机关事业单位职业年金管理运营现状及对策探究

曹明明 枣庄市社会保险事业中心

机关事业单位养老保险制度改革的同时，同步启动实施全国职业年金缴费意义十分重大。一方面为养老待遇标准不降低上起了很大的替代作用；另一方面也为加快推进改革制度落实上起了重要作用。虽然职业年金起步较晚，但发展势头良好，目前，由于改革尚处于起步过渡阶段，没有现成的管理运行经验可以借鉴学习，在职业年金的推进实施过程中也面临着不少的问题，迫切需要制定相关的政策，理顺部门间的职能，出台和建立必要政策、机制，既有利于职业年金制度进一步改革和完善，也能起到完善社会养老保险体系，真正实现社会保险制度的公平、公正和效率的作用。

一、机关事业单位养老保险制度改革启动职业年金的意义

国家主要面向公务员和事业单位相对特殊的群体，启动职业年金来加速推动全国机关事业单位养老保险改革落地，是和谐社会发展成果社会共享的需要，是为了更好搭建完善社保体系的需要，为的是补齐制度的短板，完善制度的缺陷。在做到2014年10月后机关事业退休人员养老待遇水平不比改革前同类人员低的情况下，既有利于合理引导机关事业单位与企业间工作人员的良性交流、调动，更加有利于企事业单位间专业技能型人才的合理流动，体现了制度设计的前瞻性和可持续性[1]。

（一）推进机关事业单位养老保险制度改革的需要

原有机关事业单位养老保险试点政策，统筹层次低，制度不统一，待遇领取政策等争议不断，改革试点地区改革进展比较缓慢，各方面的阻力也比较大，取得的效果不太明显，其主要问题集中在政策的执行显失公平上。改革后实现待遇和缴费挂钩，特别是引入职业年金制度，在体现公平的基础上，既顾及了被改革的群体的利益，又实现了改革政策从试点到全面铺开。职业年金的补充作用在保障改革对象的利益不受损的前提下，极大地减轻了改革政策落实方面的阻力，职业年金的启动作为改革相关配套制度突破了改革试点期的瓶颈，使改革政策得以顺利推进和实施。

（二）改革的基本目标和原则的要求

启动养老保险制度改革，体现了国家重视公平与效率，从根本上实现了待遇与缴费直接挂钩，体现了享受待遇权和缴费义务的有机统一，只有缴纳了社会保险费才能更好地享受社会保险待遇，既有利于提高单位和职工的缴费热情，也有利于社保基金的长期稳定和保值增值，有利于社会在分配机制上的健全。制度的改革设立了10年过渡期（2014年10月1 日至2024年9月30 日），改革后的退休待遇主要包括基本养老金、职业年金，职业年金作为补充养老保险，保障了改革启动后退休人员的待遇水平不比改革前低，有利于新制度推行后新老办法待遇计算平稳接续，符合改革的目标和原则要求。

（三）促进事业单位分步分类改革实施的需要

依据实施机关事业单位养老保险制度改革时对参保范围划分的规定，参加机关事业养老保险的事业单位，只能是根据国家和省的相关规定进行分类改革后的公益一类事业单位、公益二类事业单位。对于被划分为生产经营类的事业单位，将按有关规定参加属地企业职工基本养老保险。而职业年金转移管理办法，也对离开机关事业单位的工作人员做了制度上的保障，离开机关事业单位的工作人员，应当根据相应的视同缴费年限，补记一定数额的职业年金，并按照实账的方式划入个人职业年金账户，费用由原单位的经费渠道列支，通过职业年金补记、经济补偿、养老保险一次性补贴等多种补偿方式，有利于公职人员队伍的优胜劣汰。打破原有的身份界定，促进了人事制度的改革，利于一些事业单位中特殊岗位和专业技术类工作人员的正常流动，降低了部分公职人员离开机关事业单位的机会成本，这对部分生产经营类事业单位转企改制积极性也是一个提高，利于政府减轻包袱和加快解决历史遗留问题，能切实推进事业单位分类改革的步伐。

二、现行机关事业单位职业年金管理运营的问题

山东省2019年4月在全国作为首个实现职业年金投资运营的省份，下辖16 个市的职业年金实账户全部归集至省级社保机构统一运营，率先启动了全省职业年金待遇的统一发放。截至2020年底，山东职业年金基金总量已经达到了870.32 亿元。2020年山东全省职业年金待遇发放额共计9.2 亿元，且均为全省统一发放。基金总量中累计的收益额也达到了110.92 亿元，其中2020年的收益额就达90.6 亿元，从数据上看，山东省的职业年金运营获得了较为理想的投资效益[2]。但从整体来看，目前职业年金的管理还有很多问题，其中账户记账管理方式、管理运营、税收政策等很多方面政策不完善，都需要顶层设计来进行解决。

（一）职业年金个人账户记账管理方式不统一

机关事业单位职业年金实行的缴费是强制性的，就是缴纳了机关养老保险就必须缴纳职业年金，且缴费比例固定为单位8%，个人4%，个人部分由单位负责从工资中代扣代缴，对于单位经费渠道为全额财政供款的单位，单位缴费部分统一采用记账方式管理，即记虚账，只缴纳个人部分，单位缴费部分先采取记账管理，待参保人员转出或者退休时由单位通过申请财政资金一次性记实，在记实时单位除了需申请记实职业年金虚账本金部分外，还需申请按国家公布的职业年金记账利息部分的收益（已归集运营的按实账户归集运营的收益率计息）。对于公益二类等非全额事业单位，单位多采用实账积累的方式管理[3]。但目前很多县级的机关事业单位，尤其是乡镇一级由于财政支付能力有限，在首先保障基本养老保险缴费的前提下，职业年金缴费多数也采取记账方式管理，无形中增加了各级财政的负担，采用记账方式管理的时间越长，需要记实的费用越大，尤其是职业年金实现归集运营后，投资运行的收益率越高采用记账方式管理的单位利率就越高，财政需要负担的利息就越多，地方财政的压力就越大。

（二）职业年金待遇在体现公平性上有待提高

职业年金在启动改革初，作为基本险的一个有力补充，在保证养老保险待遇替代率不降低方面起到了积极的作用，但也容易造成新的外部和内部的待遇差距，首先职业年金缴费具有强制性，反观企业年金，虽然起步比职业年金早，但发展不平衡，规模较小，运营能力弱等原因，极大地限制了其发展。一个强制一个自愿，待遇差距明显，影响了社会保险制度的外部公平性原则[4]。其次职业年金的缴费基数和工资水平挂钩，省内不同统筹地区的缴费工资水平有差异，会造成省内不同统筹地区职业年金待遇水平的差距；单位职业年金缴费不及时，影响及时归集运营，使参保职工职业年金收益受损，也会造成制度内退休人员职业年金待遇水平有差异。虽然职业年金的计发月数和基本养老保险一致，但和养老保险个人账户略有不同，养老保险个人账户领完可以从统筹金中列支继续发放，但职业年金个人账户是发完即止，发放金额退休时就固定不变，且不参与以后的待遇调整，职业年金个人账户待遇领取完后，也会造成整体养老保险待遇水平会有所降低的现象。

（三）职业年金运行管理、配套政策等尚不健全

一是管理运行机制尚需完善。我国职业年金发展历程较短，处于改革的起步发展阶段，没有现成的管理运行经验借鉴学习。按照职业年金的管理办法，在确保职业年金基金安全的前提下，职业年金实行市场化投资运营管理，但是，我国职业年金管理运营模式尚不成熟，不利于职业年金发展。二是待遇领取方式较单一[5]。目前职业年金账户的领取方式主要为死亡一次性支付、退休按月领取，领取方式不够灵活多样，其中退休后可选择一次性购买商业养老保险产品的实施办法也一直未明确。职业年金的保值增值性稳定，在账户积累不断增加的形势下，可以适时研究制定多元化的发放方式。三是配套政策不健全。《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》国办发〔2015〕18 号规定，与职业年金相关的税收政策，按照国家相关法律法规和政策的有关规定执行，但目前没有出台具体文件、实施细则。目前职业年金待遇水平还比较低，随着个人账户积累额的增加，个人职业年金待遇水平会不断提高，在如果没有相关的税收优惠政策的情况下，势必影响参保职工职业年金的缴费积极性，也不利于职业年金的健康发展。

三、职业年金管理运营完善优化的对策

目前机关事业单位养老保险改革过渡期即将结束，虽然改革的矛盾、阻力得到了解决，但为了促进职业年金的健康稳定发展，保证补充养老保险的地位，必须为其制定具有长远性的制度保障。基于上述职业年金管理运营、制度政策方面的相关问题，经过综合分析，提出以下几个方面的完善优化措施。

（一）改变职业年金记账管理方式，减轻地方财政负担

机关事业单位由于单位性质的不同，经费供款渠道的不同，国家规定的职业年金个人账户记账管理方式也不相同，随着事业单位分类改革的推进实施，以及各省职业年金投资运营管理的整体开展，这种不同的记账管理方式也到了应该做出适当的改变和调整的窗口期。职业年金作为强制性缴费，应当制定相同的缴费标准和记账管理方式，不分单位性质统一采用实账积累的方式进行缴纳，并由地方财政根据前期记账部分，做好本息测算，统筹资金，分步记实。这样，一方面有利于人员流动的便利，全部采用实账积累的方式缴纳，在人员流动时，特别是跨统筹区调动时，避免因调动单位间供款渠道不同，记实资金的列支渠道不同，缴纳途径不同等问题，造成办理时间冗长，实账缴纳既利于人员自由流动，也符合政府提倡的“一次办好”要求；其次有利于减轻地方财政的负担，由于虚账户需根据实账户的投资收益率进行计息，职业年金投资运营年化收益率预计不会低于5%，且投资运营收益越高，时间越长，地方财政负担越大。

（二）突出职业年金的特性，保证待遇的公平行性

机关事业单位职业年金与基本养老保险制度同时建立、同步启动缴费且具有强制性，并统一由省级经办机构集中管理运营；职业年金的缴费方式和待遇领取条件是由国家统一规定的，缴费比例全国统一；而缴费基数、待遇领取条件与计发方式和基本养老保险基本一致。在2019年国家新一轮减税降费政策的实施中，国家只针对基本险、失业险和工伤保险的缴费比例做了一些调整，没有涉及职业年金的费率问题。目前，在短时期内不能实现缴费基数统一的情况下，建议可以通过降低职业年金缴费比例的办法，提高参保单位和职工的缴费积极性，来解决统筹内不公平的问题[6]。职业年金的快速发展反过来也有利于推动企业年金的发展，建议尽快完善企业年金制度，尽早全面普及企业年金缴费，提高企业退休人员的待遇水平，解决外部不公平的矛盾。

（三）加强职业年金运营管理，尽快出台相关配套政策

尽快提高职业年金的经办服务水平，加快建设省级集中的职业年金信息系统，确保经办管理规范有序。加强对区市经办机构经办人员的专业培训力度，让经办人员真正熟悉政策、懂业务，使政策理论与具体经办业务有机统一，促使职业年金健康有序稳定发展。

省级经办机构作为全省职业年金的代理人，应积极做好职业年金账户管理、待遇支付、转移接续和计划监督等方面的工作，计划监督要及时有效，认真评估风险，做好风险防控。在确保基金的安全和保值增值的原则下，在投资运营上，应采取多元化投资运营模式，职业年金也是退休人员的钱袋子，不适合“将所有的鸡蛋都放在一个篮子里”。

机关事业单位养老保险制度改革启动后，相关的配套政策不及时，不全面。《社会保障法》2011年7月实施，当时职业年金并未启动缴费，也未对其做相关的规定，建议国家尽快完善相关法律法规，尽快出台针对职业年金的相关具体规定，指导职业年金有序发展[7]。

四、结语

职业年金制度的建立有其必要性和重要性，职业年金制度虽然为机关事业单位养老保险制度改革推进做了制度上的补充，为下一步国家尽快建立起完备的社会保障体系提供了理论支撑。但随着改革制度的深入，尤其是过渡期的临近，相应的一些制度缺陷也显现出来，尽快完善职业年金制度，才能进一步发挥职业年金的补充和替代效应，也才能有力保障我国机关事业单位养老保险制度改革公平、高效、可持续地进行下去。