城市安全发展重点问题思考与对策

刘伟

（天津东方泰瑞科技有限公司，天津 300100）

0 引言

城市安全发展对保障广大人民生命、财产安全和稳定社会经济持续发展有着重要意义，成为总体国家安全观的基石，这就要求城市必须始终把防范风险意识放在首位，做好城市安全保障机制，才能避免重大安全隐患的发生，将其“扑灭”于萌芽之际。

2018 年推出的《关于推进城市安全发展的意见》（中办发〔2018〕1 号）明确指出，要在城市安全防控、安全监管、安全源头治理和安全保障能力等方面促进城市安全发展。突发事件往往可能造成严重的社会危害，显然不利于城市安全发展。我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，本文针对预防城市事故灾难和自然灾害两方面，探讨推进城市安全发展的政策实践和面临的重点问题，提出加强我国城市安全发展的对策建议。

1 当前城市安全发展面临的重点问题

我国社会发展不平衡和不充分的问题依旧存在，在某些地区安全与发展不相容问题表现得较为明显，城市安全发展未来面临的重点问题主要有以下三个方面：

1.1 城市风险态势发生新变化

城市工业化和城镇化的快速发展所积累的传统风险和新兴风险不断出现。建筑施工行业、道路交通行业领域安全风险仍居高位，高层建筑火灾、电梯事故和化工企业燃爆、泄漏事故不断增加，燃气、桥梁和供水等事故逐年上升。小微企业在近年来的快速成长壮大，在城市发展过程中发挥着不可或缺的角色，从安全监管角度来看，其规模较小、安全条件较差、安全意识不足等特点成为城市安全发展亟待解决的重点和难点。

值得注意的是，城市风险连锁联动效应不断增强。突如其来的新冠肺炎疫情表明，在全球化的大背景下，随着城市的不断发展，各个城市及其城市之间形成了开放且复杂的网络，重大风险呈现系统性特点，不同重大风险之间、重大风险在不同时间和不同空间之间往往相互交织、相互作用，形成一个错综复杂的综合风险体，产生连锁联动效应。因此，每个城市都需要及时防范，防止由于某个点上的风险，造成整条线、整个面乃至整个系统产生扰动，不至于酿成社会重大灾害事故。

1.2 应急管理体系建设具有新要求

国家要实现治理目标的提升，就应该加强和完善应急管理体系，着力提高防灾、抗灾和救灾能力，主要体现在：一是强化应急管理工作的政治站位，以健全的制度，做到以防为主和防、抗、救灾的结合，未来应把焦点集中于防灾、减灾上，而不是停留在灾后救助或减少灾害损失的层面。二是完善应急管理顶层制度设计，深化和提升应急管理能力，实现各级应急管理机构之间的联动。三是充分发挥现代科学技术的力量，将制度与科技相互融合，为应急管理、应急救援和社会协同应对等能力的提升提供保障。四是在全面管理防灾、救灾、重建、评估和突发事件的基础上，梳理和完善应急管理知识体系和队伍建设。

1.3 科技与制度并进是城市治理的新需要

毫无疑问，如今科技手段对于城市治理来说是不可或缺的，尤其是在防控新冠肺炎疫情的过程中，很多城市或地区的治理上实现了数字化的转型：人口流动“大数据”成图；“健康码”实现动态监测管理；“网上办、掌上办”取代了较为繁冗的线下服务。需要指出的是，城市治理并不能单纯依靠或依赖科技，还需要结合制度设计，这样才能“两条腿”走路，制度可以使数据不至于成为“废铁”，可以使数字化防范体系发挥出效能，让城市治理便捷化，而不是更加“脆弱空洞”。所以，坚持科技和制度并进，才是提升城市治理水平的正确道路。

2 加强城市安全发展的对策建议

统筹城市安全与发展，需要创新城市安全治理机制、重视科技创新、防范重大风险、落实安全责任、提升应急管理能力，实现城市治理体系智能化。

由此可见，未来我国城市安全必须加快思想理念的转变，不仅追求快速响应；而是聚焦风险预防，不“光盯着”救灾减灾，而是谋求城市韧性的提升，如提升社会韧性、组织韧性、制度韧性和环境韧性[1]，让城市发展可持续。

加强城市安全发展，建议从以下几个方面重点着手：

2.1 优化顶层设计，统筹城市安全与发展

防范化解重特大安全风险是当务之急，也是必须解决的难题，尤其对于应急管理部门来说，如何做好自身的主管工作，如何当好组织、推动和支撑的角色，就需要优化顶层设计，完善制度化体系，形成各主管部门通力协作，多元化共建共治新格局。

1）市级政府层面，要加快推进城市安全发展地方法规规章的立法研究，建议考虑出台“城市安全管理办法”等文件，重点从横向上将有关城市安全的各方面工作有机整合起来，构建城市安全管理的制度化体系，通过制度化设计打通各部门之间在城市管理中的各种机制“壁垒”，形成城市安全治理的最大合力。

2）加强城市运行相关法规规章内容之间的有效衔接，突出城市安全发展工作的重点领域和重要环节，为全面推动城市安全发展提供精准的法规制度依据。

3）结合自身城市运行特点，在关键领域尽快研究出台综合性安全管理制度，如提高高层建筑、轨道交通、综合交通枢纽、燃气工程等应急设施的标准和要求，提升事故风险的抵抗能力，以满足城市安全发展的需要。

4）规划高危行业企业进园入区的同时，提升园区准入条件，加强项目建设实施评估论证。在城市安全发展，逐年增加的城市工业园区要重点关注，对其加强安全监督管理、评估论证等工作。

5）进一步完善安全生产、建筑安全性审查和城市安全重大事项安全许可审批制度、城市功能区高危行业建设项目风险评估制度，牢牢把住“入口关”，对重大工程项目实施“一票否决”的具体情形和有关管理措施要明确和细化，做到“一票否决”决策和措施有法可依、有章可循。

2.2 科技创新驱动，建立协同化的管理平台

1）城市需建立完善安全监管、应急救助、灾害防控、环保、消防、交通等领域公共数据的共享机制，不断加强各类智慧系统和新技术在城市基础与安全设施建设运行以及城市安全管理中的应用力度，有计划、有步骤地搭建统一的综合应急信息平台[2]。探索制定相关数据标准、运行标准和建设标准，目的是为了快速实现城市发展和管理的智能化。

2）建立多灾害场景下的仿真模型。随着安全韧性城市理论和韧性三角形理论的提出和实践，应急管理人员未来需要更深入地探索城市防灾减灾方法路线，可以借助现场实验和模拟技术，揭示重大灾害事件的破坏机制，目的是探索多灾条件下，灾害的演化规律，从而建立灾害预测模型，为防灾、减灾和救灾提供参考和决策依据[3-4]。

2.3 强基础提质量，精准防范化解重大风险

防灾是城市安全发展的重点工作，城市相关管理部门需增强城市基础设施，竭力提升发展城市经济的能力。

1）加强基础设施建设，做好安全监督，落实风险防范。分行业、分领域摸清监管对象底数，弥补各类配套安全基础设施欠账问题，特别是全面掌握城市供排水、供电、供气、供热等涉及城市生命线工程地下管线的底数，进一步明确细化相关部门建设、改造、管理、维护工作职责[5]。监督生产企业的安全现状，排查事故隐患，尤其对已发现有重大事故风险隐患的企业，必须挂牌督办[6]，倒逼生产企业坚守在安全生产的“轨道”上。

2）加大基础设施全生命周期维护管理和升级改造力度，推动基础设施数据库融合，提高城市生命线工程安全运行韧性水平。

3）全面评估城市安全风险，并不断更新风险评估结果[7]。针对城市中涌现出的影响安全的新风险，切实做到从被动“遇见”向主动“预见”转变。

4）开展巨灾情景构建，防控重大风险。针对各地区、各部门易发多发的突出风险和当地领导干部在防范化解重大风险工作中的突出短板，每年有针对性地选择若干种重大风险情景，组织相关部门和专家学者进行深入研究，设想可能出现的最坏风险情景。

5）城市安全运行的主体责任必须清晰，落实到具体的相关企事业单位，明确安全生产责任，建立城市安全风险责任机制。

2.4 各司其职通力协作，夯实安全生产责任

1）城市相关领导需结合城市实际，研究细化城市安全发展状况综合评估管理实施办法和城市安全发展状况综合评估指标体系[8-9]，一些涉及城市安全发展的重大问题必须提请党委、常委会讨论决策。形成决议后，各级政府要积极落实决议有关城市安全发展问题的工作部署，完善城市安全风险会商制度、重大安全隐患防控机制、突发事件信息报送和信息发布机制。

2）安全监督监管责任不分行业、业务领域，一律按照谁主管谁负责执行，严格落实责任，不允许出现空挡或盲区。

3）城市管理部门需厘清城市与辖区、街道的应急管理机构上下级和同级部门之间的联系，明确监督检查与防-减-救灾等各职能分工，建议各城市加快出台“城市安全部门职责清单”。

4）企业对自身的安全生产负担全面的、主体的责任，定期开展风险评估和责任监督是很有必要的，企业应使其成为一项制度性的工作。

5）加强与国内、外顶尖院校合作，城市需构建“政、产、学、研、用”协同创新机制，积极孵化安全产业基地，积极推动高水平创新平台建设，深入开展应急管理、安全工程、灾害事故等方面研究。

2.5 完善应急管理体系，提升巨灾应对能力

1）城市管理部门需完善城市安全应急救援机制，加快建立应急救援信息共享平台，协调不同部门发布预警及减灾救灾部署，提高多部门对城市生产安全风险的处理能力[10]。

2）城市应急救援部门需按照综合救援的发展方向，在全面提升消防灭火救援能力的同时，统筹考虑防汛抢险、地震及森林消防救援和危化品事故应急处置的需要，优化综合性消防救援队伍的布点并逐年扩大规模，力争实现重点行业领域专业防御以及救援队伍的全方位布局。

3）政府需重视和挖掘社会救灾力量。研究制定相关激励保障性政策和日常管理、训练、人员调用制度，落实法定补偿机制，弥补应急力量整体不足的问题。

4）政府需开展应急准备能力评估工作，有计划地增加具有高科技含量的应急救援物资比重，完善储备和调用制度，拓宽物资储备方式，实现应急物资的动态管理、实时跟踪、资源共享、统筹调配等功能。

3 结论

城市安全发展不是一句简简单单的“口号”，要真正落实到位就必须充分认识到当前正面临的主要问题。未来城市应该重点在以下五个方面重点加强：

1）优化顶层设计，打通和建立部门间的联动机制，完善安全生产、安全审查、安全许可审批制度。

2）建立多部门、跨部门数据资源的共享机制，推动城市发展和管理的智能化，构建多灾害耦合仿真模型，进一步探索灾害预测预警理论和决策体系。

3）排查事故隐患，尤其对已发现有重大事故风险隐患的企业，必须挂牌督办，倒逼生产企业坚守在安全生产的“轨道”上。

4）细化城市安全发展状况综合评估指标体系，落实安全责任。

5）打造城市应急救援信息共享平台，提升应急救援能力，挖掘社会救灾力量，加强应急救援团队建设。