中国农村生态环境治理现代化政策发展研究

李 成

(广东省社会科学院 环境与发展研究所，广东 广州 510635)

乡村兴则国家兴。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，农村问题一直以来都是党和国家重点关注的领域。党的十九大报告提出探寻有效的农村环境治理方式是乡村振兴战略目标实现的基本要求；党的十九届四中全会又提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。这些都是以习近平同志为核心的党中央对农村生态环境治理提出的新要求、新目标。新中国成立以来，我国的农村生态环境治理经历了一个不断探索发展的过程，其治理的理念、手段、模式也从初级化不断走向现代化，这源于党带领人民群众在生态环境治理方面作出的不断探索与实践。党的十八大以后，党中央、国务院、生态环境部、农业农村部出台了一系列农村生态环境治理的顶层设计文件，农村生态环境保护“四梁八柱”制度体系不断完善，进入了制度化、法治化治理的轨道，我国农村的生态环境治理体系和治理能力也得到了全面提升。纵观我国农村生态环境治理70多年的历史，总结梳理不同阶段的环境问题和治理特点，揭示其背后治理体系和治理能力的演变过程，可以为推动农业绿色发展、建设生态宜居的美丽乡村、全面实现乡村振兴提供丰富的经验启示。

一、文献回顾

通过综合梳理已有文献发现，国外对于农村生态环境治理政策的总结回顾较少，国内学者对于农村生态环境治理政策的研究居多。对于农村生态环境治理政策回顾的研究主要是从时间年代、阶段特征、主要环境问题和中央一号文件等方面进行划分梳理。曲格平(1988)较早对我国环境保护发展历程进行了研究，并结合环境保护重要历史事件，将新中国成立初期至20世纪80年代末的环境政策发展历程划分为孕育、创建、开拓三个时期。[1]韩冬梅等(2019)通过分析改革开放40年来政策的变化，将农村环境政策划分为酝酿阶段、起步阶段、加速阶段和全面提升阶段。[2]杜焱强(2019)则以建国70年为时间跨度，以历史演变、转换逻辑和未来走向为切入点，将我国农村环境治理政策分为政策空白、制度初创、领域开拓、全面加速和总体深化五个不同阶段。[3]也有研究通过梳理历年发布的中央一号文件，将我国农村生态环境治理政策划分为不同阶段，体现出我国农村环境治理在统筹农村发展和生态保护之间不断探索的发展过程(陈向科等，2017；许振江，2014)。[4][5]还有学者从社会变迁的角度研究环境治理，提出我国的环境治理经历了运动式治理、运动发展的治理倒退、应激开拓式治理、背离式治理和公众参与治理五个阶段(董海军等，2017)。[6]而对于农村环境政策变迁的成因，有研究认为是受中央政府政策改变、热点事件推动和公民参与环保行动等因素影响的(高新宇等，2020)。[7]

综上所述，已有文献的研究主要集中于农村生态环境治理的机理、模式、对策等方面，农村生态环境治理政策也进行了阶段性的划分研究，但从治理发展演变和制度变迁的角度来看，现有研究从治理现代化的角度对我国农村生态环境政策进行分析仍然处于空白，对治理主体、治理手段、治理模式等现代化治理的核心要素也缺乏深入剖析，在整个农村生态环境治理过程中，其治理体系是否不断健全，治理能力是否得到提升等等这些问题，已有研究尚未给出明确的答案。

因此，本文拟从治理理念、治理主体、治理手段等维度，结合我国推进农村生态环境治理现代化治理的视角，挖掘农村生态环境治理政策演变的逻辑及未来变化的趋势，为更准确理解把握农村生态环境治理提供宏观性、多维性视角，也为全面实现乡村振兴提供生态环境治理的理论参考。

二、农村生态环境治理的分析框架

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，环境治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。所谓环境治理现代化，是一个不断演变、深化的过程，是从初级阶段不断向高级阶段发展的过程，体现的是治理结构和价值取向的转变，在这个过程中治理的理念、价值、制度、技术等核心要素会不断融合、协同、发展，治理也更注重系统性、整体性、协同性，从而达到环境治理效能和治理水平的提升，最终实现绿色发展的生态文明。

基于此，本文从环境治理现代化的角度构建了一个分析框架，研究我国农村生态环境政策的历史发展和演变逻辑，主要包括三个方面：一是治理理念。理念是实践的先导，其反映的是治理的价值取向，在治理过程中起着决定性作用。现代化的治理理念必须兼顾效率与公平，能够弥补“市场失灵”和“政府失效”，实现社会利益的最大化。长期以来，我国一直重视工业经济的发展，因此对工业污染的治理也是优于农业领域的污染，例如“三同时”防治措施也是最早运用于城市和工业污染领域。进入新时代，“绿水青山就是金山银山”理念成为时代的共鸣，美丽乡村成为乡村振兴的奋斗向往，农村环境治理理念才得以升华；二是治理主体。现代化的治理强调主体的多元化，即从单一主体到多元主体的转变，其认为利益相关方都应加入到治理决策中，实现自身的利益诉求，并通过多样性的契约解决治理主体间的矛盾和冲突。由于对农村生态环境缺乏足够的重视及财政投入的不足，农村环境治理主体长期处于缺位状态，而且存在多部门管理的权责不清晰局面。随着时代的进步和农民环保意识的觉醒，村民自治基层组织可以发挥熟悉乡情民意的作用，[8]新乡贤、乡村企业家、乡村能人都可以参与农村生态环境治理，从而更好激发各类主体的积极性、创造性，形成多元共治的局面；三是治理模式。作为治理决策的重要载体，治理模式决定了治理制度的优劣和治理效能的高低。现代化的治理模式表现出由封闭到开放、由集权到分权的一种转变，互动、合作替代了传统的命令、控制，协同治理成为主流模式。在计划经济时代，威权治理是国家治理的主导形式，强制型、命令型是主要的政策工具，对环境保护也不例外。在市场经济下，农村生态环境治理则过渡到以市场型手段为主导的阶段，更多地采用激励型、引导型的政策工具和手段。

三、农村生态环境治理政策演进

农村生态环境治理是一个动态演变的过程，根据演变背景及特点，本文收集了从1949年至今，共136份权威政府部门发布的关于农村生态环境治理的政策文本，综合运用内容分析和历史事件法，对政策演变的阶段进行了划分，分别为初始阶段、探索阶段、提升阶段和深化阶段。每个阶段所呈现的政策背景、治理理念、治理主体、治理模式、治理措施等都是不同的，其所体现的是一个治理理念不断升华、治理手段不断丰富、治理水平不断提升的过程。

(一)农村生态环境治理的初始阶段(1949—1972年)

这一阶段，新中国经历了从成立初期的百废待兴到全面恢复工业建设的发展过程，而随着经济建设的全面展开，环境问题开始显现。总结这一时期农村生态环境治理的进程，主要是在计划经济体制下以政府为单一主导的“先污染，后治理”的治理过程；治理理念强调传统的爱护环境卫生、改善自然生态意识；治理手段以行政和权威集中控制为主，注重末端治理；治理政策基本围绕城市和工业污染的治理，而且以牺牲农村生态环境来满足城市工业的发展需要，对农村生态环境保护缺乏足够重视。

在逐渐恢复国民经济建设过程中，党和国家就开始有意识地保护生态环境，通过兴修水利、植树造林、鼓励废物利用、开展爱国卫生运动等等措施，使经济建设和环境保护能协调进行。1958年，“大跃进”开始，由于受“浮夸风”和冒进思想的影响，各地小企业大干快上，完全不顾环境保护要求，“三废”污染物随意排放，对森林资源滥采滥伐，对生态环境造成了严重破坏。为了纠正“大跃进”中的问题，党中央及时提出了“调整、巩固、充实、提高”的方针对经济进行调整，并出台了《森林保护条例》《破产资源保护条例》对自然资源进行保护。但是，1966年开始的“文化大革命”使生态环境污染和破坏进一步加剧。由于片面强调“以粮为纲”，毁林毁牧、围湖造田现象层出不穷，破坏了山水林田湖草是生命共同体的生态系统，生态环境陷入了恶性循环之中。直到1972年，出现大连湾污染和北京官厅水库鱼中毒事件，敲响了环境污染的第一声警钟。同年，在瑞典斯德哥尔摩举行了“联合国人类环境会议”，我国首次派出环境代表团参加了此次会议。派团参加此次会议，说明党和国家领导人认识到环境保护的国际意义和紧迫性，将环境问题重新提到国家议事日程中，因此，这也是我国生态环境治理的重要转折点。

(二)农村生态环境治理的探索阶段(1973—1999年)

这一时期，我国生态环境治理进入到探索阶段。随着城乡经济的快速腾飞，环境问题也变得日益复杂严峻。回顾这一时期农村生态环境治理的进程，主要是在法律权威的统领下对农业细分领域的治理，治理理念上认识到经济发展与环境保护不是对立的，必须兼顾保护生态环境和自然资源，可持续发展理念开始显现；治理主体仍以国家和省市成立的环保部门为主，虽然通过市场机制引入了其他治理主体，但参与治理的深度、广度不足；治理模式注重末端与源头治理、重点和全面治理相结合，通过引入市场激励型政策工具，初步形成以政府为主导的自上而下的环境治理体系。

但在农村生态环境不断恶化的情况下，具有针对性、适用性的政策文件仍然较少，大多是概念性、口号化的倡议。污染防治从单一的城市治理向城乡协同治理转变，但对农村生态环境的整体协同治理仍然缺乏。

1973年，第一次全国环境保护会议召开，随后出台了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》，这是我国第一部有关环境保护的政策文件，从此拉开了全国环境保护大幕。以1974年国务院环境保护领导小组成立为开端，地方政府的环境保护机构也逐渐建立起来，以政府为主导的环境治理开始出现。进入20世纪80年代，出现了城市工业向农村转移和乡镇企业异军突起的浪潮，随之而来的是农村污染的加剧，严重破坏了农村的生态环境质量，《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》就是为制止这一现象专门出台的政策。

20世纪90年代，农村污染问题进入集中爆发期，城市工业“三废”、乡镇企业污染、农业自身污染成为主要的三大污染源。[9]其中，畜禽粪便排放、农药化肥地膜滥用、农村生活垃圾污染等问题逐渐加剧，《1990年中国环境状况公报》就提出农药、化肥、农用地膜已影响农业生态环境质量。但从国家层面看，农村生态环境治理已逐渐进入议事日程。首先是加强法规引导，于1993年颁布了《中华人民共和国农业法》，标志着农业生态环境保护具有了法律约束。其次是控制农药化肥使用，《关于进一步加强环境保护工作的决定》对农药、化肥、地膜的滥用问题作出了明令禁止。再次是加强乡镇企业环境管理，《中华人民共和国乡镇企业法》对乡镇企业加大环境保护力度、创新发展模式提出了具体的要求。最后是村容村貌整治，《村庄和集镇规划建设管理条例》第一次对农村生活环境提出了治理要求，这也是从局部治理向全面治理的一个转变。

(三)农村生态环境治理的提升阶段(2000—2012年)

进入21世纪，随着城市工业污染得到一定的遏制，农业农村排放污染成为重要的污染源，农药化肥、秸秆废弃物、养殖粪便、生活固体垃圾等等，对农村生态环境的污染日益加重，“农村的环境问题主要表现为点源污染与面源污染共存、工业污染和农业污染叠加等”。(1)《关于加强农村环境保护工作的意见》，国家发展改革委，2007年。据《第一次全国污染源普查公报》统计，氮、磷是农业污染排放的主要来源，农业源在化学需氧量、总氮、总磷排放量中所占比例，分别达到43.7%、57.1%和67.3%。氮、磷的超量排放，造成农村地区水体富营养化，对水环境的影响严重。由于农用地膜能提高农作物的产量和效益，以及农业大棚的广泛应用，我国地膜用量和覆盖面积已居世界首位，而对于地膜的回收利用不高，造成土壤次生盐碱化，严重影响农村的土壤环境。

这一时期，我国农村生态环境治理有了全面的提升。治理理念上，从党的十七大提出“生态文明”，到党的十八大提出“美丽中国”，可持续发展和科学发展观的理念在全国上下得到不断的贯彻落实，并提出了构建资源节约型、环境友好型农业发展目标。治理主体上，除了原有的以环保部门为主外，社会组织等第三方治理主体开始介入，多元共治的局面开始显现。治理手段上，由单一要素治理向综合治理转变，而且更加注重市场激励型工具的运用，法制手段治理也开始得到重视。

从2004—2012年九年间，党中央连续出台中央一号文件，对农村生态环境治理问题作出了部署，国家各个职能部门也在中央一号文件的指导下，出台了相应的农村污染防治措施，体现了由单一部门治理向多部门协同治理的发展趋势。在治理内容上，也体现出系统治理、全面治理的思路；治理政策也更具针对性和可操作性，从解决单一领域的污染问题向促进农村社会、经济、环境协调发展转变，不仅指明了污染防治的发展方向，也通过奖补方式保证了资金的落实到位，而且对农民环境意识的提高也更加重视，鼓励农民和社会团体共同参与环境治理。

(四)农村生态环境治理的深化阶段(2013年至今)

党的十八大以后，随着国力的日益强盛，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境成为农村绿色发展的突出短板，治理农业面源污染已成为全社会的共同呼声。[10]农业畜禽养殖污染、农村人居环境脏乱差、农村饮用水污染、农村生活垃圾治理等一系列阻碍美丽乡村建设的问题在很多地区普遍存在。据农业农村部等部门估算，农村地区每年产生畜禽粪污38亿吨，利用率不到六成；每年产生秸秆近9亿吨，未利用的约占四分之一；每年使用农膜200多万吨，回收率不足2/3。(2)《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，2016年。

这一阶段，党中央和国家坚持绿色发展，以为人民提供更多优质生态产品为目标，通过创新治理理念和丰富治理手段，不断推进农村生态环境治理能力和治理体系现代化。[11]《关于加快推进生态文明建设的意见》为全国生态文明建设指明了方向，奠定了制度性基础。从2013年中央提出“美丽乡村”的建设目标，到《关于改善农村人居环境的指导意见》《农村人居环境整治三年行动方案》出台，再到《关于印发农业农村污染治理攻坚战行动计划的通知》，最后到2018年出台《关于实施乡村振兴战略的意见》，这一个个标志性文件的实施正是农村生态环境治理政策体系不断完善的表现。

在逐步完善的政策体系背后蕴含的是对生态环境治理体系现代化的构建。首先，以顶层设计推进治理理念现代化。党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，随后写入了宪法和党章，生态环境得到了更高级别的重视。“绿水青山就是金山银山”成为农业农村发展的根本遵循，提供更多绿色生态产品也成为了广大农民的一致共识。从2013—2021年连续9年中共中央出台关于农业农村发展的一号文件，围绕深化农村改革、加快农业现代化作出了全面规划设计，并强化了对农业生态环境加强治理。其次，以公众参与推进治理多元共治。我国环保部门加快从管理型向服务型转变，进一步挖掘制度活力，让企业和公众参与到环境治理之中，通过引入市场、社会、农民等多元主体，建立自下而上的决策机制，补齐社会公众参与治理的短板，逐步构成政府、市场、社会协同治理的格局。再次，以部门协同推进治理体系现代化。以农村环境综合整治为目标，注重细分农业农村污染各领域，强化部门之间协同治理，提高生态环境部、农业农村部、财政部等相关部门的协同能力。通过进行机构改革，进一步明确生态环境、农业农村两个部门之间的职能范围，打破了长期以来农村生态环境“多头管理”的困局。最后，以精细化治污推进治理能力现代化。围绕农村用水、化肥农药、面源污染、生活垃圾、人居环境等方面，通过精准施策，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，加强监督指导和治理力度，将“突击式、粗放式、运动式”整治转变为“常态化、精细化、规范化”治理，形成治理水平与治理能效不断提升的新格局。

四、农村生态环境治理的特征演变

农村生态环境治理的治理能力和治理体系伴随着新中国的成长发展而不断提升和完善，通过前文对农村生态环境治理政策进行系统的深入分析，可以发现我国农村生态环境治理无论是在治理理念、治理主体，还是治理模式和手段上都有了明显的改变，体现了从初级化发展到高级化再走向现代化的变迁过程，其呈现的特征可以归纳为：

首先，治理理念上，从环境局部治理向全面建设生态文明转变。从新中国成立初期的植树造林、加强绿化，到改革开放后兼顾经济发展和环境保护，形成可持续发展理念，再到新世纪后的科学发展观，强调建设资源节约型、环境友好型社会，最后进入新时代，以习近平生态文明思想为指导，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，绿色发展成为我国发展全局的“五大理念”之一，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，现代化的生态环境治理理念全面形成。

其次，治理体系上，从各自为政向协同发力转变。一直以来，我国农村生态环境治理“套用”城市治污的思路，长期存在主体缺位和职能分散的弊端，制度体系呈现“碎片化”的特征。党的十八大以后，以源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩为基础的生态文明“四梁八柱”制度性体系逐步形成，并与经济、政治、文化、社会等制度体系建设相互联系、整体推进，构筑了符合当代中国国情的新型生态环境治理制度体系。在职能分工上，通过机构改革将农业农村部监督指导农业面源污染治理职责划入生态环境部，农业农村部只负责农业农村工作，改变了政出多门的困局，提高了治理效能。

再次，治理模式上，从传统的政府单一管制向政府、企业、社会和公众共同参与的多元治理转变。[12]由于农村生态环境问题的日益复杂性、广泛性和系统性，政府“大包大揽”的模式是无法解决的，因此需要其他主体的参与治理，这也是符合现代治理趋势的。[13]在计划经济体制下，政府利用威权命令进行环境保护。随着市场经济的发展和公民环保意识的觉醒，传统的单一治理主体已不再适应新的环境问题，需要构建一种更加符合现代社会的治理模式，多元共治的治理应运而生。因此，党的十九大报告明确提出构建政府、企业、社会组织和公众共同参与的现代环境治理格局。

最后，治理手段上，从行政命令型向综合应用法律、经济、技术、合作等多种手段转变。长久以来，我国对农村生态环境治理采用的都是命令控制型的行政手段，其政策设计的核心是政府意志，具有明显的权威管制特征。[14]但随着经济社会转型和公民自主意识的提升，加上环境问题的日益复杂性，国家开始重视经济、法治、科技和行政等多种手段的有效结合，治理方式也从末端治理、局部整治向源头控制、全面治理转变，并开始运用互联网技术加强对农业污染的管控，将现代信息科技与农村生态环境治理手段变革相融合，极大提升了治理能力和成效。

五、乡村振兴背景下农村生态环境治理政策展望

展望未来，为了实现乡村振兴战略目标，在推进农村生态环境治理能力和治理体系现代化进程中，必须从治理理念、治理规划、治理主体、治理技术等方面着力，推动实现“农业强、农村美、农民富”的全面乡村振兴。

(一)顶层设计与全面落实相衔接

农村生态环境治理现代化应坚持规划的引领作用，以规划政策贯彻治理理念。生态文明建设作为“五位一体”总体布局之一，意味着农村生态环境治理也应纳入乡村振兴战略规划之中，同时以实现“碳达峰、碳中和”战略为目标，统一设计，统一推进。一是坚持以习近平生态文明思想为指引，贯彻党中央生态文明建设战略部署，加快落实农村生态环境治理所出台的一系列制度创新举措，明确领导干部生态文明建设责任制，树立正确的政绩观，推动环境督查向纵深发展，提高环境监管的问责性。以抓铁有痕、踏石留印的韧劲推动农村生态环境治理落实落细，久久为功，更好地把制度优势转化为治理效能。二是进一步完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，促进生态环境、农业农村和其他相关职能部门之间协同发力，提高协同治理能效。充分发挥党建引领和党员先锋模范作用，压实镇村干部责任，提高政治站位，发扬担当精神，围绕农场厕所革命、生活污水、生活垃圾、村容村貌等方面加大整治力度，以更加扎实有力的行动，提升农村生态环境治理效果，让美丽乡村早日实现。

(二)乡村振兴与产业转型相融合

农村生态环境治理现代化要坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念。以乡村振兴促进产业转型，推动生态要素向生产要素转变、生态财富向物质财富转变，走绿色低碳发展之路。[15]一方面，加快推进绿色低碳兴农，提高农业绿色化、优质化、标准化水平，通过生产“三品一标”农产品，全面推广运用农作物病虫害绿色防控、生物农药替代化学农药和有机肥替代化肥，加大违禁农药化肥使用惩罚力度，建立农产品质量安全追溯体系，让市民“买得更明白、吃得更安心”。另一方面，大力发展乡村旅游，打造“零排放”产业，充分挖掘地方特色资源，推动观光、休闲、康养、体育、研学等多业态融合发展，建设旅游名镇、旅游名村等地方名片，带动当地就业和上下游产业的发展。同时，加快推动农业减排固碳，进一步强化农村人居环境整治和农业面源污染防治，大力发展生态农业、绿色农业、低碳农业，将农业增效、农民增收、农村增绿统一起来，推进农业供给侧结构性改革，加快形成农业农村的绿色生产生活方式。

(三)科技支撑与数字赋能相补充

农村生态环境治理现代化离不开治理科学技术的支撑，需要以先进的技术提高治理水平。借助智能化、数字化、绿色化新一轮科技革命，大力推进科技数字赋能农业发展。首先，推进农业生产管理智能化。建设智慧农场，推广农业无人机和农田机器人等农业智能化设备，提高农业生产效率、增强农产品品质。推动信息化与农业装备、农机作业服务和农机管理融合应用。其次，加快绿色农业技术创新，推进农业固碳科技研发，建设绿色低碳农业示范工程。发挥国家、省市重点实验室、农业龙头企业的研究优势，加快绿色农业技术创新，搭建农业农村绿色创新研发平台，将最新农业科技成果应用于农业农村生态治理之中，并在实践中不断创新科技治理途径，提高治理能力和成效。最后，以数字化转型为契机，加快推进农业农村数字化、信息化建设，完善新一代农村信息基础设施建设，加快物联网、大数据、区块链、人工智能等现代信息技术在农业领域的开发应用。培育数字乡村特色小镇，全面开展“数字乡村”建设。

(四)引导宣教和村民参与相结合

农村生态环境治理现代化应加强多元化主体治理，构建共治共享的治理格局。农民作为乡村振兴的主人，农村生态环境治理离不开农民的广泛参与，在构建现代化环境治理体系中，应补齐公众参与短板。[16]一是充分尊重村民的主体地位，激发村民的参与热情，把村民的利益放在首位，注重发挥村民主体作用，引导村民积极主动参与生态环境治理，并以村民是否满意作为检验工作的第一标准。二是强化村民的绿色生态意识。通过线上线下相结合，以“接地气”的方式向村民宣传和普及生态文明建设和乡村生态振兴发展的要求理念，提高村民对绿色发展、生态优先的认同感，引导村民树立正确的生态价值观，让绿色生态保护的理念深入人心。三是引导村民深化绿色生活方式。通过创建“绿色村”“绿色镇”，开展典型示范、先进评选等活动，形成人人争先绿色生活的良好氛围。深入推进投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化行动，对于村民在绿色种养、垃圾分类、农业废弃物利用等方面的行为加大奖补力度，逐步形成绿色生态的生活消费习惯。(3)《关于加强农村环境保护工作的意见》，国家发展改革委，2007年。 《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》，2016年。