多重制度逻辑下产业扶贫和振兴政策的效率提升

文／章文光 倪大钊

2021年8月，习近平总书记在河北承德考察时强调：“产业振兴是乡村振兴的重中之重，要坚持精准发力，立足特色资源，关注市场需求，发展优势产业，促进一二三产业融合发展，更多更好惠及农村农民。”[1]2022年中央一号文件从持续推进农村一二三产业融合发展、大力发展县域富民产业、促进农民就地就近就业创业三个方面对“聚焦产业促进乡村发展”进行了具体部署。[2]乡村产业振兴是解决农村问题的前提，也是实现农业农村现代化的保障。在全面推进乡村振兴的崭新阶段，通过完善乡村产业政策顶层设计和基层执行，优化政策工具组合、提高政策工具效率，是实现产业振兴的重要前提。从我国乡村产业长期发展历程来看，作为一种公共政策工具，产业扶贫政策侧重于通过扶持贫困地区的乡村特色产业，促进贫困地区农民增收和经济发展；与此同时，产业扶贫政策变迁中的经验教训也为乡村产业振兴提供了借鉴和启示。因此，基于制度逻辑理论系统梳理产业扶贫政策变迁历程，分析多重制度逻辑相互作用对产业扶贫政策执行效果的影响，有助于及时调整完善产业帮扶政策，推动从产业扶贫走向产业振兴。

一 多重制度逻辑下产业扶贫政策的变迁历程

产业扶贫有着特定的历史与制度背景，是极具中国特色的专业术语。在20世纪80年代之前几乎没有产业扶贫的提法。一般来讲，产业扶贫是一种以促进贫困地区产业发展和贫困人口增收为目标的国家扶贫开发专项政策，在实施过程中坚持市场主导、政府引导，并立足贫困地区生态环境和资源优势，通过充分发挥涉农企业、农民合作组织等市场经营主体并与贫困人口建立适当利益联结机制，从而带动和帮助贫困农户发展生产、增加收入。[3]产业扶贫政策出发点，是希望通过政府扶持和市场主体带动，把贫困地区的小农户与现代化的市场经济连接起来，培植、壮大贫困地区特色产业，从而降低农业生产和经营风险，确保宏观产业链和微观家庭生存有机连接在一起，带动贫困农户实现稳定增收脱贫。

“制度逻辑”可以理解为某一领域中稳定存在的制度安排和行动机制。西方学者Thornton和Ocasio等将“制度逻辑”定义为一种由社会建构的、关于文化象征与物质的历史模式。[4]近年来，制度逻辑理论在我国乡村治理与政策变迁领域日益被重视。早期的一项研究以村庄选举制度演变历程为案例，分析了制度变迁过程中的国家逻辑、科层制逻辑和乡村逻辑三重制度逻辑及其相互作用。[5]最新的一项研究则通过两个村的典型案例，分析从摆脱贫困到共同富裕过程中，外来的党组织逻辑、国家逻辑、市场逻辑、公司逻辑等制度逻辑与原生宗族制度逻辑之间的冲突和融合。[6]本文重点分析产业扶贫政策演变过程中多重制度逻辑的冲突与融合，为提高产业帮扶政策工具效率、助力乡村产业振兴提供制度逻辑理论参考。

根据既有研究，本文认为，产业扶贫政策变迁处于政治逻辑、行政逻辑、市场逻辑、公司逻辑、社会逻辑等多重制度秩序之下，多重制度逻辑之间的冲突和融合促进了新的治理机制涌现，并与原有治理机制一起推动产业扶贫政策变迁。本文将政治逻辑和行政逻辑分别理解为经典“政治—行政”二分法中的“政治”和“行政”。[7]前者即国家整体意志的体现，通常由最高决策层级进行表达；后者即所谓的科层制逻辑，具体表现为基层政府的政策执行。社会逻辑是在政府和市场之外存在的独特而重要的制度逻辑，由亲朋好友等社会网络关系、非营利组织等各自有自成系统的行为方式、规章、认知、原则。市场逻辑是经典“政府—市场”二分法之市场一端，追求利润最大化原则的企业遵循市场逻辑，产业扶贫中的龙头企业以市场逻辑为支撑。公司作为一项制度和治理体系，具有资本吸纳、参与合同的能力以及股东有限责任等独特优势，乡村产业发展中的一些以营利为目的企业主体遵循公司逻辑。[8]

（一）政治逻辑主导的制度变革减贫阶段（1978-1985）：实行土地改革促增收

改革开放初期，阶段性贫困的根源在于农产品定价偏低、生产技术落后、农村劳动力积极性不足。土地联产承包责任制全面推广后，包产到户的政策变迁释放了农民的生产积极性，有效缓解了温饱问题。1980年开始，国家开始对“老少边穷”地区以及甘肃定西、河西和宁夏西海固地区进行重点帮扶，支持这些地区发展特色种养业，推广农业科技创新技术，扩大贫困户经济收入来源，从而解决温饱问题。此阶段扶贫政策目标以区域瞄准为主，土地承包责任制的硬约束导致规模化扶贫产业难以形成，政策工具以政府提供实物救济的“输血”为主。产业扶贫概念和理论尚未形成，政治逻辑主导的制度变革实现促进生产增收。

（二）政治逻辑和行政逻辑主导的开发式扶贫阶段（1986-2000）：扶持经济实体求温饱

制度红利的释放实现了中国经济的高速增长，有效缓解普遍性的贫困问题。但在“老少边穷”地区，由于自然条件恶劣、基础设施落后、农业生产落后、市场机制缺失等原因，农业生产缺乏有效的抗风险能力，贫困治理难度上升，瞄准区域的扶贫政策在实现区域性经济增长的同时，“涓滴效应”无法有效覆盖整个贫困群体。1986年，国家将扶持“老少边穷”地区的经济发展列入“第七个五年计划”，并针对革命老区提出要发展农林牧业和农畜产品加工、养殖业；针对少数民族地区提出要发挥资源优势，改善农牧业生产条件，搞好粮食生产。1987年，《国务院关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，支持各地用先进的技术和物质手段改造传统的种养业，因地制宜兴办龙头企业等乡村扶贫经济实体，意图通过扶持乡村产业经济实体解决贫困地区农村人口的温饱问题。

1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》确定了国家级贫困县与贫困区域，扶贫政策瞄准从区域缩小到县，帮扶措施采取以生产帮助为主、无偿救济为辅的扶贫策略。1996年，中共中央、国务院发布《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，“农业产业化”首次在扶贫开发政策文件中出现，并明确提出“把贫困户脱贫致富与发展农业产业化结合起来”。这种政策表述表明国家产业扶贫的思路越来越清晰，对产业扶贫的经营内容、扶持方式及利益联结形式的指向也越来越具体。因此，从制度逻辑理论视角来看，此阶段产业扶贫主要是政治逻辑和行政逻辑发挥作用。

（三）市场逻辑主导的开发式扶贫阶段（2001-2012）：推进产业化生产图发展

进入21世纪以来，随着八七扶贫攻坚计划结束，我国的绝对贫困人口降至3000万左右，在基本解决贫困人口温饱问题的同时也达到了减贫的极限。面对具有顽固性和边缘徘徊性的贫困“锅底效应”，国家对扶贫开发战略进行结构性调整，致力于提高村级发展水平及自我造血能力。国家在“瞄准到县”的基础上选定15万个贫困村作为扶贫对象，实施“瞄准到村”的参与式“整村推进”扶贫。国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，将贫困村作为扶贫政策基本的瞄准单位，并要求扶贫投资覆盖到非重点县的贫困村，明确提出“继续把发展种养业作为扶贫开发的重点”和“积极推进农业产业化经营”。

中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，将“产业扶贫”作为七大专项扶贫之一予以明确，龙头企业、合作社和互助资金组织等扶贫产业赖以生存和发展的组织载体继续得到大力支持。此外，国家还支持和引导企业到贫困地区投资兴业带动贫困户生产增收。通过此阶段的扶贫开发实践，国家对产业扶贫的理解更加科学、认识更加深化。政策目标从解决贫困群众的温饱问题升级到推动农村贫困人口发展生产增收，而此阶段主要的政策工具是市场逻辑鲜明的“农业产业化经营”。从制度逻辑视角来看，此阶段的产业扶贫特别重视市场逻辑和公司逻辑，强调国家主体通过政策性的金融支持和市场化的产业运营发展龙头企业、合作社等实体经济，并构建与贫困户之间的利益联结机制。

（四）政治逻辑统领的精准产业扶贫阶段（2013-2020）：优化利益联结谋提升

2013年，随着贫困人口规模扩大和分散性增强，以提升扶贫资源瞄准性的“精准扶贫”拉开帷幕。在2014年1月印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中，“特色产业增收工作”被纳入扶贫开发10项重点工作。一系列进村到户的扶贫机制和帮扶措施随之而来，产业扶贫进入“产业精准扶贫”阶段。从政治逻辑上讲，产业扶贫被党中央赋予新的内涵，强化贫困户对扶贫产业的参与度和受益度，突出对贫困户内生动力的提升作用，承担起贫困户的“造血”功能。2014年5月，原农业部等七部门联合制定的《特色产业增收工作实施方案》尤其重视新型经营主体培育和利益联结机制建立，提出要通过多元化的产业经营主体最大限度地覆盖贫困村和贫困户。

2015年10月，党的十八届五中全会将“扶贫攻坚”改为“脱贫攻坚”，明确提出到2020年实现“农村贫困人口实现脱贫”和“贫困县全部脱贫摘帽”。作为重要政策工具的产业扶贫，也被寄予带动贫困农民生产增收的厚望。同年11月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，要“发展特色产业脱贫”。2016年5月，原农业部等九部门联合发布《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》；同年11月，《“十三五”脱贫攻坚规划》构建了完整的产业扶贫框架体系，提出通过到户到人的精准扶持机制建设，实现贫困人口劳动技能提升和经营性、财产性收入增加。2018年6月，《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求深入实施深度贫困地区特色产业提升工程，加大产业扶贫力度，大力支持发展各类乡村产业带动贫困户生产增收；同年12月，农业农村部等九部门《关于实施产业扶贫三年攻坚行动的意见》将产业扶贫的任务目标聚焦在优化利益联结机制和提升贫困户内生发展动力方面。2020年3月，在《建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》将产业扶贫列为五大帮扶措施之首。至此，2015年以来的六个产业扶贫顶层设计文件与地方政府制定的相关政策一起，成为精准扶贫时期产业扶贫的重要决策依据。

如果按照行政逻辑的科层治理，产业扶贫主要通过项目制和预算治理手段逐步展开，无法满足脱贫攻坚“战役”的需要。[9]为保障产业扶贫的落地，2018年以后产业扶贫被纳入贫困县扶贫成效考核和党政一把手离任审计。产业扶贫政策在政治逻辑“高位推动”之下又加上一道事关地方官员晋升的“紧箍咒”，各级地方政府在脱贫攻坚责任制与贫困退出考核机制的压力型体制之下，使精准扶贫政策通过压力的层层传导得到了较好的贯彻与落实。至此，政治逻辑全面超越行政逻辑的技术体系，实现了对科层体系的整合。因此，精准产业扶贫阶段的制度逻辑是以政治逻辑为统领，与行政逻辑、市场逻辑、社会逻辑等构成多重制度系统。正是多重制度逻辑之间的冲突和兼容，对产业扶贫政策的执行产生各种各样的积极作用和消极影响。

二 多重制度逻辑挤压对产业扶贫政策效率的影响

在乡村振兴阶段“产业兴旺”目标指引之下，从制度逻辑理论视角深入分析产业扶贫政策的变迁历程，观察多重制度逻辑相互作用对产业扶贫政策执行的影响，不仅可以总结产业扶贫的成功经验，也有助于发现政策执行中存在的问题，实现政策优化推动乡村产业发展。

（一）政治逻辑、行政逻辑双重挤压，导致目标偏移

产业扶贫的本质是“能力扶贫”，价值在于赋予贫困者从事农业生产经营活动所需的能力。[10]虽然2012年以前的产业扶贫政策目标也重视贫困户的内生动力和发展能力，但是由于政策执行中表现为行政逻辑的科层制并不完善，而具有市场逻辑的资本化的产业扶贫模式也缺乏瞄准到户的政策设计，贫困人口受益的方式是从区域整体产业发展中获得“涓滴效应”，缺少精准到户的识别与帮扶机制，甚至出现“精英俘获”现象。这是瞄准到户的“产业精准扶贫”政策实施之前产业扶贫存在的问题。

进入“产业精准扶贫”之后，由于政治逻辑统领下的考核压力与行政逻辑的执行变通空间，地方政府普遍采取“选择性执行”策略，即在面对脱贫任务的时候，并未将“产业精准扶贫”政策目标所设立的“造血”功能、贫困户能力提升作为地方政府政策执行方向，而是将“脱贫”这一容易被量化的考核任务作为工作重点，热衷于单纯强调对帮扶对象的覆盖率，“扛着”贫困群众往前走，存在不区分有无劳动能力直接给予分红、补贴的倾向，导致原本聚焦能力提升的政策靶向偏离。[11]

（二）政治逻辑、行政逻辑对市场逻辑、公司逻辑冲击，造成发展错位

对于产业扶贫来说，自然资源禀赋、间接型政策支持、市场环境和利益分配秩序是其成功的必要条件，同时市场逻辑可有效地防止产业扶贫失败。[12]面对脱贫攻坚战中的多重考核和问责压力，产业扶贫本身即具有明显行政干预的特点，过度依赖行政资源与公共部门支持，很多扶贫产业是在政府主导规划或者帮扶单位支持下发展起来的，而产品也往往以消费扶贫名义通过各种帮扶机制销售，与市场逻辑相悖，产业发展不具有可持续性。政府指导的“一村一品”“一镇一特”“一县一业”等产业扶贫项目往往忽视市场规律甚至具有运动式调整产业结构的倾向，背离可持续的市场化运作。而地方政府“压力型体制”的政治逻辑运作模式与行政逻辑的过度行政干预、扶贫企业逐利本性与高资产专用性的市场逻辑和公司逻辑会影响对贫困农户的精准识别及其生计策略的选择，进而降低产业扶贫效果的真实性和可持续性。[13]地方政府行政科层的执行逻辑都偏好易于操作的简约性技术方案，这是行政科层体系按照自身的逻辑对于政治议程的能动性回应。贫困户无参与无风险的固定收益明显不符合市场逻辑和公司逻辑，却明显地符合脱贫目标考核的政治逻辑，产业扶贫带动贫困户增能的政策目标在政治逻辑、行政逻辑对市场逻辑和公司逻辑的冲击下被有意无意地忽略了，[14]产业扶贫的政策目标出现了错位。

（三）政治逻辑、行政逻辑主导产业发展，导致产业趋同

产业扶贫的关键在于以市场逻辑和公司逻辑为主导推动扶贫产业的壮大发展，市场化程度决定着乡村产业发展的成败，而在实际政策执行中则是政府长期直接主导产业扶贫项目选择和投资，政府越位与市场缺位现象明显。[15]产业扶贫政策执行中的政治逻辑、行政逻辑与市场逻辑、公司逻辑的不兼容导致了产业趋同，农产品严重滞销，贫困户和扶贫产业主体损失惨重。如贵州、四川、重庆等地大力发展万亩三桃——葡萄、猕猴桃、核桃，都是千或万亩级别的产业规划，大量雷同的脱贫产业如葡萄、猕猴桃、核桃、红枣、蜜瓜、人参果甚至中药种植产业等将会出现供给的高峰。

（四）市场逻辑、公司逻辑弱化，造成产业层次低、链条短

产业扶贫项目大部分属于层次低、链条短的种养殖业，缺乏深加工环节，产品附加值低，很难引入具备强大市场逻辑和公司逻辑的经营主体参与。西藏部分地区贫困户的生产经营性收入主要是捡松茸和挖虫草，西南和西北地区大部分农产品仍停留在出售原材料和初级加工阶段。如甘肃省定西市岷县大部分贫困户以当归、黄芪及党参等中药材种植、加工贩运为主，产业层次低规模小，缺乏精深加工及企业带动，不能形成很好的产业发展群，再加上产业技术性不强，主要依靠体力型劳务输转，产业链条短，抵御市场风险能力弱，特别是近两年还受到青海等地药材产业扩张的影响，价格一直在低位徘徊，农户收入不稳定甚至有亏本情况。部分扶贫产业贫困户参与程度低、扶贫效果的可持续性弱，如常见的管代养方式，贫困户真正参与产业发展的比例低。以常见的中蜂托管代养为例，基本流程是利用扶贫资金以贫困户名义购买若干箱蜜蜂，由专业养蜂人代养，贫困户仅仅享受养蜂的收益，并没有付出任何成本和劳动，对于贫困户的内生动力和生产技能没有实质性提升。事实上，由于蜜蜂养殖的收益远低于外出务工的工资收入，贫困户根本没有动力去养殖。

三 多重制度逻辑融合提升产业振兴政策效率的策略与路径

在产业扶贫政策变迁历程中，政治逻辑、行政逻辑、市场逻辑、公司逻辑、社会逻辑等多重制度逻辑的冲突与融合，塑造了产业扶贫的治理体系。多重制度逻辑之间的挤压、冲击和不兼容，深刻地影响了产业扶贫政策工具的执行效率。因此，在乡村振兴全面推进的阶段，为了实现产业振兴的政策发展目标，需要充分吸取产业扶贫政策变迁中的经验教训，实现多重制度逻辑的有机融合共存，推进乡村产业高质量发展。

（一）实现小农户与现代农业发展的有机衔接

产业帮扶政策只有从贫困户自身的理性逻辑和可行能力出发，才能真正发挥各类贫困户的自主性，在如期完成脱贫目标以后保持产业发展和减贫效果的可持续性。[16]党的十九大明确指出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，当前的现实条件是大国小农结构和“高素质农民的极端匮乏”，分散经营的个体小农户难以对接大市场，导致市场逻辑的失效；社会逻辑被政治逻辑、行政逻辑挤压造成了贫困户能力提升被忽视；行政逻辑难以有效提供农业科技服务，制约了农业现代化发展。因此，通过多重制度逻辑的融合实现对小农户可行能力的激发以及生产社会化服务体系建设来提升小农户现代化发展水平是努力方向。[17]其中，特别要重视小农户理性逻辑。面对小农户在资金、技术、经营能力以及应对风险方面比较弱的难题，政府应该完善向小农户倾斜的产业和公共服务政策体系，把指向新型经营主体的政策支持适度下移拓展到面向特定地区小农户，以普惠性政策强化对小农户的政策支持，激发小农户的理性行为从而提高其自主发展生产的能力。

（二）聚焦人力资源潜力与农业生态潜力提升

政治逻辑、行政逻辑对社会逻辑的挤压，导致产业扶贫偏离了“能力扶贫”的政策本意。因此，强调产业扶贫对贫困群体自身发展能力提升的政策目标，以发展扶贫对象的能力来改善其生产能力和生活水平，是产业扶贫的意义所在。在乡村振兴阶段，“瞄准”不再是产业帮扶的重点，提升人力资源潜力和农业生态潜力才是实现产业可持续发展的方向。农村人力资源潜力是指农民实现工作自由的潜力，使农民能够从一系列机会中进行选择；农业生态潜力是指土地及其各自的生态系统服务所提供的潜力。[18]因此，通过多重制度逻辑的有机融合，重视以技能培训和文化教育提高小农户的人力资源潜力，以农业技术创新来挖掘农业生态潜力，可以实现乡村产业可持续发展。农业生态潜力提升涉及高标准农田建设、生态农业发展以及农业绿色转型等，政策执行深受政治逻辑和行政逻辑的多重塑造；人力资源潜力提升受困于社会逻辑遭到排挤和小农户理性逻辑被忽视，更是困扰乡村产业发展的。因此，乡村产业振兴的政策工具选择应该充分认识多重制度逻辑的强大塑造能力，在农业生态潜力提升方面构建多重制度逻辑协同的农业科技服务高质量供给体系，实现农业科技驱动的农业生态潜力提升。对于人力资源潜力提升则应以改变当前“一分了之”“一股了之”的简单利益联结机制，以秉持市场逻辑和公司逻辑的政策工具供给为主，为乡村产业发展培养兼具生产技术和契约精神的“乡村产业工人”；充分考虑政治逻辑、行政逻辑和社会逻辑对政策执行主体及对象认知和行为的塑造，实行多元化的种养殖技术和生产技能培训，培育可以适应新业态的“新农民”，拓宽乡村产业发展模式。

（三）重视创新驱动实现生态农业转型

面对政治逻辑、行政逻辑主导导致的产业趋同严重以及市场逻辑、公司逻辑弱化造成的产业层次低链条短等产业发展困境，随着居民消费升级和食物转型，以创新驱动实现生态农业转型是解决问题的关键。创新驱动乡村产业发展需要立足自然资源条件，充分发挥行政逻辑、市场逻辑、社会逻辑以及公司逻辑等多重制度逻辑的融合机制，构建以政府为支持主体，以企业（园区）为运营主体，以科研院校为技术依托，充分发挥村两委、村集体经济组织、新型经营主体和服务主体以及“土专家”、“田秀才”、返乡创业人员等为参与主体的农业农村创新驱动发展系统，围绕生物育种、智能农业、设施农业、农产品精深加工、农业资源高效利用、农机具制造等领域，在农村引进先进的技术、装备和新品种、新业态，增强乡村产业发展新动能，发展壮大富民兴村产业，让农民更多参与产业发展、分享增值收益。

（四）强化制度、组织和技术协同创新力度

解决乡村产业可持续发展的关键，还在于能否通过多重制度逻辑实现制度、组织和技术创新的协同效应在乡村产业政策中创造价值。比如创新土地制度对保障农民产权和扩大农业生产规模至关重要，创新新型经营主体和服务主体能够帮助小农户获得信贷、销售和技术，通过技术创新促进高价值商品生产的多样化可以在提高小农户收入方面发挥重要作用。具体来说，制度创新（三权分置、土地流转）可以帮助小农户获得稳定的土地资源从而保持合适的生产规模；组织创新（新型经营主体和服务主体）可以帮助小农户获得信贷、销售和技术支持；技术创新则可以通过良种化、信息化、标准化实现市场导向的高附加值农业生产（绿色农业、有机农业、智慧农业），从而将小农户生产与现代农业有机衔接起来。这种衔接有助于提升小农户自然资本（土地）、物质资本（基础设施和公共服务）、人力资源（技术和管理）、社会资本（组织化、市场化）和金融资本（农业贷款和农业保险）的获得能力，实现可行能力发展。

四 结 语

我国产业扶贫政策变迁的多重制度逻辑演化，从某种意义上讲，也是中国改革开放以后反贫困斗争的制度变迁历程。乡村振兴的关键是产业振兴，产业振兴的标志是产业兴旺。从多重制度逻辑下产业扶贫政策的变迁历程、产业扶贫政策执行效果的影响以及提高产业振兴政策工具效率的策略与路径的系统梳理与分析过程中，可以明确的是：要加快发展乡村产业实现产业兴旺的目标，必须认识到多重制度逻辑对政策变迁的强大推进作用，以及对政策执行主体和执行对象认知和行为的强大塑造能力。在全面推进乡村振兴的崭新阶段，重视多重制度逻辑的冲突与融合，尊重乡村产业发展规律，立足当地特色资源，提升农村的人力资源潜力和农业生态潜力，通过制度、组织和技术的协同创新，实现小农户与现代农业发展有效衔接，走向产业兴旺。