新冠肺炎疫情防控政策效应与价值政策扩散研究

姚中进， 黄婉晴， 黄玉莲

新冠肺炎疫情暴发以来，作为突发性公共卫生危机事件，虽然政府、社会、公众等多重主体共同参与危机治理，但是公共卫生作为公共产品，政府仍是主要治理主体，统筹协调应对危机治理。而政府作为治理主体来说，其治理的最重要手段是针对疫情形势，适时制订有效的防控政策，通过政策的执行，调动整个社会资源及其他各个治理主体共同参与，从而达到公共卫生危机有效治理的目的。本文以新冠肺炎疫情暴发至2020年3月国家及各部门、各省级地方政府出台的防控政策为研究对象，分析价值效应，挖掘价值政策，并建立价值政策扩散机制，以充分发挥公共政策的增益效应。

1 新冠肺炎疫情防控政策概况

自新冠肺炎疫情暴发以来，国家及各地方政府出台了一系列政策文件，为打赢疫情防控阻击战提供了工作指导。本研究梳理了国家卫生健康委卫生发展研究中心编写的新冠肺炎疫情防控工作简报中有关防控政策统计的信息，截至2020年3月，国家及各部委共出台了284项政策文件，省级地方政府出台了1 027份政策文件。其中，在疫情缓慢发展的第一阶段(2020年1月20日前)，最为突出的政策是对疫情性质的界定，如国家卫健委发布1号公告，将新型冠状病毒肺炎纳入乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。随着疫情的发展，进入到集中暴发的第二阶段(2020年1月下旬至2月下旬)，政策主要围绕医疗救治这一方面，主要涉及新冠肺炎的诊疗、基层防控、物资保障以及医务人员的关怀等。系列政策防控取得了较好的成效，疫情进入到缓慢下降的第三阶段(2020年3月及之后)，政策除了进一步做好疫情防控工作外，还开始统筹发展本年度的经济社会工作，有序引导各行各业复工复产，因为需要精准施策，降低疫情对经济的影响[1]。

2 新冠肺炎疫情防控政策的价值效应分析

公共政策制订和实施的目的是为了获得增益效应，从新冠肺炎疫情防控公共政策来看，疫情得到有效控制充分体现了政策的增益效应，但是在政策执行中也会遇到一些阻滞因素，影响增益效应的发生。

2.1 公共政策的增益效应分析

2.1.1 政策具有及时性效应公共政策问题的动态性决定了公共政策的及时性特性，而且政策需要随着公共政策问题的变化进行适时的调整。新冠肺炎疫情经历了不同的发展阶段，需要不断地制订对应的政策，这就是为什么短时期内从国家到地方如此密集出台有关政策的原因。如在疫情防控后期，政策重点覆盖社会生产的各个方面，涉及企业的复工、小微企业的生存等，相关的政策有国家发展改革委办公厅、民政部办公厅印发的《关于积极发挥行业协会商会作用支持民营中小企业复工复产的通知》等。

2.1.2 政策具有强回应性效应问题取向是公共政策的重要特征之一，公共政策分析的前提是进行问题确认和建构。本次新冠肺炎疫情存在诸多方面的问题，但是需要分析存在的公共问题，从公共问题中筛选出一部分公共决策问题，从而有针对性地进行公共决策，也就是制订有关政策。新冠肺炎疫情属于突发性公共卫生危机事件，根据公共政策问题的特性，在危机发生不同阶段凸显的公共政策问题有所不同，因此需要根据问题的情境制订有关政策。新冠肺炎疫情的防控政策不但涉及到医疗救治，还涉及到生活物资的生产、流通、市场等各个方面，例如关注到特殊人群的防控政策措施，国家卫生健康委出台了《关于做好儿童和孕产妇新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。

2.2 公共政策执行的阻滞效应分析

2.2.1 政策协同性不够导致的阻滞效应从目前的政策分析来看，除了国家政策外，各部委以及各地方政府出台的有关政策以单个部门出台的政策为主，这其中的原因有两个方面，一是政策制订的急迫性，导致没有过多的时间去协同其他部门；二是官本位思想，希望从自身的角度为疫情防控作出贡献。这样导致的结果就是出台的政策遇到执行困境。如教育部出台的有关停课不停学的政策，其出发点无可厚非，但是此政策的执行需要考虑到现实条件，诸如网络条件、终端设备等，因为不是所有地区都具备良好的网络条件，也不是所有的学生家庭都能够承担终端设备费用。因此，在出台此政策时，如能够协同工信部、民政部等部门，考虑到网络、贫困生等因素，也许出台的政策更具可操作性。

2.2.2 政策合理性不足导致的阻滞效应任何政策都是在一定情境下制订出来的，这就必须考虑到特定情境下的特殊情况，否则制订出来的政策就不够科学合理。经查阅公开的国家及地方政府制订的突发公共卫生事件应急预案，较少明确提出中医药参与的内容。在本次新冠肺炎疫情响应中，从公开的医疗队组成人员看，最初派往武汉的医疗队较少有中医药人员参与；从国家卫健委最初发布的新冠肺炎诊治指南看，中医和中西医结合的治疗没有与西医同步写入指南中，说明中医药没有与西医同时参与救治，防治开始是以西医为主导的政策。然而，现有新冠肺炎治疗研究证实，针对症状较轻的新冠肺炎患者，与单纯的西医治疗相比，中西医结合治疗效果得到提升，如患者轻症转重症率下降、缩短了患者核酸转阴时间和平均住院时间等[2]。因此，疫情防控政策的合理性与疫情防控效果密切相关，政策的合理性会带来政策增益效应问题。

3 价值政策的挖掘与扩散

在对新冠肺炎疫情防控政策增益效应的发生和阻滞因素分析基础上，有必要对产生良好增益效应的防控公共政策进行挖掘，对有价值潜力的政策进行价值开发，通过价值政策扩散的方式进一步增强政策的增益效应。

3.1 价值政策的挖掘与开发

所谓价值政策，就是政策具有科学合理性，并取得良好的正面效应。从经济成本来看，中西医结合治疗费用支出和纯中医治疗的费用支出分别为纯西医治疗支出的30%～40%和20%～30%[3]。武汉大学健康经济与管理研究中心研究显示，以湖北省为例，采用中医治疗的人均总费用是980元，采用西医治疗的人均总费用是99 560元[4]。由此可见，采取不同的医疗政策产生的价值效应是不同的。价值政策具有成本-效益比结果优、得到社会广泛认可和接受、社会效益明显等特点，其价值体现在可认同、能推广和有成效等方面。

3.1.1 价值政策挖掘从整体上来看，新冠肺炎疫情的防控政策既存在有价值的政策，也存在有待完善的政策。从政策科学的角度，我们需要挖掘价值政策。如自市场监管总局《关于疫情防控期间严厉打击口罩等防控物资生产领域价格违法行为的紧急通知》出台后，公安部门一直在查处哄抬物价的行为，努力稳定口罩等防疫物资的市场价格，并取得了良好效应。价值政策的标准包括三个方面，是否有利于经济社会的发展，因为这是社会前进的必要条件；是否维护了社会公平公正，因为政策是一个利益分配或再分配过程；是否回应了社会公众的关切，因为公共政策是对公众利益的协调，公众的满意度是一个衡量标准。

3.1.2 价值政策开发不是每个政策一开始都具有价值，价值政策是需要塑造的。为了让更多的政策具有正面价值效应，尤其是面对重大公共政策问题时，在时间短、决策涉及面广的时候，可通过以下方式增强政策能力。

一是完善应急政策制订机制。政策科学是按部就班的决策过程，包括问题的调研与确认、制订备选方案、比较选择方案、确定方案、实施和评价等。但不是所有的政策都具备这样的政策制订条件，新冠肺炎疫情紧急政策就是如此。之所以出现一些政策的失误，就是由于缺乏应急政策制订的科学性，没有区别日常决策与应急决策的不同。因此，需要建立科学的应急政策制订机制。在应急政策制订时，除了政府决策者外，还需要专业技术人员、政策科学研究者、法律事务者等人员参与，专业技术人员确保决策的专业性，政策科学研究者确保政策的科学性，法律事务者确保政策的合规性。在这个基础上，政府决策者确定的政策才可能在应急情况下尽量减少政策的偏差和失误。

二是完善应急政策评估和调适机制。无论应急决策机制多么完善，也难以避免忙中出错，因此需要建立及时评估和调适机制。仍然以新冠肺炎防控的口罩需求为例，广东省广州市政府一开始制订了线上预约口罩和线下领取的政策，这个政策的初衷是为了让更多的人方便购买口罩，但在实际政策执行过程中发现，线下排队领取口罩会给新冠肺炎防控带来非常大的压力，大大增加疫情传播的风险。好在政府及时评估和发现了问题，改成了线上预约和快递上门服务，避免了线下人群聚集的风险。再次评估此政策，发现仍然存在一些问题，对于老年人来说，可能存在不具备线上预约的能力；对于儿童来说，预约口罩产品中没有专属儿童型。这就是应急政策评估和调适的必要性，通过不断地调整和完善，才会产生价值政策。

3.2 价值政策的扩散与增益

对政策的价值挖掘和开发是为了让政策产生更大的效应作用，这就需要让价值政策得以扩散。目前越来越多的学者关注政策扩散的研究[5]，国外的研究主要关注政策扩散的过程和模式[6]，国内研究主要是关注某个方面的政府内部政策创新和扩散研究[7]。公共政策的扩散受到行动者社会网络的影响[8]，需要研究价值政策社会网络的形成及行动者对价值政策扩散的具体行为。价值政策本身属性对政策扩散具有重要影响[9]，现有文献对价值政策扩散的经验研究仍需完善。

3.2.1 建立价值政策扩散机制价值政策扩散机制包括制度、方式、方法等因素，是一个制度化了的方法。政策问题确认源于社会问题的产生，新冠肺炎疫情涉及到广大人民群众的健康，其存在的主要问题必然成为社会问题。如得不到快速有效解决，必然引起社会负面影响。当面临同样的社会问题，一些地方进行政策创新取得了较好的成效，形成了有价值的政策，这必然对另外一些地方政府形成外部压力，促使其去学习和模仿成功地区的经验，从而使成功地区的价值政策得到了扩散。如针对新冠肺炎疫情在全国的发病趋势分析基础上，有必要建立应急防控机制[10]，重庆市中医院建立了应急防控和管理策略[11]，这为其他地区制订相关管理机制提供了经验借鉴。因此，政府建立价值政策扩散机制，包括相互之间的学习和模仿，然后地方政府结合自身的实际，再次进行政策创新，这样才会使政策得到不断的优化。

3.2.2 形成价值政策扩散纵横路径价值政策可以在同一级政府之间扩散，也可以在不同级政府之间扩散，最终形成一个纵横交错的政策扩散体系[12]。纵横价值政策扩散指上级对下级的强制性或行政命令式的交流，促使下级接受政策扩散。如国家卫生健康委和国家中医药管理局制订了在新型冠状病毒肺炎等传染病防治工作中建立健全中西医协作机制的政策，各省级地方政府也出台和实施了中西医结合治疗新冠肺炎的政策措施。此外，价值政策扩散还可以是由下级到上级的反向扩散，当一个地区的政策创新试验获得成功，获得上级的充分肯定和认可后，有可能形成自下而上的政策突围，由上级向更广范围进行政策推广，这就形成了自上而下的府际交流和政策创新扩散。

横向价值政策扩散有利于同级政府之间的相互学习和交流，节省政策试验和决策成本，这是由于自身的需要而形成的主动和自发式的交流。在新冠肺炎疫情得到有效控制后期，急需恢复社会生产，但这必然涉及到劳动力人口的流动，而人员的流动又增加了防控工作的压力和疫情传播的风险，如广东和浙江等地方政府制订了点对点劳务人员流动的政策措施，由地方政府组织交通工具直接到劳务人员所在地接他们到工作地点，避免了流动过程中的风险。随之更多的地方政府对社会生产恢复的迫切性，其他一些地方政府也会效仿广东和浙江的做法，自然形成了价值政策的横向扩散。

3.2.3 搭建价值政策扩散平台卫生事业发展应该是以政府为主导[13]，目前政策创新的主体主要是政府，因此需要建立府际纵向和横向交流平台。因此，作为政策创新主体的政府应该形成一个经常性的府际交流机制，可以借助先进的互联网技术，根据政府信息公开有关规定，对于可以公开的政策信息，建立一个政策交流和信息共享平台，具有政策信息检索功能，方便政府和政策科学研究人员进行查阅和参考。如在疫情防控中，可以借助大数据，对区域防控政策成效进行分析[11]。此外，建立价值政策评价机制，方便发现有价值的政策，实现政策创新的有关信息能够得到及时和有效的传播，促使任何先进的、有价值的政策能够及时得到应用和扩散。