印度高等教育大规模扩张中公平与质量的冲突及其根源

段戴平

（兰州大学高等教育研究院，甘肃 兰州 730000）

印度作为世界第二人口大国，经济增长迅速。据普华永道预测，印度至2050年将超过美国成为仅次于中国的世界第二大经济体[1]。不同于世界其他大经济体的人口老龄化趋势，印度在未来30年内依然是一个年轻国家。根据联合国人口司数据，印度2021年人口总数为14.06亿，年龄中位数为28.9岁，预计至2050年也仅达到38.1岁[2]。而印度要充分发挥人口红利，关键在于能否将庞大的年轻人口转化为优质人力资源，因此印度高等教育的规模和质量对其经济可持续发展至关重要。独立之初，印度政府将起点公平作为发展战略，急剧扩张高等教育规模，目前印度高等教育机构数量全球第一，大学生注册人数全球第二。然而在资源有限的前提下，片面强调机会公平却忽视过程公平与结果公平，导致高等教育质量下滑，弱势群体接受高质量教育的机会匮乏，不同区域与贫富之间的教育不平等现象日趋严重。尽管政府相继出台多项提升教育质量的政策和措施，但印度高等教育依然面临公平与质量冲突的困境。本文参考印度人力资源开发部、劳动与就业部等政府部门历年发布的教育报告，以及印度学者对本国高等教育公平与质量问题的研究成果，对印度高等教育大规模扩张过程中的公平与质量冲突问题及其应对策略进行深入分析，探寻印度高等教育公平与质量问题冲突的根源。这对于关注发展中人口大国在高等教育大众化乃至普及化过程中面临的深层矛盾具有启发意义。

一、印度为实施教育公平战略持续扩大高等教育规模

（一）政府将起点公平作为高等教育发展战略

印度历史上由于种族、宗教和语言等多元化因素导致社会不公平问题突出。独立之初，政府就将公平作为核心治国理念，在高等教育领域推行起点公平教育发展战略，旨在消除由于性别歧视、种姓制度等因素导致的高等教育机会不平等问题。首先，印度针对性别平等问题制定各项法规和政策，旨在增加女性受教育机会。1950年公布的宪法和1986年公布的国家教育政策对性别平等问题作出明文规定。在高等教育领域实施“女性平等计划”“新贷款计划”等政策，推出向女大学生发放补贴、专设女子高等教育机构和女生宿舍等多项举措。目前有17所大学和4551所学院专为女性开设[3]I。其次，印度为增加低种姓群体入学机会实施高等教育保留政策。延续三千多年的种姓制度将印度社会割裂为由高种姓构成的先进阶层和由低种姓构成的表列种姓、表列部落和其他落后阶层。后三类阶层占人口总数的65%，是印度社会的弱势群体。为保护这些弱势群体的入学机会，独立后印度政府一直致力于推行高等教育保留政策。根据宪法和其他法律的有关规定，高校各类招生项目必须为这三类阶层分别保留15%、7.5%和27%的名额[4]，该配额与各阶层在总人口中所占比例大体相当。

（二）为解决教育不公平问题持续扩张高等教育规模

印度作为人口大国，为了向民众提供更多高等教育入学机会，持续大幅度增加高等教育机构数和高校注册人数。印度被认为是战后世界高等教育发展史上规模剧烈扩充的典型[5]。自1947年独立后的70多年间，印度大学和学院分别以10.6%和16.8%的年均增长率急速扩张（见图1），截至2020年9月，印度已有1043所大学、42343所学院[3]7。2013年印度高等教育机构数已经超过全球中学后教育机构总数的一半[6]。印度高等教育注册人数的增长速度同样惊人。独立之初印度高等教育在学总人数仅有26.3万人，独立后70年间年均增长率达到12.8%，仅2019—2020学年全国各类高等教育注册总人数就达到3853万人[3]13。印度高等教育的毛入学率由此得到迅速增长。独立之初毛入学率仅为0.7%①，2009—2010年达到15%，印度高等教育进入大众化阶段，截至2020年9月印度高等教育毛入学率达到27.1%[3]22。

图1 印度独立后70年间大学和学院数量变化图

二、大规模扩张中面临公平与质量的冲突

（一）侧重机会公平导致高等教育质量下滑

1.资源供给不足导致人才培养质量缺乏保障

印度急速增长的人才培养需求与有限的教育资源供给形成紧张的供需矛盾，导致人才培养质量缺乏保障。（1）高等教育师资严重缺乏。师资的增长速度远远赶不上高等教育的扩张速度。截至2020年9月，印度高等教育师资较独立时增长了60倍，然而同期大学生的注册人数却增加了187倍。这导致印度高等教育的生师比呈逐年增长趋势，1964—1965学年生师比为17∶1，而至2019—2020学年则增加为28∶1[3]28。印度现有高等教育教师岗位还存在严重空缺。以师资配备情况最好的中央大学为例，46所中央大学设置的16699名教授岗位中有35%是空缺的，4731名副教授岗位中46%是空缺的，9585名助理教授岗位中26%是空缺的[7]。（2）教育投入严重不足，教育教学体系陈旧。印度国家评估和认证委员会的研究表明，近70%的大学和90%的学院教学水平不理想[8]，教学改革活跃度低。许多高校的课程教学大纲已经25年没有更新，陈旧的教学内容与实践严重脱节。（3）大部分附属学院缺乏教育质量监管。附属学院是印度高等教育机构的主体，占机构总数的90%以上。由于附属学院数量的急剧扩张，目前每所母大学平均有一百多所附属学院，如孟买大学就有364所附属学院。母大学无力对为数众多且分布在不同地区的附属学院进行教育质量监控和管理，这使得众多附属学院人才培养质量堪忧。

2.大规模扩招引发大学生就业困难问题

伴随高等教育招生规模扩张，印度大学毕业生人数急剧增加，就业问题也日益突出。（1）大量学生面临毕业即失业的威胁。根据印度劳动与就业部的调研报告，印度目前每年仅有25%—30%的毕业生实现就业[9]，究其原因主要是“无法获得与教育、技能或经验相匹配的工作”。据印度国家软件和服务公司协会的数据，印度每年仅有10%至15%的毕业生具备行业标准要求的就业能力，即使是工科类院校该数据也不到三分之一[10]。（2）印度高校学科设置无法适应就业市场的需求。由于高校学科设置缺乏政府层面的战略部署，导致高校学科结构失衡。许多高校受经费限制，优先发展成本较低的普通文理科和商科专业，以致20世纪末文理科和商科占比超过80%，而作为农业大国，印度的农业和林业学科占比不到2%[8]。21世纪，随着信息技术产业的发展，许多高校迅速扩大信息类、通信技术类专业招生规模。但随着自动化与人工智能技术的崛起，印度信息技术产业对中低端人才的需求日趋饱和。高校由于未适时调整学科设置，导致近年来印度信息技术专业本科和硕士毕业生就业率持续走低。

3.经费投入不足导致高校科研创新乏力

在大规模扩张过程中，印度高校面临财政资源匮乏的窘境，对科研的经费投入和科研人员配备严重不足。（1）印度高校的科研经费投入捉襟见肘。2017年印度科研投入仅为GDP的0.88%，同期中国达到2.1%，美国达到2.8%，而韩国则为4.2%[7]。印度州立大学及其附属学院的科研投入尤为匮乏，根据印度大学教育资助委员会的预算，占全国高等教育机构总数95%的州立大学及其附属学院仅获得35%的财政投入，这些经费维持本科教学尚且困难，根本无力投入科学研究。（2）博士人才储备不足，且普遍缺少科研能力和创新意识。博士生是科研人员的储备力量，但与大规模扩招的本科生和硕士研究生截然不同的是，目前印度博士生培养数量严重不足。2019—2020学年博士研究生注册人数仅占大学生总人数的0.5%[3]Ⅱ。另外，调查表明，印度现有博士生普遍缺乏研究能力和创新意识，雇主往往质疑其研究成果的独创性[10]。（3）科研人员配备不足，科研产出匮乏。印度高校从事科研的人员少，根据2017年的统计数据，印度每10万人口中仅15名研究人员，而中国有111人，美国有423人，以色列则达到825人[7]。科研投入和人员配备不足导致科研产出匮乏。2019年印度共提交4658.2万份专利申请，平均每10万人口仅提交0.35份，而同期该数据日本为3.18份，美国为6.6份，中国达到13.8份[7]。

4.优质教育机构稀缺导致优秀人才大量流失

尽管印度的教育机构数世界第一，但在众多高校中缺乏优质高校。从世界排行榜可以看出印度一流大学稀少：在国际高等教育研究机构Quacquarelli Symonds（下文简称QS）发布的2022年世界大学排名中，印度没有一所高校跻身前100强，即使久负盛名的印度理工学院也仅获得第177位的最好排名[11]。由于缺乏具有国际竞争力的优质教育机构，印度国内最好的学生往往选择出国留学，导致印度深受人才流失问题的桎梏。根据印度外交部的统计，印度出国留学生人数远远超过来印留学生人数，截至2017年12月，印度有58.6万名学生在国外留学，同期在印留学生注册人数则仅为6.9万名[12]。从质量来看，在印留学生不及在国外留学的印度学生优秀。目前在印国际学生中近半数来自邻国，其中尼泊尔占26.9%，阿富汗占9.8%。就培养层次而言，这些留学生以本科生为主，占77.4%，其他课程层次占10.4%，硕士和博士研究生分别仅占8.9%和3.3%[13]。而印度留学生的目的国多达86个，其中美国、加拿大和澳大利亚吸引了超过三分之二的印度学生，他们中的大多数在世界一流大学求学并定居国外，由此造成优秀人才外流。印度目前位居世界十大移民来源国之首，其高素质人才流失量是其回流量的30倍[14]。

（二）印度应对高等教育质量下滑的举措

1.多方位推行人才培养质量改革方案

为提升高等教育人才培养质量，提高大学生就业率，近10年来印度政府着力进行高等教育在教学、课程和管理体制等方面的改革。（1）教学方面，改革陈旧的教学体系，推行以学习者为中心的教育范式。2013年印度工商联合会高等教育委员会发布的《印度高等教育：2030年的愿景》中指出，为满足学生的多样化需求必须改革当前高校的教学结构，开发新的教学内容和评价体系，支持以学生为中心的体验式互动学习，并鼓励采用通识教育方法[15]。（2）课程方面，主张以社会需求为导向对课程体系进行多层次改革。自2016年起，印度大学拨款委员会开始实施社区学院课程、职业教育学士学位课程和“以就业为导向的课程”等多种课程方案。在现有高校课程体系中引入跨学科课程，以及工业取向、创业型和以技能为基础的多样化课程，并提供不同层级的学历课程，供大学生基于自身能力和兴趣进行选择。（3）在管理体制方面，受制于积重难返的高等教育治理体系，印度政府主张先行在顶尖教育机构开展教育管理模式的改革与创新。2017年印度政府出台“卓越大学”计划，试行让被评为“卓越大学”的20所高校享有更多的行政管理自治权和学术自主权。

2.多措并举提升高校科研创造力

为应对高校科研创新力不足问题，印度政府采取优先发展科技领域、加大科研创新投入和监测博士生培养质量等多项举措。（1）近20年重点扶持生物、信息和材料3个学科领域。印度政府在1998年出台的《2020年科技远景发展规划》和2003年发布的科学技术政策中均明确指出，信息技术、生物技术、材料工程技术是印度未来重点发展的方向。从2020年的QS大学学科排名可以看出，该政策初见成效，印度进入世界50强的4个专业中，化学工程、矿物与采矿工程和电子电气工程3个专业均属于工程与技术领域[16]。（2）加大科研投入，提高高校科研成果转化能力。在顶尖高校建立创业孵化中心和技术中心，中央政府建立国家研究基金会，为高校科研成果转化和服务国家战略提供专项拨款。政府自2008年起实施“激励追求科学创新研究计划”[8]，吸纳优秀大学生进入科研领域。该计划每年为1万名18至22岁优秀大学生和1000名优秀博士后提供高额奖学金，支持他们参与科研项目。（3）加强博士生培养质量外部监测以提高科研人才储备。1994年印度大学拨款委员会建立国家评估与认证委员会，负责对博士研究生质量进行评估，以改进博士生的科研能力培养模式。2019年5月，国家评估与认证委员会宣布对过去十年间的博士学位论文进行质量调查[13]，以此识别博士生培养质量较高的高等教育机构，剔除培养质量不合格和造假的机构。

3.引育结合吸引优秀人才归国发展

为遏制优秀人才流失，印度政府通过提升本国顶尖高校质量、制定归国人才倾斜政策、开展国际合作等多项措施吸引留学生及海外精英回国发展。（1）加快提升顶尖高校质量，增加对优秀人才的吸引力。通过加大对顶尖高校的经费投入，配置高端设施，提高教师薪酬待遇等，增强印裔人才归国工作的信心和热情。（2）通过创建科学人才库，设立“归侨节”和海外“印度人日”等吸引人才回国[17]。在税收、资金、设施等方面向留学归国人才实施政策倾斜举措，高校对海外人才采取更灵活的柔性引进政策，吸纳更多海外高科技人才归国。（3）加强本国高校与国外高校的项目合作和联合人才培养。近20年印度通过建立国际联合研究中心、签订双边合作协议等形式与法国、德国、俄罗斯等国的高校长期交流合作。借助于联合学位和交换生项目，大量优秀印度学生既获得出国学习交流机会，又最终回到印度发展。

（三）高等教育不公平问题加剧

尽管政府出台了一些举措试图应对公平与质量冲突，但依然无法遏制高等教育下滑趋势。另外由于政府片面追求高等教育起点公平，忽视过程公平和结果公平，使得性别之间、阶层（种姓、宗教）之间、区域之间和贫富之间的教育不平等现象日趋严重。

1.弱势群体接受高质量高等教育机会匮乏

尽管保留政策为低种姓群体提供了入学机会，但他们依然很难进入优质院校，往往在低水平学院就读。受根深蒂固的种姓阶层观念影响，中央重点院校强烈抵制为低种姓群体提供保留入学名额。低种姓阶层就读的学院往往招生规模小、办学水平低下。这些学院中有64.4%注册规模低于500人，甚至有16.3%注册规模低于100人，其中绝大部分只能开设本科课程，仅有2.5%能开设博士学位课程[18]。另外，由于保留政策降低了低种姓阶层的入学门槛，相当一部分低种姓大学生基础薄弱无法完成学业，也就导致了低种姓群体辍学率比较高。

推行多年的性别平等政策使女性入学比例显著增加，但高水平大学和优势学科领域的性别分布严重失衡。据英国《泰晤士高等教育》的官网数据，2019年印度排名靠前的高校中本科女生仅占三分之一。印度知名高校印度理工学院的性别失衡问题尤为突出，2017年印度理工学院7所分校女生注册人数平均占比为10.17%，其中坎普尔分校仅为6.5%[19]。另外，女性在就业前景较好的STEM（科学、技术、工程和数学）学科领域的入学比例过低：工程领域女性占比为8%，自然科学、数学和统计领域仅有5%，信息技术领域仅有3%[19]。

2.高等教育的地域差异进一步拉大

印度高等教育中的城乡差距并没有随着规模扩张得到明显改善。印度属于农业大国，农村人口占总人口数的66%，而农村人口高等教育注册人数占比仅为13.9%[3]10。尽管近10年印度政府增建了244所农村大学和近9000所农村学院，但这些农村高校实际上多为建立在城市周边的私立机构，意图通过归属于农村高校获取更多倾斜政策和农村廉价资源。这些农村高校主要招收城市学生，通过提供交通设施解决城市学生的通勤问题。

印度是联邦制国家，各邦之间高等教育的差异显著。在印度大规模发展中，经济情况较好的泰米尔纳德、昌迪加尔和锡金3个邦高等教育毛入学率已分别达到49%、50.6%和53.9%，但经济欠发达的达曼第乌、拉克沙群岛和达德拉-纳加尔哈维利3个邦毛入学率则分别仅有5.5%、7.4%和9.3%[3]47。另外，各邦高等教育在学人数差异悬殊。在学人口中，北方邦、马哈拉施特拉邦等6个邦占全国在学总人数的53.8%[3]18，而地处次大陆东北部的多数邦的入学人数和毕业人数均非常少。

3.高等教育的贫富差距拉大

印度是经济分配极度不均衡的国家，贫富差距在逐年加剧。根据国际慈善组织乐施会（Oxfam）的报告显示，2015年印度1%的富人掌握了国家51.5%的财富，2017年这一数据增长为73%[20]。日益加剧的贫富差距导致高等教育资源逐渐成为只有富人负担得起的“奢侈品”。印度新建的高等教育机构半数以上为自负盈亏的自筹经费学院，这些高校高额的学费、通勤和住宿费用将穷人拒之门外。另外，印度高校的家境贫寒学子辍学率远高于富裕家庭的学生。一项关于印度大学毕业生经济状况的调查报告显示，印度人口的大学毕业率与通常每月人均消费支出（Usual Monthly Per-capita Consumer Expenditure，简称UMPCE）呈正相关性：UMPCE分别将农村和城市地区人口由低到高等分为5个群体，农村地区5个群体的高等教育毕业率分别为1.6%、2.3%、3.4%、4.8%和9.3%，而城市的则为4.2%、6.5%、11.8%、19.2%和37.8%[13]。由此可见，不论是农村还是城市地区，富人完成高等教育的概率均远超过穷人。印度学者阿格拉瓦尔（T.Agrawal）也曾指出：“在印度，不论所属种姓、宗教和所处地域，只要是低收入人口就很难有机会接受高等教育。”[21]

4.宗教少数民族平等问题被忽视

印度政府为淡化民族差异，对少数民族问题一直采取否认和回避态度，对少数民族教育缺乏有力的政策支持。印度是一个几乎全民信教的国家，政府官方文件提到的少数民族通常按照宗教信仰划分，即除占人口79.8%的印度教教徒外，信仰其他5类宗教的都是“少数民族”[22]，这些教徒约占总人口19%，包括14.23%的穆斯林[23]。在实施教育公平政策过程中这些少数民族的高等教育机会并没有得到显著改善。截至2020年9月，大学生注册人口中仅有5.5%的穆斯林学生、2.3%的其他4类少数民族学生[3]19。教师群体中穆斯林教师占比尤其低下，2019—2020学年穆斯林教师占比仅为5.6%[3]26，远不及穆斯林在全国人口中的比例。要减少民族矛盾，保持社会稳定，印度政府需要正视宗教群体的客观差异，重视少数民族的利益诉求，出台促进少数民族高等教育发展的可持续政策。

三、印度高等教育公平与质量冲突的根源

要探寻印度高等教育公平与质量冲突问题的根源，需要认识到印度复杂多样的社会、文化和体制因素对其高等教育的深刻影响。

（一）社会阶层固化阻滞弱势群体的教育意识

当前印度高等教育公平与质量问题激烈冲突的社会根源在于根深蒂固的种姓制度和宗教文化将印度社会割裂为不可逾越的社会阶层。延续三千多年的印度种姓制度和八成人口信奉的印度教宣扬男女不平等思想和等级观念，这些严重禁锢了弱势群体向社会上层流动的意识，成为印度实施性别平等和保留政策的“绊脚石”。印度难以接受高质量高等教育的群体主要是表列种姓、表列群落或其他落后阶层的低种姓群体、女性、穆斯林、农村人口和位于东北部落后邦的穷人。而同时具有两种以上不利因素的社会落后阶层所面临的境况则尤其严重，例如农村低种姓家庭的穆斯林女性要接受高等教育则面临极大挑战。阶层固化观念将这些弱势群体从心灵深处禁锢起来，阻断了弱势阶层争取优质高等教育的意念。

（二）高等教育平庸化制约高质量教育公平的实现

在教育规模的持续扩充中印度高等教育逐渐平庸化，这严重阻碍了印度高质量教育公平的实现。印度高等教育平庸化主要表现为两大特征：一是数目庞大的印度高等教育机构犹如“平庸之海”。大学生普遍面临毕业即失业的高风险，社会对高校人才培养质量普遍持怀疑态度，优秀人才往往选择到海外求学。二是印度高等教育体系缺少对教学卓越和科研卓越的追求，使得优质高等教育机构严重匮乏。印度学界普遍认为，印度高等教育的“平庸之海”中即使漂浮着“卓越之岛”也是零星的[6]，而这些稀缺的优质高等教育资源往往只是极少数精英阶层的特权，这进一步加剧了印度高等教育公平与质量冲突问题。

（三）管理体系羸弱导致公平与质量政策成效不彰

印度高等教育管理体系结构复杂，官僚主义积弊已久。尽管印度出台了一系列教育公平与质量提升政策，但这些政策在执行过程中往往偏离预期目标，实现高质量教育公平犹如空头支票。究其原因，一是政府部门在政策制定过程中脱离实际，使得政策自身存在缺陷。面对数目庞大的高等教育机构和持续增长的大学生注册规模，印度政府一度陷入“数字陷阱”，产生错觉，以为印度距离世界一流高等教育指日可待，以至出台不切实际的扩张策略，缺少深思熟虑的配套行动计划，没有以务实的态度平衡数量与质量、公平与卓越之间的关系。二是印度高等教育政策执行者的素质和态度导致执行偏差。高等教育政出多门、相互推诿疏于政策落实，政策执行过程中缺乏监测与问责机制，使政策实施流于形式，无法达到预期效果。

四、印度实现高质量教育公平道阻且长

机会公平和质量公平是高等教育发展的两个不同阶段，高质量公平才是高等教育的发展目标。印度政府在《国家教育政策（2020）》中明确指出，未来20年印度高等教育需要为每个人提供公平而高质量的高等教育[24]。然而，印度要从机会公平迈向质量公平面临诸多困境和阻力，并非短时间内可以企及的发展目标。尽管独立之初印度政府就致力于消除弱势阶层入学机会不平等问题，但在未来20至30年内印度要将庞大的年轻人口转化为人口红利，需要让更多的人接受高等教育，这势必要持续扩大高等教育机构规模，进一步扩大招生比例。依据印度2020年出台的《国家教育政策（2020）》，至2040年高等教育入学率至少要达到50%[24]，这意味着未来20年内大学生年均注册人数还需要翻一番，即至少需要增加4000万。

《印度高等教育：2030年的愿景》设置了宏大的目标：2030年印度将成为全球教育的区域中心和全球高等教育领导者之一。面对艰巨的扩招任务和匮乏的教育资源，要实现如此宏大的发展目标，印度需要以务实的态度协调高等教育的公平与质量冲突。国家层面需要构建更深思熟虑的扩张战略，平衡数量与质量、公平与卓越之间的关系；地方政府要以促进公平为价值取向，以增强优质高等教育供给为重点，切实执行教育公平与质量的各项政策，对高等教育领域沉疴已久的治理体系进行大刀阔斧的改革；学校层面需要以学生发展为中心，关注学生的自由发展和尊严感，构筑和衷共济的弱势补偿机制。

中国与印度同为世界文明古国，在历史文化、人口、社会经济等方面存在诸多相似之处，当前正处在高等教育高质量发展的关键阶段，追求高质量的教育公平同样是中国高等教育未来发展的核心任务。因此，深入研究印度高等教育大规模扩张中的公平与质量冲突及其根源，对于我国在高等教育普及阶段如何实现高质量教育公平具有参考价值。

致谢

本文得到北京理工大学王顶明教授的指导，在此表示衷心感谢！

注释

①印度官方毛入学率计算方式是高等教育注册人口数占18—23岁年龄段人口总数的百分比，而国际通常采用18—22岁年龄段计算，这导致印度官方公布的高等教育毛入学率（GER）较国际通用值低，例如印度2019—2020年度GER为27.1%，换算为国际通用的GER应该为31.5%。