河北省养老服务供给体系问题及对策研究

贾夕婕

（河北政法职业学院 法律系，河北 石家庄 050067）

党的十九届四中全会明确提出，积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，为当前和今后一个时期养老服务的发展指明了方向。近年来，河北省政府为积极推进养老服务供给体系的建立，出台了《河北省养老服务条例》《河北省居家养老服务条例》和《加快推进养老服务体系建设的实施意见》等，养老服务体系的建设也取得了不错的成效，但是随着河北省老龄化程度的不断加快，养老服务出现了明显的供给不足问题。如何建立并完善养老服务供给体系，是一个迫在眉睫需要推进的问题。

一、河北省人口老龄化及养老服务供给体系现状

按照通用标准，河北省自1999 年就已经进入了老龄化社会。河北省第七次全国人口普查数据显示（见表1），截止到2020 年，全省共有60 周岁及以上老年人口1 481.2 万人，占总人口比重的19.85%；其中65 周岁及以上老年人口1 038.8 万人，占总人口的比重达到13.92%。[1]按照老龄化社会发展的程度来看，河北省已经进入中度老龄化社会。与快速老龄化发展的趋势需求相比，河北省养老服务事业存在发展缓慢、资金投入不足、政策支持难以落地、老年人精神服务权益保障相对薄弱等问题。人口老龄化伴随而来的是养老服务明显供给不足，老年人患病率高、种类多、时间长且并发症多，特别是失能、失智、失独老人对于养老服务的刚性需求越来越大。同时，受经济社会发展、医疗水平提高和计划生育政策叠加影响，河北省的养老服务供给体系的发展还处于起步阶段，一定程度上还存在资源配置不尽合理、服务质量不够优良等问题。

表1 河北省人口普查数据数年龄比重表

我国对于养老服务体系的讨论是从20 世纪90年代后期开始的。一般认为，以养老内容分，养老方式有传统的供养型和新兴的医养结合型；以场所分，养老方式有居家养老、机构养老、社区养老。居家养老是时下我国养老服务最主要的形式。除此之外，也出现了医养结合、“互联网+居家养老”等新型养老服务模式。对于河北省来说，坚持“政府引导、部门协调、企业参与，市场化运作、社会化服务”的基本原则，将社区养老和居家养老相结合，不断扩宽社会力量参与养老服务的渠道，提高养老服务机构的供给能力，鼓励和发展医养结合的养老服务新形态。[2]经过努力，河北省已经基本建立起养老服务供给体系，城乡养老服务的数量和方式也在不断扩展。截止到2019 年，河北省城镇中建成居家养老服务中心2 358 个，在农村建立互助养老幸福院3.1 万个。城乡社区养老模式的发展，让广大老年人享受到了社会力量参与养老服务的便利。在机构养老服务供给方面，河北省养老机构共1 507 家，总床位19.8 万张。养老机构的发展，补充了居家养老和社区养老的空白，解决了空巢、失独老人群体的养老服务。在老年人医疗养护方面，河北省90%以上的养老机构和医疗机构建立了医养结合的合作关系，其中有679 家养老机构中设置了医疗机构，近400 家内设医疗机构享有医保定点医疗的资质。

二、河北省养老服务法规政策梳理

根据《中华人民共和国老年人权益保障法》，河北省人大制定的关于养老服务的地方性法规主要有两项，一是实施于2017 年7 月的《河北省居家养老服务条例》，二是实施于2021 年7 月的《河北省养老服务条例》。《河北省居家养老服务条例》不仅对于居家养老服务的概念、包含的六项内容进行了界定，并且对于居家养老的各项主体，包括家庭、社区村委会、各级人民政府以及部门所应承担的职责和义务都进行了明确的规定。这一条例的颁布，标志着河北省居家养老工作进入了依法行政的轨道。《河北省养老服务条例》对于养老服务供给体系进行了顶层设计和全局规划。分别从养老服务设施规划建设、居家社区养老服务、机构养老服务、医养康养结合服务、养老服务人才培养、老年人教育服务、扶持保障措施、监督管理等方面进行设计和规制。为健全和完善河北省养老服务体系、规范河北省养老服务产业奠定了坚实的法治基础。

河北省政府依据国务院文件也颁布了一系列促进本省养老服务发展的文件，如《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于促进养老托育服务健康发展的实施意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的若干措施》等。河北省民政厅印发了《河北省农村互助养老幸福院管理办法（试行）》《河北省养老机构等级评定管理办法》，民政厅、财政厅联合印发了《关于省级财政支持养老服务体系建设改革的实施意见》等，这些政策和文件主要围绕养老服务的供给体系、财产支持、人才培养、政策优惠等方面进行了规定。

在人口老龄化战略已经上升为一项重要的国家战略的背景下，《河北省委关于制定十四五规划和二〇三五年远景目标的建议》中也特别提出了要积极应对人口老龄化。其中对于发展“银发经济”，构建养老供给服务的政策体系和社会环境，实施居家社区养老服务工程和支持养老机构改革和发展，推动医养结合产业都有所提及。

三、河北省养老服务供给体系面临的困境

（一）养老服务供给资金投入不足

虽然河北省对于养老服务体系的建设已经愈加重视，然而受经济发展水平和财政资金紧张等因素的影响，当下仍然存在着对于养老服务资金投入不足和投入水平难以满足养老服务供给体系建设的问题，以及投资额较大且回报周期长、回报率不够稳定的问题。河北省养老服务体系建设资金来源主要分为两部分，一部分是省级一般公共预算来源的资金；另一部分是省级福利彩票公益金安排的资金。这些资金补助分配结构不甚合理，养老服务供给建设资金不能满足市场需求和发展需求，且后续动力不足。仅仅依靠政府的投资，是无法将养老服务供给体系长久地发展起来的，必然需要社会资本的进入。现在大部分养老服务机构资本构成中都以民间资本为主，之所以民间资本愿意对其进行投入，也大多是由于政府给予了大量的财政补贴和政策优惠。长此以往，政府的补贴和投入难以维持，民间资本无法寻得盈利途径，也很容易由于资金的压力导致资金撤回，以至于养老服务供给体系出现断裂。[3]

（二）医养结合发展较为缓慢且融合深度不够

2015 年11 月，国务院办公厅印发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，河北省按照国家统一部署，对于“医养结合”进行了探索，提出了将全省养老机构内设医疗机构纳入区域卫生规划和医疗机构设置规划，将医疗资源配置作为养老机构新建和改扩建的基本标准，统筹推进养老机构拓展医疗服务功能建设。整合社区（村）医养服务资源，探索开展农村“院室联建”，即农村幸福院和卫生室联合建设，建立一批农村卫生室托管幸福院的基层医养结合试点，有效整合医疗和养老资源，满足农村老年人养老和就医需求等。经过几年的发展，养老服务机构虽然在数量上有一定的增加，但是医养结合的实施状况仍是不佳。大部分养老服务机构的实际服务中，还是以养老服务为主，医疗服务达不到医养结合的要求，因此导致养老服务供给质量难以提升，无法满足现有老龄市场对于养老服务的需求。

河北省许多养老服务机构服务对象定位于高端人群，忽略了河北省省情和医养结合服务的初衷。河北省医养结合政策的初衷是为了解决普通群众的养老需求，如果医养结合服务定位过于高端，就会造成普通民众无法接受医养结合服务，而高端医养结合服务机构的空床率过高的两个极端。

除此之外，医养结合的核心内容就是将医疗资源与养老服务相衔接。在这个层面上，河北省普通的养老服务与医疗资源的衔接还不够，难以为身体失能、失智的老年人群体提供医养结合的服务供给。

（三）养老服务行业人才供给欠缺

河北省养老服务业尚欠缺大量具有专业知识的人才加入。首先，大众对于养老服务业了解较少，认可度不高，无法吸引更多高端人才。养老服务行业人员的文化水平和专业素质都达不到行业发展需求。养老服务行业人才的供给出现了专业化程度低、流动性大等问题。其次，社会上对于养老服务行业的认同度比较低，很多人对于养老服务行业的认识仍然停留在“护工、保姆、保洁”等基础服务上。再加上管理混乱、运营不规范的问题，以及盈利难以实现，导致在行业内工资水平较低，发展前景不明，晋升渠道过于狭窄等。最后，从源头上看，养老服务行业的人才供给，需要从学校阶段便开始培养。目前现有院校中养老服务的相关专业有护理、老年服务与管理等，但是相关专业的师资力量和人才培养规模还远远不能满足市场需求。[4]况且相关专业的毕业生，有一部分选择了和本专业无关的行业进行就业，这就导致了养老服务行业人才供给的更加不足。

四、河北省养老服务供给体系发展对策

自从养老服务体系建设规划纳入河北省政府“十四五”专项规划序列之后，河北省的养老服务产业发展迅速，但是老龄化的形势以及养老服务供给体系存在的问题依旧严峻，需要我们提出相应对策不断发展和改进。

（一）合理规划政府资金供给，扩展服务盈利途径

根据河北省2016-2020 年养老服务体系建设补助资金分配来看，要想建立一个长期有效的养老服务体系，一方面需要继续扩大政府财政投入，合理配置财政支出；另一方面需要提高养老服务的投资回报，寻求养老服务的盈利新途径。

根据河北省《关于深化财政支持养老服务体系建设改革的实施意见》，养老服务专项补贴资金一般集中在养老服务机构建设、居家和社区养老服务设施建设、养老服务机构运营、农村互助幸福院建设补助、经济困难的高龄失能老人养老服务、养老服务机构综合责任保险、养老护理人员一次性补贴、“爱心护理工程”示范基地和星级养老服务服务机构奖补、养老服务信息化建设、社会办养老机构贷款贴息等10 个方面。在不断提高整体财政投入的基础上，建议适当增加养老服务消防安全、养老服务运营、养老服务信息化建设和护理员待遇等方面的财政补贴。特别是养老服务信息化建设，河北省目前对于经济困难的高龄、失能老人养老服务政策惠及方面统计数据方法较为原始，建议充分投入资金，利用大数据信息采集技术，建立河北省老年服务数据库，与政府现有各项数据融汇互通以节约资源提高效率。除此之外，对于各项财政投入的使用率和成果转化率，以及财政投入效益需要政府部门及时进行督导考核，以确保政府资金供给的有效利用。

然而仅仅依靠政府的投入，无法让养老服务产业长期发展存续。在此基础上，更应该降低民间资本进入的门槛，提高养老服务各项产业的投资回报，寻找养老服务盈利的有效方法。建议河北省在发展养老服务供给体系的基础上，大力发展“银发经济”，扩宽养老服务盈利途径。具体来看，就是实施养老服务资源整合策略，形成一条全需求“银发产业链”，以养老服务为源头，发展出养老房地产、养老商业保险、养老医疗保健、养老家政服务、养老投资服务等多个服务产业。[5]通过资源整合，将养老服务相关的各项产业打通、贯穿，加强各个产业之间的互动合作，使得河北省的养老服务由政府投入逐渐发展为自给自足的新型服务产业，以满足养老服务发展的资金供给。

（二）加快医养结合改革进程，推进智慧养老新科技

完善顶层设计，根据老年人的身体状况进行明确区分、划分需求，有针对性地投入医疗技术和服务管理。具体可分为三类，一是以医为主，有较强的医疗需求；二是有基本医疗需求，需要慢性病管理；三是单纯以养老为目的。对于第一类老人，由医疗机构来提供专业的医疗服务。细化入住老人的医保待遇，提高医疗服务费用标准和医护人员的劳动报酬。对于第二类老人，通过养老院等机构集中提供医疗服务或“送医到家”等方式实现。第三类老人的医疗需求相对较弱，动员老年人更多地以个人或家庭的模式参与到家庭医生签约服务的政府民生实事工程中，以享受到随时咨询、随时服务的医疗保健服务模式。[6]

强化医疗卫生与养老服务衔接。支持医疗机构开办养老机构，享受与养老机构同等扶持政策。支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和内设医务室或护理站。对养老机构设置的医疗机构，符合条件的可按规定与基本医疗保险经办机构签订基本医疗保险定点服务协议，纳入基本医疗保险定点范围。建立健全医疗卫生机构与养老机构、居家养老服务站、社区老年服务场所、农村幸福大院等养老服务机构合作机制，制定出台医养签约服务规定，鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务。合理规划设置，改扩建一批社区（乡镇）医养结合服务设施，城区新建社区卫生服务机构可内部建设社区医养结合服务设施，有条件的基层医疗卫生机构可设置康复、护理、安宁疗护病床和养老床位，因地制宜地开展家庭病床服务。

（三）提高人才队伍供给质量，培育老龄事业人才

针对河北省现有养老服务人才供给专业性不强的问题，建议进一步全面提升养老服务工作人员的专业化、职业化、规范化水平，以满足对于养老服务人才供给的需求。[7]一方面要加强养老服务从业人员的教育培训，参考现代学徒制的模式，和相关院校、单位建立试点，开设老年服务与管理、护理等养老服务的相关专业，着重培养复合型的人才。通过社会公开遴选、阶段性考核的形式来进行养老服务职业能力培训。另一方面，大力提高养老服务人才的薪资待遇和社会保障水平。鼓励养老服务专业人才自主创业，提供相应的创业优惠政策，如行业补贴、税收补贴等。鼓励相关专业的毕业生从事本专业的养老服务相关工作，在工资待遇、社会保险、安家落户方面给予相应的扶持政策，吸引更高层次的专业人才为老龄事业贡献力量。

五、结论

在人口老龄化趋势迅猛发展的大背景下，河北省作为一个老龄化大省，在养老服务供给体系建设上有着不少的发展亮点，但是仍然难以满足现实中快速增长的养老服务需求。因此，河北省应合理规划政府资金供给，扩展服务盈利途径；加快医养结合改革进程，推进智慧养老科技发展；提高人才队伍供给质量，培育老龄事业专业人才等，促进河北省养老服务供给体系更加完善。