民生社保政策在百年党史中的探索与实践

宋 旭 亢 彬 杨政庚

（陕西省财政厅，陕西 西安 710002）

一、党的百年民生社保实践回顾

中国共产党成长的一百年，是矢志践行初心使命的一百年，是筚路蓝缕奠基立业的一百年，是创造辉煌开辟未来的一百年。回望党的百年光辉历史，就是一部全心全意为人民谋幸福的历史，而百年的民生及社会保障实践和政策就是这部历史的明证。从建党初期的民生主张到政策实践，从中华苏维埃共和国的社会保障初步探索到陕甘宁边区的社会保障政策实施，从抗日战争时期、解放战争时期团结一切力量的人民保障到建国前期的劳动保险制度确立，从改革开放时期现代社会保障制度的积极探索到新时代世界上最大规模的社会保障体系的建立，党的民生及社会保障政策经历了从无到有、从有到多、从多到全的逐步发展过程，最终构建了具有中国特色的民生及社会保障政策体系。

（一）保民：以解决人民实际生活困难为中心的托底生存型民生

保民是保障人民最基本的生活生计。在建党之初、土地革命、抗日战争、解放战争阶段所构成的新民主主义革命进程中，党的首要任务是进行反帝反封建的民族民主革命，为民族富强和民生幸福创造社会制度上的条件，这就决定了中国共产党民生理念首先是解决人民群众实际困难、满足人民最基本的生存需求。此阶段，党主要围绕劳动立法、改善和维护劳工权益进行呼吁和斗争，领导工人运动争取生活境遇、工作环境的改善，并在一定区域内进行了社会保障政策实践探索。1931年发布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中华苏维埃共和国劳动法》等政策，明确规定了工人阶级的工资标准和保险待遇，目的就是为了改善工人阶级的生活条件。土地革命时期，虽然各种条件非常恶劣，党在农村革命根据地也逐步开展了一些深受群众欢迎的民生保障工作，为党在广大农村开展土地革命、壮大自身力量打下坚实的群众基础。特别是在中央苏区，颁布了《关于经济政策的决议案》和《中华苏维埃共和国土地法》等政策，实施了对灾民、贫农及孤老病残等社会群体的保障实践。抗日战争和解放战争时期，中国共产党在外部环境异常严峻的情况下，在敌后根据地和陕甘宁边区等局部执政的区域实施了很多保民、救民的社会保障举措，如《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》《陕甘宁边区优待移难民垦荒条例》《晋冀鲁豫边区劳工保护暂行条例》等政策。这一时期党将这些保民、救民的举措，作为争取各方支持、团结更多力量抗日对敌的重要方法，在赢得人心的同时扩大了战争后备力量，为获得战争的最终胜利提供了强大动力支撑。

（二）安民：以保障人民基本生活需求为中心的根本保障型民生

安民是指领导者能够体恤百姓疾苦、恢复重建社会秩序，切实安定人民生活。建国后，党由革命党转变成执政党，虽然国内满目疮痍、百废待兴，境外敌对势力摩拳擦掌、虎视眈眈，我们党始终牢记为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命，开始规划我国社会保障政策顶层设计，着力构建初步的社会保障体系。陆续出台了《中华人民共和国劳动保险条例》《关于生产救灾的指示》《救济失业工人暂行办法》《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《中华人民共和国工会法》等民生社保政策。建国初期，经济发展水平较低，人民生活水平不高，我党的社会保障工作和政策起点也较低，保障范围也很有限，主要是基层组织和群众互帮互助，以保障人民基本生活需求为中心，把更多的力量和资源用于恢复重建社会秩序，通过发展经济来富国安民，这与建国初期的国情和经济发展水平相适应的，与中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命是一致的。

（三）利民：以提高人民生活水平为中心的普惠改善型民生

利民就是执政者要做到权为民所用、利为民所谋，努力改善人民群众的生活。20世纪80年代末，在中国共产党的坚强领导下，我国基本上解决了人民的温饱问题。与此同时，进一步提高人民生活水平就成为了中国共产党解决民生问题的新任务，陆续发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》《关于公费医疗保险的通知》《国有企业职工待业保险规定》《农村五保供养工作条例》《城市居民最低生活保障条例》《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等政策。改革开放后，我国经济连续40年实现高速增长，创造了人类经济史上不曾有过的奇迹，为党的社会保障工作奠定了雄厚的经济基础。党的十七大报告明确要加强以改善民生为重点的社会建设，将民生建设提高到了新的战略地位，继续出台了《关于全面开展城镇居民基本医疗保险工作的通知》《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》《社会保险法》等政策法规。到21世纪初，基本建立了适合我国经济发展水平的民生社会保障法规制度，在处理社会问题、化解社会矛盾、防范社会风险方面，有效发挥了“稳定器”和“减震阀”的功效，受到广大人民群众的欢迎和支持，凝聚起了共同奋斗的力量。

（四）富民：以满足人民美好生活需要为中心的多层次发展型民生

富民就是让人民群众实现共同富裕，生活水平更上一个台阶。党的十八大以来，习近平总书记把“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，作为党做好一切工作的价值取向和根本准则，设计我国社会保障体系建设蓝图和样本。一是统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。二是整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，组建国家医疗保障局。三是推进全民参保计划，降低社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金。四是积极发展养老、托幼、助残等福利事业，人民群众不分城乡、地域、性别、职业，在面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等风险时都有了相应制度保障。五是以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度在内，功能完备的社会保障体系基本建成，基本医疗保险覆盖13.6亿人，基本养老保险覆盖近10亿人，构建完成世界上规模最大的社会保障体系。

（五）惠民：在民生保障领域取得巨大成就的基础上共享福祉

惠民就是让全体人民群众享受到党的社会保障福利。党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，在民生保障领域取得了巨大成就。截至2020年底，全国城乡居民最低生活保障平均标准分别达到了678元/人月和5 962元/人年。全国基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的参保人数分别达到了9.99亿人、13.6亿人、2.17亿人和2.68亿人。纵向到底、横向到边的公共卫生体系加快构建，每千人医疗卫生机构的床位数达到了6.51张。建立了以国家基本公共服务标准为基础的基本公共服务标准体系。大病保险制度、社会救助制度、养老托育服务等一系列关系人民群众基本生活保障的重大制度安排逐步建立健全。在党的领导下，在人民群众的支持下，我国社会保障建设顺利推进，成为当今世界社会保障发展速度最快、覆盖人口规模最大、保障水平持续提升幅度最大的国家。

二、党的百年民生社保实践启示

中国共产党百年民生和社会保障实践史，是同党的奋斗史、创业史同呼吸共命运的历史，是党探索建立和不断完善社会保障事业发展规律的历史。回顾党的百年民生社保实践，就是要进一步体会老一辈共产党人为人民谋幸福的初心，就是要从中汲取继续前进的智慧和力量，就是要总结历史经验，把握历史规律，开创新时代社保事业更加辉煌的篇章。

（一）要始终坚持党的领导始终铭记初心使命

党从诞生之日起，历届党中央和领导核心都始终坚持全心全意为人民服务，把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应，作为社会主义保障事业发展的前提，把最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。把人民对美好生活的向往，作为社会保障事业的奋斗目标，这些与党的初心和历史使命都是一以贯之的。在社会保障事业发展征程上，百年光辉历史告诉我们，唯有共产党能够领导中华民族实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。正是因为有中国共产党领导，中国才能历经一次又一次历史的考验，创造出世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定的奇迹，可以说是历史和人民选择了中国共产党。无论是建党初期的上海，还是土地革命时期江西瑞金，还是抗战时期的红色延安，无论是社会主义建设时期的新中国，还是改革开放后的新时代，我们党始终坚持以人民为中心，与人民同呼吸、共命运、心连心，提出了民生保障的主张和宣言，制定了民生保障的制度和政策，构建了具有中国特色的社会保障体系。百年历史印证，我国社会保障发展的每一步，都离不开党的正确领导，都离不开党的方针、路线、政策的正确指引和强有力保障。只有始终坚持中国共产党的集中统一领导，我们的民族才能实现伟大历史转折，国家才能开启改革开放新时期和中华民族伟大复兴新征程。

（二）要不断健全完善具有鲜明中国特色的社保制度体系

在新中国建立之前，党就明确提出了以民为本的民生主张，在根据地和解放区摸索出了符合中国国情、体现民众意愿的社会保障思想，并进行了一系列卓有成效的社会保障制度探索和实践。在新中国建立后，党坚持以人民为中心，持续保障和改善民生，逐步建立世界上规模最大的社会保障体系，覆盖十几亿人口，发挥着维护国家长治久安、人民世代福祉，解除人民生活后顾之忧、促进社会公正与和谐的重大作用。面对未来社会保障事业更要坚定中国共产党领导和社会主义制度的政治优势，推动国家社会保障事业行稳致远，坚持在发展中保障和改善民生，抓好党中央决策部署和各项改革方案的贯彻落实，不断建立更加公平更可持续的社会保障制度，在健全覆盖全民的社会保障体系上不断取得新成效。站在新的历史起点上，要坚持不忘初心、努力探索、勇敢创新，积极借鉴国外有益经验，进一步健全完善具有鲜明中国特色的社会保障体系。要围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标，加强社会主义保障体系建设，用改革的办法和创新的思维解决社会保障的问题，不断建立更加公平更可持续的社会保障制度，在健全覆盖全民的社会保障体系上不断取得新成效。

（三）要推动社会保障与经济发展水平适应协调发展

社会保障标准在不同时期的发展程度取决于经济发展水平，经济发展和财富增长，才能为社会保障制度提供坚实的物质基础。制定社会保障政策要充分考虑经济发展水平，脱离经济发展实际，提出过高的福利诉求和保障政策，会削弱经济发展的活力，也是不可持续的。在我们党建立初期，受经济社会发展和政策制定能力所限，一些民生保障和社保政策存在学习照抄苏联政策和脱离我国国情的问题，由于缺乏对国情民情的深入调查研究，这些主张和政策大多也停留在纸面，未能实现和落实。完善健全的社会保障体系能够有效促进经济快速发展，也能为经济稳定运行提供保障。如果片面强调经济发展目标，忽视社会保障制度建设，一方面，会损害社会公平，加大贫富差距，影响社会稳定；另一方面，会减少居民收入，导致消费不足，群众不敢花钱、花不起钱，创业积极性不高，最后制约经济发展速度和质量。当前，我国社会和经济均处于持续稳定发展过程中，社会保障制度也逐步健全和完善。展望未来，要持续推动社会保障与经济发展水平适应协调、相得益彰，最后达到良性循环和可持续状态，实现经济健康快速发展、社会和谐稳定运行。

三、创新推动新时代财政社保工作的思路

中国共产党的百年历史充满着苦难和辉煌、曲折和胜利、付出和收获，这是中华民族发展史上不能忘却的壮丽篇章。要从百年党史的壮丽篇章中得到启迪，得到定力，永葆初心，永担使命，站在历史的深厚基础上更加坚定地开创崭新局面。党的十九届五中全会明确了“十四五”时期我国社会保障事业发展的蓝图，财政部门作为国家治理的重要部门，应当在服务民生保障中发挥更好公共性作用，具体要做好以下几方面工作：

（一）保基本

认真贯彻落实习近平总书记关于坚持在发展中保障和改善民生的重要论述精神，紧紧围绕党中央“六稳”工作、“六保”任务要求，准确把握就业、养老、医疗等社保工作重点，着力解决社会保障制度建设中制约公平性可持续问题，防范化解超越财力可能的不可持续风险，推动社会保障事业实现更均衡、更充分、更可持续的高质量发展。

（二）抓重点

一是坚持社会保障水平与经济发展水平相适应，稳步提高各类退休人员养老金待遇水平。不断完善企业养老保险制度，提升统筹级次，协调解决基金征缴问题，统筹调度周转金，确保基本养老保险金按时足额发放。落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金动态调整机制，积极稳妥开展社保基金投资运营。二是推进完善医保待遇清单制度和职工医保个人账户改革方案，逐步提高基本医保统筹层次。全面推行以病种付费为主的多元复合式医保支付方式，完善医保住院费用跨省直接结算政策。完善城乡居民医保筹资机制，进一步优化筹资结构，同步提高城乡居民医保政府补助标准和个人缴费水平，强化个人缴费责任，增强城乡居民医保制度的可持续性。三是坚持以人民为中心的发展思想，把维护困难群众的基本权益作为社会救助的根本出发点和落脚点，统筹救助资源，增强兜底功能，建立与经济发展水平相适应的社会救助制度。

（三）促统筹

一是加强就业政策与社会救助政策之间的统筹衔接，依托基层公共就业服务平台，为社会救助对象优先提供政策咨询、职业指导、职业介绍、职业培训等就业服务，按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策，对社会救助对象实行重点扶持，促进实现就业创业，确保零就业家庭实现动态清零。二是加强城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助与建档立卡贫困人口医疗保障等政策之间的统筹衔接，在继续落实脱贫攻坚过渡期医保扶贫相关政策基础上，妥善处理过渡保障问题，恢复医疗保障制度各自功能定位，解决健康扶贫政策中存在的突破基本医保目录范围、脱离实际不可持续问题。三是深化职业技能提升专项行动资金管理，进一步厘清就业专项资金和失业保险基金的关系，在明确各自的职能和分工基础上，统筹推进支持和保障政策，更好发挥就业专项资金促进就业和失业保险基金稳定就业的作用。四是增强社保政策功能目标，根据高龄老人生活保健补贴对象不同，将高龄老人生活保健补贴政策完善为相应的养老保险政策，合理解决福利叠加问题。

（四）补短板

一是分析总结新冠肺炎疫情暴露出来的重大疫情防控体制机制、公共卫生应急体系存在的短板不足，统筹推进公共卫生体系建设和重大疫情防控体系建设，把预防为主摆在更加突出位置。支持改革完善重大疫情防控救治体系，进一步修订完善基本公共卫生服务补助资金分配办法，促进基本公共卫生服务均等化。二是持续推进公立医院和基层医疗卫生机构改革。加强公立医院应急能力建设，提升医疗服务能力。完善公立医院综合改革补助资金分配与公立医院绩效评价挂钩机制，促进公立医院持续健康发展。支持医联体建设，完善分级诊疗制度和家庭医生签约制度。支持加强卫生健康人才队伍建设，加快促进社会资本办医。三是积极推进医保制度建设。巩固城乡居民基本医疗保险制度整合成果，逐步提高统筹层次。完善城乡居民大病保险筹资及承办管理机制，稳步提升大病保障水平。支持医保信息化建设，提高医保经办服务能力。

（五）强管理

一是全面深化项目库管理。把项目库建设作为加强民生社保资金管理的重要突破点和主要着力点，所有支出都应纳入项目库管理。树立“先谋事后安排经费”的理念，坚持“先有项目再安排预算”原则，切实硬化项目库管理约束，确保项目库管理制度有效执行。二是全面强化民生社保资金管理。按照“规范资金管理、理顺工作机制、建立完善制度、强化资金监管、加强统筹保障”原则，进一步完善资金管理办法，突出零基管理和绩效管理要求，重点对分配方式、预算进度管理、绩效管理、公开公示、廉政管理及风险管控、执行期限、退出机制等要素内容进行完善。三是全面推进预算业务一体化管理。充分利用“财政云”预算管理一体化系统优势，全流程整合预算管理制度，构建现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制。探索建立社会保险基金预算管理一体化规范，将预算指标嵌入基金管理全过程，为科学规范管理社会保险基金夯实基础保障。

（六）提效益

民生社保资金体量大、涉及面广、关注度高，必须坚持多措并举、多点发力，进一步强化合法性、提高精准性、把握安全性，不断提高民生社保资金使用效益。一是构建管理法规制度体系，强化合法性。建立完善省级预算绩效管理结果应用办法、省级民生社保资金管理办法和年度工作方案等相关管理制度，明确民生社保资金申报、实施、监管过程中部门职责权限和程序，更好实现民生社保资金全方位、全过程、全覆盖管理，保障民生支出合法、合规、高效。二是细化预算编制和执行，提高精准性。加强预算编制管理，严格按政策足额编制民生项目预算，确保民生投入只增不减，不折不扣落实中央和地方出台的重大民生政策。加强预算执行管理，贯彻落实中央财政社保资金直达基层、惠企利民的要求，对直达资金坚持特事特办、急事快办。动态掌握资金拨付使用情况，用好惠民惠农财政补贴资金“一卡通”等措施，确保民生社保资金及时惠及群众及企业，力求“精准滴灌”，尽快落实见效。三是建立科学绩效评价体系，实现效益最大化。牢固树立绩效理念，健全评价指标，构建科学的民生社保资金绩效评价体系。完善第三方开展民生资金、民生政策、民生绩效评价机制，强化绩效评价结果运用，推动形成有效的财政预算绩效管理闭环，努力实现民生社保资金效益发挥最大化。