PPP模式下棚改项目建设期进度管理问题研究

胡林林

（中交建筑集团有限公司，北京 100022）

0 引言

PPP模式即政府与社会资本合作，是公共基础设施中的项目运作模式。PPP模式应用于棚改项目既解决了政府融资缺口大的问题，也为政府提供了优质的全生命周期服务，实现政府与社会资本的双赢。因此，建设期进度管理影响项目建设速度、项目安全质量、政府过渡安置费、社会资本方利润等。

1 项目管理模式

PPP模式下的棚改项目往往以施工类央企为社会资本方中标，与政府授权的平台公司成立项目公司，平台公司按合同、投资协议、公司章程等委派董事、监事或极少数高管人员，项目公司主要由社会资本方人员管理。项目公司通过招标选定勘察设计单位、监理单位等，一般由社会资本方单独成立施工总承包项目部进行施工。项目管理模式如图1所示。

图1 项目管理模式

2 案例分析

唐山市站西PPP棚改项目总投资88.9亿元，总建筑面积92.48万m2，由社会资本方联合体中标并组建项目公司，政府平台公司作为政府出资方代表。社会资本方联合体同时作为施工单位承建该棚改项目（见图2，3）。

图2 唐山市站西棚户区改造项目整体效果

图3 棚户区改造项目建筑立面改造效果

2.1 进度管理中存在的问题

从政府、平台公司、项目公司、施工单位、其他参建单位5个方面阐述PPP棚改项目在进度管理中存在的问题。各方存在问题概况如表1所示。

表1 各方存在问题概况

1）政府 政府作为项目的实施机构，是整体把控项目进展、推进项目征拆、协调项目土地问题的重要推动 者。政府在管理过程中仅宏观把握工程进度，对项目推进 中的制约问题解决深度有限或解决能力不足。如在土地合规问题，不能及时有效解决造成进度滞后；由于缺少相关政策，无法对项目形成政策性支持。

2）平台公司 平台公司是政府委派的代表，是起到对项目、项目公司的监管和服务作用，搭建项目公司与政府各主管部门的桥梁。平台公司在管理过程中，对自身定位不准，只监不管现象突出，不能有效建立桥梁。在项目的质量、安全、造价方面过度管理，造成项目管理方较多，增加项目的管理负担，不能充分发挥社会资本方在工程管理方面的专业优势，造成项目进度滞后。

3）项目公司 项目公司管理人员多为施工类央企员工，施工管理经验丰富，但从建设单位角度出发，由于缺少项目运作经验及对该地区项目运作流程不熟，导致项目管理受政府和平台公司限制，对进度产生影响。

4）施工单位 施工单位往往是社会资本中标母公司，与项目公司主要管理人员属于同一单位，但又分属于不同利益群体。施工项目部与项目公司存在利益目标不一致与方向偏离现象，出现各种进度管理问题。同时由于此类项目体量较大，项目工期紧，时间节点变化快，导致资源配置困难，短期内无法为工作面施工备足资源。

5）其他参建单位 当前，多数项目在中标前已由实施机构对勘察设计、监理等单位进行招标，项目公司作为付款单位对勘察设计、监理的管控难度较大，且无法掌握设计出图进度，难以调动监理单位，影响项目进度。

2.2 解决措施

2.2.1 政府

当前，PPP项目实施较多，但地方政府对PPP项目的管理制度并不完善，单一的管理制度也并不能适用所有项目。PPP模式下的棚改项目需制定与之对应的管理制度。明确定位政府职能作用，将政府列为宏观把控者。重点关注民生、总投、土地合规等问题。安置还迁居民，避免出现因无法领到过渡费等建设期租房费用，而对项目过于关注，要求加快工期，出现涉及民生的事件。控制总投，在不超总投的情况下，将总投尤其建安费控制在一个合理的范围内，避免因过分压低建安费，造成项目公司、施工单位因亏损无法按期履约，影响工程进度。在土地合规问题上，应牵头将存在的一些项目公司无法解决的问题尽快纳入政府层面进行专项讨论、解决，避免因合法合规手续不全，无法取得施工许可证，影响项目工程进度。政府要完善相关政策文件，根据地方特色，出台有针对性的支持政策，为项目推进提供支持。

2.2.2 平台公司

平台公司应进一步将监管职能弱化，脱离现场安全质量管理，仅参与实测工程量部分签认，强化对项目的服务职能。在前期合法合规手续方面建立起项目公司与政府主管部门的桥梁，对项目公司各项手续的办理流程进行指引。平台公司应及时将政府对项目的要求、目标等如实传达给项目公司，确保项目能够正确决策项目相关事宜，保证项目进度。平台公司应将项目公司存在的问题，反馈给实施机构、政府层面，将项目一些亟需解决的问题能够得到快速化解。平台公司应明确自身定位，主动服务于项目公司，利用既往项目运作经验，为项目公司提供帮助。

2.2.3 项目公司

项目公司是项目建设期运作的主体，涉及合法合规手续办理、项目融资、认质认价、施工进度管理等各个方面，是项目管理的关键角色。

1）项目公司应对主要管理人员进行相应培训，确保管理人员具有项目运作模式、管理流程等知识和经验储备。

2）项目公司应提前梳理合法合规手续清单，结合各方要求，制定合法合规手续办理时间节点、相应的考核办法。在未办理完成前，可根据具体情况办理施工预许可，进行土方开挖作业施工，为项目进度管理奠定基础。

3）项目融资直接关系到项目是否具备开工条件和项目运转。但前期由于合法合规手续不全，融资不能立即落地，对项目造成恶性循环。项目公司要超前考虑，制定项目融资计划，前期可根据情况选择短期贷，避免项目因资金问题影响进度。

4）PPP项目模式下，认质认价材料较传统现汇项目多，认质认价材料对进度的影响，在主体结构施工完成后尤为明显。项目公司在主体施工阶段就要联合施工单位，提前谋划认质认价事宜，与政府锁定认质认价的材料，明确认质认价流程，将材料在技术指标范围内定档，与政府沟通提前考察，在每项施工开始前三个月确定材料品牌，保证不因材料招标影响进度。

5）项目公司在进度管理方面不应仅限于施工现场人材机配置，在合同工期标准下，应结合项目合法合规手续进展，融资进展等制定合理的建安投资计划。不仅倒排施工工期，而且要倒排合法合规手续办理节点，认质认价节点。将施工工期、合法合规手续节点、认质认价节点、融资节点四者融为一体，同步推进，转换施工思维，推进施工进度，不因其他条件的制约，对施工进度造成更大影响。

6）项目公司应加强与政府实施机构的沟通，了解政府对项目进展的关注程度，更好推进项目进度。

7）项目公司做好与贷款银行的衔接，提供融资放贷相关手续，按要求做好资金需求计划，保证按期收到建设资金。

8）建设期中，项目公司做好相关资料的收集，为后期延期、索赔提供支撑。

2.2.4 施工单位

PPP模式下的施工单位角色与现汇项目施工单位的定位有很大不同，它既作为施工单位，也作为社会资本方。施工项目部不能仅以自身角度考虑项目利益，要充分与项目公司结合，服从项目公司的整体利益，因为项目公司是社会资本方的代言人，项目公司是以投资的角度通盘考虑项目整体利益。在进度管理方面，施工项目部要以项目公司的进度目标为准绳，制定内控计划。

1）施工项目部进场时间应以项目公司的合法合规手续办理时间为基础，前期可派驻主要管理人员进行管理，人员不宜过多。根据项目公司手续办理节点，制定项目入场及临建建设计划，避免前期产生较多管理费。

2）施工项目部应依托既有施工经验与项目公司形成合力，在项目预算清单方面争取达到预期，以推进施工进度。在清单批复前，施工项目部应将清单按一定比例下浮后进行施工成本控制，避免清单批复达不到预期值，造成后期资金压力，影响工程进度。

3）PPP模式下的棚改项目体量大、工期紧，对施工项目部资源协调能力要求较高。施工项目部需提前计划，锁定劳务队伍，深化管理，了解劳务队伍班组情况，确保具备开工条件后全面开工。

2.2.5 其他参建单位

1）协议明确其他参建单位由项目公司自行招标确定，不允许实施机构招标或未参与前期招标的参建单位承继。

2）以联合体形式中标，勘察设计单位作为社会资本股东参与项目建设。

3）项目公司建立对应的其他参建单位管理制度和考核办法，通过定期考核、服务费支付方式等办法对其他参建单位进行约束。

3 结语

相较传统现汇项目，PPP模式下的棚改项目进度管理影响因素更多，管理难度更大。项目进度管理并非单方面，项目涉及的各单位均应对存在的问题进行改进，针对每个项目单独分析，找出制约项目进度的原因，寻找解决措施，加速项目推进，实现政府与社会资本双赢。