门的主体特定性、客体特定性和范围特定性。

首先，根据宪法关于监察的政体设定，即在国家治理体系中增设一种专司权力监督职责的监察委员会，监察法具体明确了依法承担和履行国家监察权能的监察主体，即行使国家监察职能的专责国家机关。⑤国家监察法第四条规定，监察主体依法对监察对象独立进行监察，不受行政机关、社会组织和个人的干扰。这里显示出了明显已具有相对超越性治理地位、强大穿透性监察权力为实质的主体特定性。

其次，监察法明确了具体的监察客体，即必须依法接受监察治理的监察对象。就监察的法定内容和法治实践看，监察对象实际包含了所有行使公权力的公职人员，具体是六大类公务员，其中实际包括了监察人员自身和准公务员。⑥这里显示出了明显以覆盖全部类型的公权力掌握行使人员和涉及人员为实质的客体特定性。

再则，监察法明确了监察权力覆盖所及的所有公共领域，即监察主体履职无阻障、施治无例外、用权必透达的监察范围，具体包括了所有存在公职人员的政治机关（含监察机关自身）、公共企事业、社会公共组织。这里显示出了以全方位覆盖所有涉权人员为实质的范围特定性。

上述三层特定性其实表明，监察法就是沿着吏治维度专门调整公职人员与权力行为和责任相互关系的法律规范之和。

（三）监察法具体确立源自宪赋的监察权和监察职能而形成自身的实体特定性

基于通过赋予监察以特定的国家治理性质和地位而确立监察权能的宪法精神，国家监察在法律上获得了特定的国家治理权能。监察法依之将监察权能法制化，亦即把监察权能加以具体化、确切化、条规化和实体化，在法的主要空间明确了完整体现监察属性的具体法定职权、法律权限和法律效力，为整个监察领域确立起法定、具体的专业实质即可明示、可掌握、可履行、可问责的法定权能实体，形成监察法的最实质组成部分即实体法部分，形成了自己不同于既有法律部门的实体特定性，包括职权特定性、权限特定性和效力特定性。

国家监察法第十一条明确规定，监察权由监督权、调查权和处置权构成。这种职权是监察领域专有的法定权力，专司“看住”公权力之责，通过监督约束权力行为来避免公权力遭受不法行为侵害和不良因素侵蚀。其实质上就是监督权力的权力，其效能特征上则是一种无可替代的监督保证型国家权力。凡公权力之所在，必是监察权之所及,任何公共部门任何层面的公权力均为监察权所覆盖。

上述实质表明，监察法具体保证监察权能对所有公权力进行有效监督约束，监察权依此则获得在权力治理和反腐败工作上全覆盖、无例外、大穿透、强有力的法律权限和法律效力。而这就决定了，监察法必然形成完全以监督权力为根本实质的法律特性，从法律上具体转化为有效履行法定监察职能的职权特定性、权限特定性和效力特定性。

显然，作为一种关系重大的新型国家行为规范，监察法不是一般的公法，而是为完成特定国家使命而赋予监察主体以具有特定法律效力的监察权以确保公权力（含监察权自身）不受损不变质的特别公法，也就是调整权力所属与运行关系和权力行为与责任关系的新型法律规范。其最大特点是依宪贯之以十足的国家强制力来具体确立和施行监察权，赋予监察以雷电霹雳般威慑力和有效性，使监察法确立起十分独特而强大的法律效力。其最大实质在于以法的形式把国家监察权能转化成十分具体、强而有力的法治工具，严肃规范、严厉整治权利运行和权力行为，确保把权力关进制度的笼子、促廉反腐有实效能长效。

总的来说，监察法最具特别性和震撼力的法律特征之一，就是为国家治理实践带来非常特殊、十分强大的法治效能。这是令法律界一直感觉非常殊异的法治运行方式及必致的强大法律效力。监察法实则是一个具体规范和确保国家监察权能履行、而使之具有以强力推进廉政建设和反腐败工作法治化的新型法治利器。

（四）监察法依权力监督规律和反腐败特点确立运行规则而形成自身的程序特定性

在确立了监察实体法部分的基础上，监察法进一步形成了一套特定的监察程序法内容，包括法律原则、法律程序、法律机制、法治方式和法治效能等。这部分的法律规定充分注意遵循和体现权力监督和反腐败的规律与特点，从治理运行的底线、轨道、机理、机制和效能的角度进行了系统的程序规制，确保监察权能得到有效履行，确保监察实体规则得到有效贯彻执行，确保廉政建设和反腐败长期持续、高效有力。事实上，监察法因此形成了自己不同于既有法律部门的程序特定性，包括原则特定性、运行特定性和效能特定性等。

监察法确立了一套确保监察工作规范化、法治化、高效化的法律原则。其内容在一般法治精神上与诸法完全一致，在专业治理精神上则确立了自己特有的两层要义：一是权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。⑦二是标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化，从根本上解决廉政建设和腐败防治问题。⑧这些内容完整体现了国家监察权能的本质特征，即用常态性法治对权力腐败进行剔除和防治、对权力行为进行监督和约束、对权力生态与心态进行规范和重塑的政治性。这显示出了十分显著的原则特定性，不同于既有法律部门在专业性原则上的一般特征和传统习惯。

监察法有一个在法学界最受看重的内容之一，即法律程序和法治方式非常独特。首先，监察法用一整章（第五章）来设定监察程序。这个程序充分注意并遵循治权治官的特殊性、保密性、非一般的执法性和司法性，在法律规定上形成了一整套全面覆盖反腐促廉、严密统一的治理程序和治理机制，确保法定的监察权得到基于顺合权力规律和特点的有效落实，确保能够针对并切中涉案的权力身份、利益关系及其可能严重影响办案成效与可信度等敏感性、特殊性而后对监察对象进行有效治理。其次，监察法设定了在程序上与党内法规和刑法司法对接的端口和机制。在两个具体的对接端口和机制之间，就是一整套对应于监察全过程的监察程序，实际是监察权的运行程序，而非行政权、司法权和党内执纪的运行程序。这一程序虽然具有显著的执法特性，但不叫执法程序，而仅仅叫作监察程序或监察法律程序。即使是处置职务违法和职务犯罪的调查程序也只叫监察程序，而不叫执法程序，更不叫执纪程序或司法程序；在细微差别上还存在的其他一些叫法，充其量也仅仅叫做调查程序。

其实，这是以法的形式表现出来的监察职能操作化、监察业务结构化、监察运行规范化之和。换言之，监察法的程序部分实质就是为有效施行监察权能而以法的形式专门做出的方法论选择和运作机制设定。其最大特点在于，以保密为确保监察权有效运行的第一条件，由监察程序把监察过程完全置于系统专一的运行体系之内和强力高效促廉反腐的目标约束之下，由此形成一个对权力进行有效监督的特定法治过程。

所以，为监察权能的专业性、专效性和特别严密性所决定，监察法虽然在法法对接上司法和执法相互衔接、相互制约，但在程序和方式上则具有十分独特的特定性。从实际成效看，这些程序和方式的特别选择与设定具有完整的治理科学性和法治严肃性，十分符合监察工作的特点和规律，为权力监督约束和促廉反腐所必需；虽然显著不同于既有法律部门在程序和方式上的一般路径选择和传统习惯，但却可以通过深入到位体系化的法理创新和法治机制创新来完全消除这种差异，只是首先要从监察的角度来看待监察、以法治一体化和不断变革发展的眼光来理解和对接监察而已。

三 监察法依其本质属性和法律特定性成为专门特定的新型法律

作为法律家族新添的一个成员，监察法从孕育和诞生之日起就为监察属性所根本烙定，并由此形成了一整套透贯着监察属性的特定法理脉络和法律内涵、法律形态和法治功能，十分切合、有利达成权力监督和反腐败的国家需要和治理目标，是一个专门性特定性极强而自成一体的新型法律。

（一）监察法依其属性和特定性形成自己的特定法理脉络和法律内涵

就像其他法律部门皆缘自身特有的法理脉络发展成部门法一样，监察法也有自身的特定法理脉络即监察属性的具体化、监察权能本质特征和治理要义的法制化，形成一整套专门特有、构成完整的法律内涵，包括法律实质、法律特征、法律内容、法律范围、法律权限、法律效力、法律程序、法律机制、法律方式和法律责任等，造就了一个领域专门、边界明确、效用特定、功能强大、自成一体的新型法律。

作为新法，在具备法的一般原理和特征、体现法治的一般精神和原则的基础上，监察法完整涵盖了国家监察的理论与实践并将其转化为具体的法律规范，拥有一整套充分体现、根本贯通监察属性的专门法理基础、法理体系、法律渊源、法律内涵和话语体系，包括专门的基本范畴、基本术语、基本原理、基本原则、基础理论、基本知识、基本逻辑以及相应的法治思维、法治内涵、法治要则、法治特点、法治机理、法治方式、法治过程和法治结果等等。正是依靠这些自有的专门法律内涵，监察法得以自立于法律体系之中而自成一体，与各既有法律部门平行并列、分别生效、关联协作、共创善治。

当然，这个专业法律理论其实也只是在法制实践中的一个常识性基本逻辑及其最起码约束。一方面，监察法只能、也必须对应于自己的专业理论而不能对应于或者随意套用其他专业法律理论。另一方面，也不能延用既有法律的有关常识、定式、理念、理论、思维、逻辑、经验、习惯或惯性等等来试图理解、解释、把握监察法；否则，就会专业不对口、原理不适用、认识起混乱、实践出错误，当然也就势必难以认识、理解、解释、把握或对接监察法，而且还会给监察法从理论到实践都带来日益深重的困惑。

为此，对于监察法，就要从一般性和专门性上、从最新的监察视野和监察特定性上加以专业化把握，看清并把握住监察专有的法治精神、法治思维、法制规则和法治话语。

（二）监察法依其属性和特定性形成自己的特定法律形态和法治功能

在法律形态上，监察法有一个极为突出的特征，即将实体规范与程序规范合二为一。这是一种兼具实体法和程序法的实质和效用并实际已将它们整合一体、构成独特法律形态的新型法律。诚如最基本的常识那样，行政法、民法、刑法等三大部门法就是实体法，与之相配套的行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法三个程序法是完全分开的；而且这三个程序法实际却归并于与三大实体法平行并列的诉讼与非诉讼程序法这一法律部门。

很明显，作为一个新出现的部门法，因为萃取、融合了实体法和程序法精华，监察法所以形成了十分独特的法律形态，在一级法律部门体系中显得十分独特而突出。也即是说，监察法就是一种具有自己特定法律形态的新型法律，其实就是监察实体与程序一体法。

监察法的这种法律形态不是为特殊而特制的，而是为取得特定法律效用而设的。这是因为，这种形态的法律具有十分特别、独到的法治功能。其独特性主要在于能够在依法施治过程中确保监察活动的专注紧凑、不受干扰、不出纰漏、有效能、有效率，确保监察职能履行始终全面专一、高效有力，确保监察的国家使命和特定职责得到完好履行。显然，监察法就是为了获得这种法治功能而采用这种法律形态的。

事实上，监察实体与程序一体法是十分符合权力治理和反腐败的规律与需要、蕴含了巨大法治功效的法律形态。这一形态从内容到形式都非常科学，十分适合权力治理和反腐败的特点、需要与要求。对于监察职能的确立和履行而言，监察法选择和采用这一法律形态可以说是十分得体适切的，并因此成为具有专门法律效用、强大法治效能、能够完全满足促廉反腐特别需要的新式法治工具。只不过，这个工具正是以监察属性为红线将实体法和程序法的一般特质和效用贯穿起来并加以一体化而后的新型法律，具有十分突出的法律特征、十分优异的治理功能。

（三）监察法依其属性和特定性而在既有法律体系中边界明确、自成体系

监察法是由国家治理现代化而发展出来的最新法制成果，是一个缘于宪法渊源、本于监察属性、以监察权能为实质内容的新法。不过，监察法实际却是一个复合概念，即一个由单体的基本法和总体的法律法规体系构成的专门法。而这就是在既有法律体系中新出现一个边界明确、特征显著、构成完备、自成体系的新型法律。

一方面，监察法在一般概念上看首先是一部单行法即《中华人民共和国监察法》，但从法律地位和作用看却是一个首先表现为单体法的监察领域基本法。

从已颁行的《中华人民共和国监察法》看，监察法仅仅是一部单行法。但是，从监察领域在内容和责任上的博大精深看，这个单行法却不是一般的单行专法，而是国家监察权能建立和运行的基本依据、基本规范和权威总纲，还是全面开展和推进监察权力运行法治化的专门基础和大前提。因而可以说，作为单行法的监察法实际就不是单行专法，而是事关整个监察领域的、处于基础性地位、起管总抓总和标杆锚定作用的单体法。

从法的地位和作用看，监察法是源于宪法、紧衔宪法并成为在宪法之下覆盖监察全域、对整个监察职能负法律总责的第一级法律，也就是同于在整个法律体系中所有直接位于宪法之下总管和引领整个治理领域、落实整个特定国家权能的一级法律。它明确规定了监察的法律原则、法律程序和法律措施，对国家监察职能的建立、履行、保证等国家运作涉及到的更多维度，如实行监察官制度、开展国际合作等等，都作了框架性的基本规定。换言之，监察法就是根据宪法关于政体的新规定而对新立的国家监察职能及相应国家监察体制所做的总体法律框定，对国家监察职能的履行和国家监察体制的落地运行进行严密深入的法律设定。显然，这部法律即使作为单体法，也是直接依宪覆盖整个国家监察职能履行、确保全面推进监察法治化的总依据、总设定，是整个监察法律部门中的基本法，具有管总引流的法律地位和法律作用。

因此，作为单体法的监察法实质就是直接源自宪法关于国家监察权能作为新增政体构成的规定、负责整个监察领域全部政务治理法治化的专门大法，即监察领域的基本法。这就意味着，监察领域具有一个以监察属性为本质属性的专法群，监察法正是该专法群之基、之母。

另一方面，监察法还是一个代表法律体系的总体法概念，即整个监察领域各层面法制化、形成系列法律规范的总范畴，即以《中华人民共和国监察法》为基本法的监察法律体系。

《中华人民共和国监察法》已颁行有时、施效显著。与此同时，也随之陆续颁行了政务处分法、监察官法、监察法实施条例、监察机关监督执法工作规定等配套法律法规，以及与在纪检监察体制重合一体基础上出现的《纪检监察机关监督检查审查调查措施使用规定》等等一系列党内法规，后续将会有更多分支性、操作性法律法规陆续配套出台。显然，以《中华人民共和国监察法》为基本法的监察法律体系正枝开叶茂、不断发展。

事实上，监察法从一开始就已经定位在了总体法，并作为一个体现为总体法的部门法得到了及时的创立、良好的实施和不断的健全完善，正呈现出自成体系、发展良好的推进态势。由此观之，监察法就是对一系列实施性、操作性监察规程规则进行系统化建设而成的监察法律体系。这可从以下两点来把握：

一是，从法的使命、作用和体系上看，监察法就是应治国理政、特别是腐败治理的重大需要而依宪产生、颁行的专门法，是专门化、系统化、权威化的权力监督与腐败治理根据和工具。此即，监察法实际是指在既有的国家法律体系中新生待长的一个新兴法律体系，即以国家监察职能为主轴、以基本法为基础、以一系列具体的专法为主体构成的国家监察法体系。

二是，从法的发展和创新上看，监察法就是基于中国特色反腐败实践和国家治理变革的法制创新而取得的重大法制成果，是廉政法治建设和新时代国家监察法治化的最新进展和重大突破，是符合中国国情、适合当代和未来反腐败需要的一个专门法律系统。

总之，监察法是在监察属性主导和界定下拥有自己特定的一套法理基础、法理体系，包括监察法的源流体系、原理体系、价值体系、规则体系、知识体系、案例体系、方法论体系和实践创新体系等，并由此形成特色鲜明、要素完备、结构健全、自成一体的新型法律。

注释：

①《中华人民共和国监察法》第68条规定：“中国人民解放军和中国人民武装警察部队开展监察工作，由中央军事委员会根据本法制定具体规定。”这表明，即使在特殊的军事领域，监察权能也必须作为独立高效的国家权能得到坚定有效的延伸和透彻完整的实现。

②《中华人民共和国监察法》第七章规定：监察权只是公权力之一，也应关进制度的笼子；监察权执掌者也是行使公权力的公职人员，也是受监察法管辖的监察对象，同样没有超越法律监督的特权。

③《中华人民共和国监察法》第一条。

④《中华人民共和国监察法》第三条规定“开展廉政建设和反腐败工作”；第六条规定“构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制”。

⑤《中华人民共和国监察法》首先在第三条作出“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”的规定，由此明确了法定的监察主体，并进而在第二章用整章的篇幅把监察主体及其职责问题作出完整规定。很明显，监察主体是监察机关而不是监察工作人员。

⑥《中华人民共和国监察法》第一条、第三条均明确“所有行使公权力的公职人员”是监察对象，也就是法定的监察客体；并进而在第15条对监察客体的构成和具体覆盖对象作出了全面、具体的规定，即包含了监察工作人员的六类公职人员。

⑦见自《中华人民共和国监察法》第五条。

⑧见自《中华人民共和国监察法》第六条。