一事一议财政奖补资金绩效审计实施框架与提升对策

夏午宁

（西北大学经济管理学院，陕西 西安 710127）

一事一议财政奖补资金促进村级公益事业建设，但资金管理仍存在体制机制掣肘，主要体现在：政策引导和资金撬动作用发挥尚不充分；财政奖补资金绩效审计、绩效评价功能有待加强。在“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的发展新阶段，加强一事一议财政奖补资金绩效审计有其自身的内在需求，也是完善政府职能，提升政府公信力的重要手段。因此，应以审计本质为起点，构建新时代背景下一事一议财政奖补资金绩效审计的实施框架，并结合审计环境不断完善相应的内外部动力机制。

一、加强一事一议财政奖补资金绩效审计的必要性

（一）有利于贯彻实施全面预算绩效管理要求和“过紧日子”财政工作方针

为提高财政资源配置效率和使用效益，2018年7月，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，强调“审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督”。受世界经济整体衰退叠加新冠肺炎疫情影响以及减税降费等政策的实施，中央和各级地方政府随之确立“过紧日子”财政工作方针。一事一议财政奖补政策按照“规划、统筹、集中”原则，筹措多方资金，形成资金合力，有力地支持农村公益事业建设，确保取之于民用之于民。因此，加强绩效审计，运用科学系统的指标、标准及方法，对一事一议财政奖补资金支出的“经济性、效率性、效果性、环境性、公平性”等进行客观公正地评价，将促进完善“花钱必问效果、无效必追责任”的体制机制，在促进村级公益事业建设方面，倒逼财政专项资金更好地发挥引导作用和撬动效应。

（二）有利于改进公共受托绩效责任和推进国家治理体系和治理能力现代化

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调：加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。审计源于委托代理和受托责任理论，国家审计服务于国家治理体系和治理能力现代化。一事一议财政奖补制度安排及资金支持，在强调基层民主的基础上以项目制方式运作，虽缓解了农村税费改革后乡村公共产品供给数量不足、供给内容和供给主体结构性失衡困境，但客观上也面临着政策绩效偏差和政策绩效的衰减效应，存在“面子工程、政绩工程”以及利用虚假项目套取奖补资金等一系列风险。因此，加强一事一议财政奖补资金绩效审计，更加有效地建设村级公益事业，满足农业生产、农村治理、农民生活的公共需求，是坚持以人民为中心的发展思想，落实公共受托绩效责任和推进国家治理体系和治理能力现代化的具体体现和历史必然。

二、构建一事一议财政奖补资金绩效审计的实施框架

一事一议财政奖补资金从货币运作的角度，反映了各层级政府对公共财政、公共资源受托责任的履行过程，提高资金绩效在更深层面上也是通过推进供给侧结构性改革，实现村级公益事业的高质量发展。面对财政收入下行压力和审计管理体制改革新要求，结合一事一议财政奖补资金的特点，需构建一个区别于一般审计的，集“审计目标、审计内容、审计方法、审计模式、审计报告、后续审计”于一体的实施框架。

（一）审计目标

一事一议财政奖补政策目标是形成筹补结合、多方投入的村级公益事业建设新机制。2013年之后，财政奖补资金逐步与农民的筹资筹劳脱钩。一事一议财政奖补资金绩效审计的目标总体上应与鉴证、评估、建议等审计功能相对应，沿着保障资金使用真实性、合法性到提升资金管理使用经济性、效率性、效果性，再到改进公共受托绩效责任的层次梯度上升，实现改进绩效的直接目标和促进承担绩效责任的终极目标的统一。

（二）审计内容

财政资金绩效审计的内容已涉及财政预算编制、预算资金分配和预算指标下达、预算调整和结转结余、国有资产管理和政府采购、压缩减少一般性支出和严格控制“三公”经费支出等。依据中央和地方财政部门财政奖补资金管理办法的规定和要求，一事一议财政奖补资金绩效审计内容要针对不同层次的审计目标、不同的审计客体、具体的审计主题加以确定，并结合村级公益事业建设一事一议财政奖补资金的特点，对一事一议财政奖补范围、村民民主议事过程、村级公益事业项目决策、项目成本质量控制、后期运行管护等重点内容予以突出和强调。

（三）审计方法

村级公益事业的多样性和一事一议财政奖补前置条件的特殊性，对基本审计方法的综合运用提出了更高要求。在绩效审计实践中，要运用审阅法审阅会议资料、预算、合同、原始凭证、记账凭证、后期管护制度等，以查证一事一议项目完整性、合规性。要根据时间先后顺序运用从起点到终点的顺查法，揭示财务上的错误和违纪违规问题；要运用盘点法和现场勘察法，查验村或社区集体经济资源、一事一议项目库存物资，核实建设项目是否开展、与项目前期规划有无差异；要将询问访谈法作为基础环节，提高询问访谈对象的代表性，科学设计询问访谈方案，促进询问访谈对象真实意愿表达，并将审阅资料情况和围绕一事一议项目决策程序、招投标、建设质量、后期管护的询问访谈情况作深入的对比分析。

（四）审计模式

绩效审计可以与传统审计相结合，采取嵌入型综合审计模式，也可以采取独立型专项审计模式。面对审计监督全覆盖的要求，在审计资源相对不足、审计项目多、审计任务重的现实背景下，要充分发挥国家审计、内部审计和社会审计的协同效应，形成监督合力，遵循审计项目审计组织方式“两统筹”原则，将开展一事一议财政奖补资金绩效审计项目同预算执行审计，建设项目竣工结算审计（造价审核），“三农”重大政策措施落实情况跟踪审计，领导干部任期经济责任审计等有机结合起来。

（五）审计报告

由审计概况、审计依据、审计结论、审计发现、审计意见和建议组成的审计报告，是审计实践的成果文书。一事一议财政奖补资金绩效审计报告，要侧重财政奖补资金安全性、合规性和经济社会效益，尤其是要将对基层民主管理、干群关系的表述视为区别于其他项目审计报告的显著特征，将基于绩效信息鉴证的简式审计意见和基于绩效评价和绩效改进的详式审计意见，作为审计报告的核心内容。

（六）后续审计

审计结果的运用是审计工作的最终环节，其直接关系到审计作用的发挥和审计地位的提升，也是审计价值的体现和存在的意义。一事一议财政奖补资金绩效审计发现问题是否得到整改，审计意见建议是否得到执行，对后续审计提出要求。既要考虑编制后续审计方案的基本因素，又要判断深入检查事项，对被审计单位是否采取纠正和改进措施，完善相关内部控制和管理制度等发表审计意见，也可将后续审计并入后期相关审计项目之中。

三、推动一事一议财政奖补资金绩效审计实施的对策

审计实践受制于审计环境和审计资源状况，如何进一步推动一事一议财政奖补资金绩效审计，需从审计法规授权拉动、绩效预算管理推进、政府会计改革协同、审计人员能力提升等四个维度不断完善相应的内外部动力机制。

（一）审计法规授权拉动

尽管绩效审计指南有力地推动了各类财政专项资金绩效审计实践，但包括审计法在内的现行审计法规对绩效审计未作出明确规定，属于非完全授权，且现行审计法规中的效益性与绩效的内涵也不完全相同。在各级政府财政部门和农村综合改革部门，对一事一议财政奖补资金进行绩效评价的基础上，要通过审计法规明确授权，国家审计事业五年发展规划等拉动绩效审计项目开展，实现审计主体自主选择确定审计模式和审计深度，保障审计人员独立、客观地关注、披露问题和风险隐患。

（二）绩效预算管理推进

鉴于目前尚无统一的一事一议财政奖补资金绩效审计评价指标体系，审计实践只能从具体事项或某些方面出发，然后逐步深入到制度层面。自2018年全面实施预算绩效管理以来，绩效预算改革也在加速推进。要促进绩效预算与绩效审计的良性互动，以预算之前的绩效评估报告、绩效预算计划为开展绩效审计提供审计标的和审计标准，绩效预算管理部门应从切实整改审计查出的问题入手，加强多方协调，健全事前、事中、事后的评价和绩效目标标准化管理。

（三）政府会计改革协同

一事一议财政奖补资金可以同其他财政专项支农资金捆绑使用。为适应和满足政府职能转变、政府绩效评价、财政管理体制改革的需要，一事一议财政奖补资金绩效审计需要政府会计改革的协同和推动，如政府财务会计为账户对应关系是否合理、会计科目使用是否正确、成本费用是否真实完整等财政奖补资金绩效信息的鉴证提供基础。政府管理会计以对预算执行、公共资源使用情况的跟踪和系统化的核算、决算，为评价政府受托责任履行情况和政府绩效情况，提供真实可靠信息，从而能为审计人员开展绩效审计拓展审计思路和审计方法。

（四）审计人员能力提升

审计人员专业水平和综合素养是提高审计质量、缩小审计期望差距的主体性要素和基础支撑。鉴于一事一议财政奖补资金的特点，要提高政治站位，培养和配备综合掌握财政金融、财务管理、工商税务、工程造价、计算机等专业知识的复合型审计队伍，通过适当的激励和约束机制，使审计人员将自我学习作为绩效审计的内在动力，广泛吸收有关政府部门、专家团队、社会组织等评价主体对一事一议项目建设情况和财政奖补资金管理情况的意见。