公共资源交易数字化发展探索与分析——以西安市为例

赵 宁

（西安建设工程交易中心有限公司，陕西 西安 710016）

我国公共资源交易体制改革已经走过了19年历程，相对于国际上政府采购概念范畴，公共资源交易是在中国语境下提出的概念。公开透明是预防公共资源交易领域腐败滋生的一剂良药，而电子化建设又是实现公开透明的最佳手段之一。2015年7月，李克强总理在国务院常务会议上，指出：要把各项公共资源逐步纳入到统一的平台上，实现平台之外无交易，整合建立公共资源交易平台，主要靠电子信息整合，对公共资源交易整合的发展，指明了方向。“十四五”时期，是全面开启社会主义现代化建设新征程的五年，随着政府采购规模的扩大，如何基于数字化建设，进一步提高公共资源交易的效率和效益，成为政府采购中的一个重要课题。

一、公共资源交易数字化发展现状

2016年，西安市按照陕西省政府要求，正式启动了公共资源交易平台建设工作。2018年，西安市公共资源交易中心正式挂牌成立。主要职责是，依法推进公共资源交易规范高效运行，整合土地使用权和矿业权出让、工程建设项目招标投标、国有产权交易、政府采购等交易平台，在统一的平台上互相共享信息和资源。在此基础上，有序推进其他公共资源交易，纳入到西安市公共资源交易平台体系中。截至2020年，西安市工程建设投标招标领域、市政房建工程投标招标领域，已基本实现电子化交易；交通水利招标投标领域，工程电子化交易系统已开发完成；政府采购领域，基本实现电子化交易；土地使用权出让和产权交易领域，已经完全实现电子化交易。在数字证书服务方面，西安市不断探索互认证机制，数字证书已基本实现“一证通用”，在陕西省省级平台、西安市、宝鸡市、榆林市、汉中市、安康市、延安市、商洛市、西咸新区、杨凌示范区均得到跨部门跨区域互认。同时，西安市、宝鸡市还互相建立了多CA互认系统。

面对“十四运”等急重大项目招投标工作推进和疫情反复的多重考验，西安市不断改革创新公共资源交易平台，优化电子化交易系统功能，改造“不见面”开标室，构建“不见面”开标软、硬件环境，深入推进“一网通办”，极力满足疫情期间“不见面”开标工作需求。与此同时，还积极推行电子保险保函，积极为银行、企业、保险机构提供辅助信息，着力破除招投标隐形壁垒，不断提升公共资源交易营商环境，有力保障了“十四运”各项准备工作顺利推进。

二、公共资源交易数字化创新实践

近几年，围绕《公共资源交易平台建设与运行规范》六项地方标准，西安市公共资源交易数字化方面，重点做了以下几方面工作：

（一）与其他系统连通方面

面向监管单位，提供全过程监督通道，通过大力推进招投标交易行政监督电子化，使所有审批备案与监督行为在网上透明运行；面向普通公众，主动提供项目公开信息、开标公开信息、评标规则、诚信公开信息等，从多方面提高公共资源交易监管效率和力度。

（二）加强网络建设共享方面

与场地管理系统建立数据交互通道及机制，及时获取公共资源交易中心开评标室的基本管理、使用状态等信息。完全实现网上预约，减少用户跑路次数，把用户从人工预约，人工统计数据等繁琐事务性工作中解放出来。

（三）全流程电子化优化方面

通过与互联网技术深度融合，实现公共资源交易全流程业务全部线上处理，全面开展在线投标、开标、评标，实现发布招标公告公示、下载电子招标文件、提交电子投标文件、资格审查、开标、评标、异议澄清补正、合同签订、文件归档等全流程电子化，彻底扭转电子和纸质招投标双轨并行的局面。

（四）保证金的安全便捷化管理方面

通过建立动态的虚拟子账户来管理保证金，解决了退还投标保证金过程中利息核算问题。通过主账户对子账户批量退款，及时划转未中标企业资金，实现了保证金的便捷化管理。

（五）强化评审专家信息保密程度方面

通过与陕西省公共资源交易中心管理的评标专家系统数据交流，与专家评审业务流程深度整合，实现评标专家预约抽取、实时反馈、评标委员会在评标区自行打印专家名单等功能，杜绝了评标前泄露专家信息的可能性。

（六）预警围标、串标行为能力建设方面

采用经济标、技术标、标书制作、错误偏差、硬件识别五个纬度，对标书的雷同性、非正常一致性、错漏项一致性、是否同一台计算机制作传输方面进行分析，帮助管理部门对项目的“围标、串标”行为进行判定。

（七）开评标过程远程异地监督方面

鉴于西安市区、县、开发区比较多，利用视频会议、互联网平台、信息通讯技术，实现“不见面”资格预审、开标，在线评标，具有较强的应用场景需求。目前全部实现在线异议、在线确认，在线签到、在线询标、远程解密、专家在线签名等，能够异地开标、评标，实现资源共享。无论监管在现场，或不在现场，都能够实现全过程无死角监管。

（八）电子评标数据交换标准接口规范性方面

一是主要依据《陕西省电子评标数据交换标准接口》，接受不同厂家计价软件产生的计价成果文件，开放电子评标数据标准接口，让计价软件市场充分竞争。二是建立多CA数字证书标准接口平台，实现省、市CA数字证书通用，推行不同CA供应商产品多CA平台统一认证技术，推进CA数字证书网络共享化。

三、公共资源数字化交易建设存在问题与不足

（一）平台整合效应有限

由于各部门利益掣肘，难以协调，系统难以对接，缺乏统一标准，导致西安市仍有许多项目，包括工程建设领域招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等没有完全纳入到交易平台中来。针对公共资源交易平台的后续整合工作，还需要由行政高层协调，由专职部门管理、监督，由专业技术团队统一运维。

（二）跨区域合作难

目前，省域及省际范围内仍未形成统一的大市场，属地和区域依然是公共资源交易市场的基本单元。各系统标准不一，导致在实现后台数据等要件的深度对接方面存在困难，甚至要推倒重建个别板块、系统，才能实现对接。

（三）电子监管缺位

虽然在日常运行中，各级公共资源交易平台，均积累了大量交易数据，但这些数据，并没有真正用于信息化监管。如果能够将这些数据，进行利用，科学分析，不仅可以作为交易现场的电子见证，而且可以作为开展多维度绩效评估的基础。如果进一步将预警信息推送至各行业监管部门，就能形成从源头到最终解决的交易风险闭环监管，从而更有利于预警交易风险。

（四）安全保障不足

西安市公共资源交易系统电子化业务平台，承担了全市所有公共资源的交易业务，涉及面广，社会关注度高。为了不断适应业务规模日益增长、业务流程不断优化的需要，急需完善安全维保机制，急需开展现场合规检测、外部渗透测试、安全隐患整改等各项信息安全等级保护评测工作，提高应急处理能力。

四、改进公共资源数字化交易体系的建议

（一）加强面向互联网+的公共资源交易体系建设

长期以来，各业务管理部门，逐渐形成了一套本部门的数字化平台建设标准。从短期看，能够较快地实现各部门业务平台的运营，最大限度提高人力、物力及财力的使用效率；但从长期看，这种行为等同于“作茧自缚”，偏离了国家公共资源交易整体整合的方向，推高了交易成本，限制了市场在全国公共资源配置中的作用。建议通过建立基于电子商务和电子政务环境的互联网+公共资源交易体系，推行招投标交易电子化，在公共资源交易平台上整合水利、交通、铁路、民航等行业的线上交易，连接银行、工商、税务系统以及预算系统、支付系统，交易系统，为市场主体提供在线交易服务，为交易信息汇集、共享和发布提供在线服务，为行政监督部门、纪委监委、审计部门提供在线监督通道。为各行业互联网+交易、互联网+监管体制机制创新建立基础，努力形成标准统一、流程规范、信息透明、监管到位的公共资源交易体系。

（二）强化公共资源交易的信息安全机制

安全管理政府公共资源交易的目标特性，通常包括保密性、可认证性、完整性、可用性、不可否认性、可审计性等。因此，在建设过程中，就需要按照《信息安全技术网络安全等级保护基本要求》《电子招投标推进工作实施方案》及国家、省、市安全部门对网络安全的相关要求，大力推进各参与方采用互联网交易方式，充分利用智能化移动终端技术，完成身份验证、签名盖章、加密解密等交易流程。一是完善安全技术措施，强化关键数据保护，增强数据安全预警和溯源能力，确保系统和数据安全。二是在企业和政府间共享数据安全信息，全天候全方位提升安全态势感知和防护能力。三是完善数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人信息数据的保护。

（三）开展公共资源交易数字化绩效评估

数字化绩效评估的内容，主要包括公共资源交易数字化系统建设的完备程度和政府监管职能的实现程度。评估的具体对象：一是在公共资源建设中“投入”的网络设施、应用系统、信息资源、安全系统及其表现形式，二是在公共服务、市场监督、经济调节等方面产生的影响。评估的具体措施包括：一是加大对信息数据资源的挖掘利用，运用大数据、云计算技术，分析预测交易数据，实时反映市场资源配置情况，为政府宏观经济决策提供参考依据。二是在整合各交易主体信息资源的基础上，形成及时动态更新、涵盖面广的企业库、专家库、技术人员库等，按照统一标准、统一管理的要求，建设数据资源中心。三是利用互联网+的思维来构建信用体系。发展信用数据建模分析工具，依托公共资源交易信息和交易主体信息，构建公共资源交易市场信用指数，用数据来评价市场主体信用程度。

（四）按权限分层级公开大数据分析结果

针对公共资源交易过程的大数据分析，主要包括以下内容：一是分析特定地区、特定行业的交易量或交易方式，判定是否存在交易量突降问题，是否存在交易方式由公开向不公开集中转变问题，从而预警人为干预招标投标交易活动问题。二是分析特定地区、行业的企业整体中标情况，统计该地区、行业的中标率，判定是否存在畸高中标率或由少数几个企业垄断本地、本行业市场的情况，为认定是否存在利用行政手段限制和排斥潜在投标人、阻碍市场合理有序竞争等问题提供线索。三是基于公共服务系统，分类统计特定地区、行业交易数据，分析区域性公共资源交易数量、交易金额波动情况，为经济管理部门拟定宏观政策、评估地区经济发展形势提供实时数据。在确保信息安全的基础上，参照国家电子政务权限分层分级标准，公开公共资源交易大数据分析结果，构建公共资源交易“天眼”系统。

（五）加强监管部门数字领导力建设

在数字时代，领导者发挥领导力的情境和机制发生改变，拥有较强数字领导力的领导者更有可能做好系统的顶层设计。因为他们既重视技术又了解技术，在系统转换和平台对接时，数字型领导者更有决心去突破部门的利益藩篱。因此，在进一步推动公共资源交易的电子化建设过程中，必须大力加强相关部门的数字领导力建设，推动领导者积极了解、学习和应用数字技术，努力推动传统领导者向数字领导者转型，在大数据应用方面，形成良好的垂范作用，从而激励下属积极学习和应用数字技术，推动公共资源交易数字化建设再上新台阶。