劳动行政部门责令自然人支付工资的合法性研究

西南石油大学法学院 李学智

我国《宪法》规定，公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径加强劳动保护，国家在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。可见，劳动报酬权是宪法权利。我国《劳动法》第46条、第50条等都对工资支付做了相应规定。特别是2020年5月施行《保障农民工工资支付条例》，进一步规范工资支付行为，明确工资清偿主体。

一、传统劳动法律关系及其表现形式

本文所探讨的劳动关系是法律意义上的劳动关系，即劳动法律关系。我国《劳动法》和《劳动合同法》并未对劳动关系的概念进行明确的定义，结合相关法条来理解劳动关系，劳动关系是指劳动者与用人单位依法签订劳动合同而在劳动者与用人单位之间产生的法律关系[1]。用人单位与劳动者之间存在劳动关系是《劳动法》《劳动合同法》等劳动保障法律法规调整的对象，同时也是劳动行政部门进行劳动保障执法的基础。

所谓劳动关系的表现形式，就是劳动关系区别于其他社会关系的特殊性表象，也就是说我们通过何种方式来查究用人单位与劳动者之间构成劳动关系。其中最简单的方式就是双方签订有合法的劳动合同，但在无劳动合同的情况下，劳动关系的事实特征表现为以下几点：一是劳动者受用人单位的劳动管理；二是用人单位的各项劳动规章制度适用于劳动者；三是劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分；四是用人单位定期（一般为按月）支付劳动者工资。[2]

二、发展中的用工主体责任

（一）用工主体责任的概念

《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发【2005】12号）第4条中首次出现用工主体责任的概念[3]。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释〔2014〕9号）和《保障农民工工资支付条例》都同时出现了“用人单位”和“用工单位”“用工主体资格”的概念，并分别赋予不同的法律责任。人力资源和社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）对具备用工主体资格的单位责任的承担作出了规定[4]。结合目前法律法规对用工主体责任作出的相关规定，应当明确用工主体责任为具备用工主体资格的单位对劳动者承担的工资劳动报酬和工伤保险赔偿支付责任。

（二）用工主体责任的法律性质探析

那么用工主体责任到底是个什么责任，是民事责任还是行政责任？它的法律依据是什么？从民法的角度来说，承担用工主体责任的单位与劳动者之间并无直接的合同关系，不存在违约的问题。从行政法的角度来看，用人单位因其违法发包行为而应承担用工主体责任，但这种责任并非是向行政机关承担，而是向第三人承担。从探寻用工主体责任的法律来源，需要回归《劳动合同法》第94条，可以将用人单位承担用工主体责任的依据视为承担了《劳动合同法》第94条的连带赔偿责任，因此，承担用工主体责任的单位对劳动者的劳动报酬获得权构成了侵权[5]。

（三）用工主体责任关系与劳动关系的区别

原劳动部“创设”用工主体责任的原因是为维护广大农民工的合法权益，建筑行业和矿山企业违法分包现象十分突出，自然人承包人无力支付或逃匿支付使得农民工报酬支付无法得到有效落实[6]。后因同种原因将用工主体责任沿用到工伤认定及待遇支付领域。用工主体责任并非用人单位责任，该责任的适用仅涉及员工讨薪或认定工伤两个方面，在实践中一般限定在农民工讨薪或认定工伤时所施加的特殊保护。因此，企业承担用工主体责任，不等于企业与实际用工方雇佣的劳务人员之间存在劳动关系，因为双方之间并不完全具备上述事实劳动关系的表现特征[7]，最高人民法院《全国民事审判工作会议纪要》法办（2011）442号中对此有相同的理解。

（四）发展中的用工主体责任可以包括自然人主体

劳动保障法律法规多次出现工资支付义务主体的变更和扩大，并非用词的混乱和理解的不一，是由于经济社会发展过程中劳动用工的多样性和复杂性所致，为不断适应社会关系的变革和强化对劳动者权益的保护，势必就劳动用工领域的工资支付义务主体范围的扩大，这也为自然人主体承担工资支付的用工主体责任提供了条件。

探讨用工主体责任对劳动行政部门责令自然人支付工资的合法性的意义在于两个方面：一是不能狭隘地理解为必须构成劳动关系才能适用劳动保障法律法规、劳动行政部门才能行使执法监察的权利，二是探寻《劳动合同法》第94条的适用，承担连带赔偿责任的双方一方为发包单位或组织，另一方为个人承包经营者或者说自然人，这为自然人承担工资支付义务奠定了法理基础。

三、自然人作为工资支付主体的类型化分析

对劳动保障相关法律法规进行梳理，自然人作为工资支付主体主要存在非法单位用工、个体工商户、出资人、承包人四种类型。

（一）非法单位用工类型

根据《劳动保障监察条例》第33条的规定，无论是无营业执照还是吊销营业执照，均无合法的组织作为工资支付主体，只能将该非法单位的实际经营者列为工资支付主体，当拖欠劳动者工资时，劳动行政主管部门向该非法单位实际经营的自然人下达工资支付指令。

（二）个体工商户类型

劳动保障法律法规虽然对个体工商户违法主体的认定没有明确规定，但根据《行政诉讼法》第101条和《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第59条第1款的规定，劳动行政部门在处理拖欠工资案件中，个体工商户没有字号的，责令工资支付的主体则为经营者个人[8]。

（三）出资人类型

2020年新实施的《保障农民工工资支付条例》第20条、第22条规定了出资人的工资清偿责任。满足上述规定的情况下仍拖欠农民工工资的，当出资人为自然人时，劳动行政部门应当责令该出资自然人作为工资的支付义务人。

（四）承包人类型

按照最高人民法院、最高人民检察院、人力资源社会保障部、公安部《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发〔2014〕100号）第1条第3项规定，在打击拒不支付劳动报酬罪中，时常出现个人承包人（一般表现为建筑领域个人包工头）获取工程款后采取逃匿、转移财产等方式逃避支付工人工资，极易引起群体性讨薪事件。为打击此类行为，劳动行政部门（即人社部门）可以向已经得工程款或业务款（其中包含有劳动者的劳动报酬）的个人下达工资支付指令。此规定可以理解为上述分析《劳动合同法》第94条的变形适用。

不能将责令自然人支付工资中的自然人理解为一般自然人，需要厘清此类关系的工资支付义务与自然人之间雇佣关系的劳动报酬支付义务，否则就会造成劳动行政部门越权行使民事纠纷裁判权。自然人支付工资中的自然人具备某种“身份”，一般可以分为三种情形：一是劳动者已经与用人单位存在劳动关系，由于第三人的原因导致不能正常获得工资报酬，该第三人作为自然人应当代位承担工资支付责任，如出资人承担的工资支付责任。二是劳动者正常提供了属于单位或组织的经营业务所需要的劳动，本可构成劳动关系，但由于此单位或组织中间有第三人的介入，第三人“窃取”了劳动者完成该劳动的劳动报酬，该第三人作为自然人应当代位承担工资支付责任，如承包人承担的工资支付义务。三是劳动者正常提供了属于单位或组织的经营业务所需要的劳动，本可构成劳动关系，但由于此单位或组织实际是“披着自然人外衣”的单位或组织，则应由具有单位或组织表象的自然人承担工资支付责任。

四、劳动行政部门责令自然人支付工资的制度完善

（一）明确责令支付行为的法律地位

由于我国独特的行政管理领域和体制，缺乏统一的行政法典，各个领域的行政管理法律法规也是根据各自的管理领域和对象进行独立的立法活动。包括责令支付在内的责令改正行政指令广泛存在于各类行政管理法律法规中。从责令支付等责令改正的行政立法来看，2021年新修订的《行政处罚法》仍未对行政机关责令改正行为作出性质明确，也显然不属于行政处罚的类型。从责令支付的强制执行力来看，早在《最高人民法院关于劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书是否属于可申请法院强制执行的具体行政行为的答复》（［1998］法行字第1号）中认为劳动保障行政部门基于统一事实和理由作出责令支付的指令书不可以申请强制执行，做出的行政处理决定书可以申请强制执行，其本身就存在逻辑错误。从责令支付的诉讼案件来看，无疑人民法院是支持其具有可诉性的，如文仕华因诉重庆市巴南区人力资源和社会保障局撤销劳动监察限期整改指令书〔（2017）渝行申582号〕一案，就劳动监察责令支付工资的指令经历了一审、二审和再审程序。劳动保障行政部门对用人单位做出责令支付双倍工资、经济补偿、赔偿金的行政行为应当如何进行法律评价呢？需要对责令支付行为的地位和性质进行确定，包括要明确责令支付行为的法律内涵，确立行政主体、行政程序，规范行政行为和行政救济。

（二）规范责令支付的对象适用范围

我们讨论研究劳动行政部门责令自然人支付工资的合法性，并非要求劳动行政部门对符合条件的自然人都一概下达工资支付指令。实践中，为保护劳动者的劳动报酬获得权，还需要考虑及时性和现实性，通常情况下，用人单位往往更具有工资支付的经济实力，无论是非法单位用工、个体工商户、出资人、承包人何种类型，都是以单位或组织存在为前提，都可能存在相应的资金或财产，当单位有财产可供清偿劳动者工资时，应当优先责令单位进行支付，至于单位支付后与相关自然人存在纠纷的可以通过民事途径解决，无须进行行政干预。

当然，何种情况下应当责令单位支付，何种情况下应当责令自然人支付，何种情况下可以既责令单位支付又责令自然人支付，抑或是先责令单位支付后责令自然人支付，仍需要实践中形成完善的制度机制。

（三）探索责令支付行为的程序路径

尽管劳动行政部门责令自然人支付工资的行为已经得到了法律的认可，但应当遵循什么样的程序还是空白，是继续沿用责令用人单位的程序，还是新创立一套程序可以根据实践经验进行完善。在行政实践中，责令自然人支付工资的目的大部分原因是为了追究其拒不支付劳动报酬罪的刑事责任，劳动行政部门的支付指令作为拒不支付劳动保障罪的构成要素。当前可以根据打击拒不支付劳动报酬罪的需要，在行刑衔接的基础上来考虑和完善对自然人责令支付行为的程序规定。

（四）推进责令支付行为的立法规制

目前，无论是《劳动法》《劳动合同法》，还是《工资支付暂行规定》中的相关工资支付条款，支付的主体均是用人单位。如《劳动法》第91条中的支付主体为用人单位，而《劳动合同法》第94条规定的是劳动者损害的赔偿责任，在司法适用上没有问题，用于劳动行政部门作出行政支付行为的依据还不够明确。因此有必要对劳动保障相关法律法规进行修订，基于用工主体责任，将“用人单位”修改为“用工主体”，可以自然而然涵盖“自然人”主体，也可出台法律解释将“用人单位”扩大解释为类型化“自然人”，为劳动行政部门的责令行为提供法律依据，以解决劳动行政部门有权有责责令自然人支付，但无处寻找法条的尴尬处境。

五、结语

进入新发展阶段，劳动用工关系呈现出新的变化，工资支付主体的范围逐步由建立劳动关系的用人单位、承担用工主体责任的用人单位扩大到具备相应条件的自然人。劳动保障法律制度的“被动”调整，为劳动行政部门责令自然人支付工资的合法性奠定了基础，劳动行政部门必须适应劳动用工多元化发展趋势，逐步探索完善推进自然人支付工资的合法路径和措施，以保障劳动者的合法权益，提升法治化治理水平和治理能力。