工贸行业安全监管工作问题与对策

齐江宁 刘伟涛

（1.石家庄市平山县应急管理局，河北 石家庄 050400；2.石家庄市平山县纪委监委，河北 石家庄 050400）

0 引言

工商贸简称工贸，作为应急管理部门直管行业，由于其行业类别宽泛、企业数量众多，在全国各县（市、区）辖区都有涉及。随着我国经济转型升级，工贸行业在蓬勃发展的同时，也日益暴露出事故险情多发的新情况新问题，如何长期有效抓好工贸安全监管，是摆在应急管理部门面前的一道难题。笔者从现实工作出发，深入思考分析当前工作现状和不足，本着“发现问题解决问题”的原则，意在探究工贸行业安全监管的有效措施。

1 当前现状概述

近年来工贸行业事故呈反弹趋势，引起了政府乃至全社会高度关注。工贸行业包括冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸行业[1]，俗称为“八大行业”，几乎囊括制造业、批发和零售业、住宿和餐饮业门类[2]，往下又可细分为大类、中类、小类，由原来的安监局、机构改革后的应急管理局（应急管理部设安全生产执法和工贸安全监督管理局，地方各级应急部门分别设置工商贸行业安全监管机构）负责监管，一旦出现事故或涉险事件，应急管理局（简称应急部门）首当其冲、难辞其咎。

近年来，工贸行业新问题新风险不断涌现，钢铁、有限空间作业、外委作业、涉爆粉尘、环保设施引发的安全事故反弹趋势明显。比如，2021 年河北邢台德龙钢厂“10·28” 一氧化碳中毒事故，造成3 人死亡，2022 年北京冬奥会期间钢铁等工贸行业接连发生事故。笔者调研发现，非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业一直实行安全生产许可并沿用至今，因工贸安全风险相对较低，之前未被纳入行政许可事项，2013 年以来，国务院大力实施简政放权和商事制度改革，下放和取消了多个行政审批项目（包括原国家安监总局的安全培训机构资格认可）。在这样的大背景下，工贸行业也不便纳入行政审批项目，应急部门少了行政许可的事前监管方式，更需发挥事中事后监管作用，针对监管遇到的实际问题，不断探索完善监管方式方法，引导规范工贸行业实现安全发展。

2 几点问题思考

2.1 顶层政策制度仍待完善

同直管行业横向比较，以危化品行业为例，其监管依据主要有现行行政法规2 部，即《危险化学品安全管理条例》（国务院令 第645 号）《安全生产许可证条例》（国务院令 第397 号），《中华人民共和国危险化学品安全法》正在修订。反观工贸行业，行业监管的法规比较少，且起步晚、层级底，现有原国家安监总局的部门规章2 部，即《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准》（安监总管四〔2017〕129 号）《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令 第59 号），2019 年应急部门成立以来尚未修订。

在监管实际中发现，一些工贸企业会涉及危化品的使用储存等业务，即涉危化品如何监管的问题，这是受到各地普遍关注的一个共性问题。2014 年，贵州省安监局上报《关于冶金等工贸行业安全监管工作有关问题的请示》，2016 年，广东省安监局上报《关于造纸等工贸企业配套危险化学品生产储存装置安全监管问题的请示》，原国家安监总局对此分别复函，给了一个原则性答复，但至今未见全国性的正式文件。时过境迁，安监局被撤销并入应急部门3 年有余。在大应急时代，笔者认为，亟需上层研究出台针对性的法规条文规定，填补现行监管法规政策空白，这样既有利于下好风险应对的先手棋，又可给基层监管执法提供法理依据。

2.2 监管效能发挥尚不充分

工贸企业呈现多行业、多类别的特点，不同行业之间，甚至同一行业内部，企业的工艺、设备都相差很大，这对基层安监人员的专业知识提出了很高要求。笔者实地调研了解，对于县乡两级来讲，首先是安全监管人员普遍没有专业背景，执法检查主要是查安全管理制度、从业人员证件等档案资料类问题，而对于现场类隐患“有心无力”，发现问题隐患的能力欠缺。其次，基层安全监管经费与监管人手不足，尤其是乡镇一级，财政支持保障力度很低，在车辆使用、办公场所、检测设备、监督取证设备等配备不足。第三，2019 年县级权力下放以后，乡镇面临下放事权“接不住”管不好”、承接能力不足的难题。近年来事故追责、问责力度大，一旦出现事故，县乡肯定要被问责，越是基层问责力度越大，乡镇干部处在最底层，容易造成监管人员产生逃避心理，安监岗位留不住人，一些乡镇没有专职安全监管人员，一人多岗现象普遍，有的乡镇新旧青黄不接，有的乡镇不得不实行轮流制。乡镇机构改革在形式上已经完成，虽成立了综合行政执法队，但在一些乡镇机构却存在无人愿意干执法检查、无奈只能用临时工等现象。

2.3 企业基础性工作不扎实

在基层监管的工贸企业，主要是小型微型民营企业（还有一些个体工商户，为方便表述以下统称企业），企业主习惯于采用经验型管理，对于法律法规标准知之甚少，存在主观意识不强、安全投入不足、安全管理松懈等问题，逢疫情等特殊时期经济效益普遍较低，更是抱有侥幸心理，问题隐患反复出现，难以得到全面、彻底整治。此外，企业用工形式灵活，员工流动性大，且大量招收附近村民，员工文化素质偏低，有的岗前培训走形式或不经培训就上岗，安全知识技能缺乏，自我保护意识不强，违章指挥、违章作业和违反劳动纪律的“三违”现象时有发生。

3 对策建议

3.1 尽早完善法规标准制度

其一，虽然工贸企业安全风险相对不高，但是细分起来，冶金、有色属于金属冶炼，安全生产法将其定为高危行业，可称之为高危工贸行业，但长期以来缺少针对性、行业性的政策法规，建议国家和省级部门能结合冶金、有色行业高危实际，将高危工贸和其他六大行业区分开来，组织制定适用相应的行业安全政策法规，必要时推进行业安全法的立法工作。其二，按照国民经济行业分类，建议鼓励和引导行业协会和安全专家，探索完善建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸的行业通用性安全标准规范，以国家标准（GB）、行业标准（AQ）类别实施，强化对一般工贸企业工艺设备、操作运行等安全风险管控，为规范安全运行提供标准依据。其三，建议紧跟应急管理机构改革的步伐，加快修订《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准》（安监总管四〔2017〕129 号）《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令 第59 号）等部门规章。同时，针对工贸企业存在的涉危化品使用存储等环节的现实状况，建议积极出台应急管理部规章统一监管标准，彰显安全监管法规的权威性、严肃性、规范性。

3.2 实施分级分类监管模式

鉴于工贸企业种类分布广、数量多，监管人员相对不足的实际情况，建议以企业风险类型为划分标准，探索实施可具操作性的分级分类监管，具体可以按照省市、县（市、区）、乡镇（街道）三个层级展开。省市部门负责县域内市属以上企业安全监管，并加大对基层的政策支持、设备配备及业务指导的力度。对冶金、有色高危行业和工艺复杂、风险较大的企业执法监管，由县级应急管理部门全部承担，原则上以县级应急管理局执法为主，确有必要时聘请专家或第三方机构参与执法，实行“执法+专家”工作模式。对于工艺简单、风险较小的工贸企业，例如建材类的砖厂、机械类的五金配件厂、轻工类的食品小作坊、商贸类的小商品零售店等，全部下放乡镇，由其负责一般监督管理、日常巡查等工作。这样合理分配行政监管权限，既符合分类分级监管的改革目标，解决当前县乡两级业务能力不足的问题，又利于发挥各个层级的优势，防止出现高危行业监管失控，还减轻乡镇的工作负担[3]。

3.3 加快实施信息化安全监管

近两年，笔者所在县通过政府购买服务形式，与第三方签订协议合作建设信息化平台，覆盖安全生产、应急救援等核心业务，初步建成“集成数字化、网络规模化、救援一体化”中枢系统，已接入企业视频监控图像、报警点位等数据信息，实现对重点企业的多点位实时监控、多系统综合分析，下一步将推广接入更多工贸企业。笔者翻阅文献，发现深圳市在信息化监管方面走在了前列，该市通过科技信息化手段和数字赋能，建立了工贸企业网格监管信息系统，正在探索依托工贸企业画像系统，推动监管、执法、预警更加精细、精准、智能，全面提升工贸行业安全监管水平[4]。

3.4 不断强化企业主体责任落实

从外地探索经验来看，一些地方政府还从源头入手强化安全管理，统筹规划建设产业园区，出台一揽子激励政策，分批次、分区域、分行业引导符合条件企业入驻园区，推动企业走产业集聚发展之路，打造工贸企业的园区化管理模式[5]。对于分散度高、规模小、不宜搬迁的工贸企业，建议县乡基层根据企业实际情况，扎实推进小微工贸企业安全标准化、双控机制建设等基础性工作，通过制度化手段推动企业安全生产规范化，着力解决小微企业“不重视、不会做”和基层监管“管不住、管不实”问题，逐步提升这部分工贸企业系统化安全水平。

3.5 不断增强基层安监职业荣誉感

机构改革后，各级应急部门履职尽责，当好“守夜人”，工作高负荷、高压力，“5+2”“白+黑”成为工作常态，一般没有节假日和休息日，且越是节假日越繁忙，安全监管全天候一刻不放松。建议上层考虑出台基层安全监管人员“尽职免责”的规定，鼓励基层监管人员敢担当、愿担当，可对照学习政法干警系统的做法，为县乡基层的优秀安监工作者表彰奖励，不断增强安全监管职业荣誉感。

4 小结

工贸行业涉及面广、行业差异大，既有高危行业又有一般行业，工贸安全监管不能有行业短板，需谨慎防范安全监管的“木桶效应”，避免工贸行业的漏管失控。本文提出完善法规标准规范、深化分级分类监管、建设信息化平台、夯实企业基础、增强职业荣誉感等措施，旨在抛砖引玉，审慎地推进监管方式改革创新，以期常抓长效、善作善成，不断开创工贸行业安全监管的新局面。