动物卫生监督执法案件中货主的认定

郭永玲，郑 娟，李庆爱，孙 静，陈 勇

（1.睢县农业农村局，河南睢县 476900；2.洛阳市农业综合行政执法支队，河南洛阳 471000；3.磐石市农业综合行政执法大队，吉林磐石 132300）

动物贩运流通是活跃市场经济、调节地区之间动物供需平衡的重要方式，在促进畜牧业发展、保障菜篮子产品供应、增加农民收入方面发挥着重要作用。在这个过程中，货主是动物检疫的申报主体，承担着保护动物健康、防控动物疫病传播的主体责任。2021 年新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）第四十九条明确指出：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院农业农村主管部门的规定向所在地动物卫生监督机构申报检疫。”在执法实践中，执法人员对货主界定不清，极易造成处罚主体认定错误，引起案件重大瑕疵。因此，准确认定违法行为人，对于准确适用法律法规、彻查违法行为、遏制行业乱象具有重要的意义。笔者以一起经营依法应当检疫而未经检疫的动物案件为例，对货主的认定问题进行了探讨。

1 案情简介

2021 年5 月21 日，A 市农业综合行政执法队接群众举报，在426 县道边有一拉牛的车上面装有无耳标的牛4 头，要求调查处理。经查，当事人刘某在A 市B 镇韩某处收购牛4 头，在未申报产地检疫的情况下，给养殖户韩某支付货款30 000 元后转售给贩运户马某。马某将所收购的4 头牛装载至自家货车，运往A 市牛羊定点屠宰场，途中被群众发现并举报。

2 观点与分析

在案件调查过程中，执法人员对被处罚主体，即货主的认定进行了讨论，形成了4 种具有代表性的观点观点一：将收购贩运人作为货主进行处罚，对养殖户不予行政处罚；观点二：将屠宰场负责人作为货主进行行政处罚；观点三：将养殖户与收购贩运人合并进行行政处罚；观点四：将养殖户和收购贩运人分别作为货主单独给予行政处罚。本案涉及多名当事人，是多人作为一个团体共同违法，还是各自独立的违法行为，有待认真加以厘清，确认货主是本案正确处理的焦点。笔者对各观点一一加以分析研判。

2.1 观点一：将收购贩运人作为货主进行处罚，对养殖户不予行政处罚

此观点认为：动物收购人员直接接触动物养殖者，掌握动物健康状况并赚取动物交易利润，应当对由此产生的法律后果承担责任。在本案中，动物收购人员刘某从养殖户韩某处收购牛4 头，向养殖户支付了货款，并将所收购的4 头牛转售给了马某，完成了动物交易过程的权属转移。动物贩运户对于动物的流动途径、运输区域、到达目的地等环节的染疫风险、传播隐患知悉程度均高于养殖户，且各地制定的动物检疫规范性文件均明确养殖户可委托贩运户申报检疫，应当将其认定为货主，作为处罚主体进行处罚。

观点分析：本观点的错误之处在于忽视了养殖户的检疫申报义务。动物检疫的目的是为了掌握动物的健康状况，评价动物交易流通的疫病传播风险。动物养殖户作为动物的原始所有者，参与了动物养殖全过程，对动物的健康状况、是否具有疫病传播风险最有条件了解。同时，《动物防疫法》四十九条第一款明确指出了货主是产地检疫申报主体。因此，韩某在出售前，作为动物的所有者，毫无疑问具有检疫申报的义务。检疫申报可以到申报点现场填报，可以采取传真、电话等方式申报，还可以通过电子出证系统进行检疫申报。从本案的描述中得知，养殖户韩某显然没有履行检疫申报义务，同时也没有委托其他当事人进行检疫申报，从而导致了违法行为的发生。为此笔者认为养殖户韩某应承担法律责任，接受行政处罚。

2.2 观点二：将屠宰场负责人认定为货主进行行政处罚

此观点认为：屠宰企业作为动物屠宰的流向地，是动物交易流通的终端环节。从畜产品质量安全的高度出发，屠宰企业入场待宰的动物应当附具动物检疫合格证明，佩戴动物免疫标识，以保证屠宰动物的健康。因此，屠宰场应当对收购无检疫证明的动物负主要责任，接受行政处罚。

观点分析：在本案中，依法应当检疫而未经检疫的动物发现地是在运输环节，尚未入场屠宰。这4 头牛的所有权尚未完全转移，仍为马某所有。屠宰场负责人并不了解牛的具体情况。要求屠宰场负责人为没有进场的动物承担责任，缺乏法理依据。此外，马某在将该批牛交付屠宰场负责人前，应当主动申报检疫，即申报检疫并取得动物检疫合格证明是动物经营贩运的前置环节。按照《生猪屠宰管理条例》有关规定，屠宰企业负责生猪进场查验登记、屠宰检疫申报及生猪产品出场记录填写。屠宰企业没有产地检疫申报的义务。将动物屠宰环节的人员和单位认定为货主进行行政处罚，属于处罚失当。

2.3 观点三：将养殖户与收购贩运人合并进行行政处罚

此观点认为：该批牛从出栏到运输环节，可以视为一个经营依法应当检疫而未经检疫动物的全过程。在这个过程中，养殖户韩某、收购贩运人刘某、马某全程参与，整体作为共同违法的主体接受处罚，共同承担违法责任。

观点分析：关于多个主体共同违法，最新出台的《行政处罚法》没有做出明确规定，动物防疫有关的法律法规也没有对共同违法的性质、事实认定和法律责任做出规定。方永辉[2]、李良万[3]、俞洪元[3]等分别围绕共同违法及行政处罚问题及相关司法实践专门进行过探讨。在此有必要将共同违法的基本要件一一理清。所谓共同违法应当从以下3 个方面理解。一是共同违法需要两个及以上行政相对人参与；二是各个行政相对人之间具有共同违法的故意；三是违法行为由各个行政相对人为追求同一违法结果，相互联系、彼此配合完成。从本案发展过程来看，韩某、刘某、马某之间并无共同违法的故意，韩某与马某并不认识。三人之间只是临时的交易对象，三者之间的违法行为具有独立性，即不存在合作关系。韩某与刘某之间的交易完成后，无论刘某将牛运往何处，韩某的违法行为已经构成，而刘某与马某、马某与唐某之间的关系也一样。三段经营行为虽然在时间上相互联系，但违法主体不同，并且分别独立，不存在彼此配合的情形。马某的违法行为不仅仅是经营行为，还包括运输行为，与其他两个人的违法行为还有区别。因此，将3 人列为共同违法主体作为一个整体进行处罚，明显属于处罚畸轻。

2.4 观点四：将养殖户和收购贩运人分别作为货主单独给予行政处罚

此观点认为：韩某作为养殖户，刘某、马某作为收购贩运人，分别违反了《动物防疫法》相关规定，应当分别予以行政处罚。

观点分析：韩某在与刘某的动物交易过程中、刘某在与马某的动物交易过程中，分别负有检疫申报的义务。在此过程中，韩某和刘 某分别作为货主，经营了依法应当检疫而未经检疫的动物，违反了《动物防疫法》第四十 九条第一款第三项的规定，应当按照《动物防疫法》第九十七条第一款、第一百条第一款的规定，分别给予货值金额0.3 倍即9 000元的行政处罚。

3 处理结果

马某在与屠宰场负责人唐某的动物交易过程中，违反了《动物防疫法》第四十九条第一款第三项的规定，应当按照《动物防疫法》第九十七条第一款、第一百条第一款的规定进行处罚，其经营的牛按照《动物防疫法》第七十六条第一款第三项的规定实施补检。经查该牛没有耳标，不具备《动物检疫管理办法》中规定的补检条件，予以收缴销毁。同时按照第一百条进行处罚，作为货主，给予其货值金额0.3 倍即9 000 元的行政处罚；同时按照本款规定，应当给予对货主以外的承运人处运输费用（按照马某陈述材料，本次运费共计1 000 元）三倍以上五倍以下罚款。但因马某是本案货主，同时也是承运人，不属于“货主以外的承运人”，因此不予处罚。从法理上讲，经营运输依法应当检疫而未经检疫的动物，属于同一违法行为，按照《行政处罚法》第二十九条“一事不二罚”的原则，对其只按照货值金额进行处罚是合理的。

4 结语

综上所述，经营依法应当检疫而未经检疫的动物，依然是动物卫生监督执法的重点和难点，特别是在涉及多名货主、有连续交易的行为时，更需要准确认定案件的性质和各个行政相对人的法律责任。新修订的《动物防疫法》延续了上一版《动物防疫法》的立法思路，将经营依法应当检疫而未经检疫动物的处理，放在不同的法条里，需要依据补检结果对照采用。不同的情形，适用不同的处理方法。关于补检条件，建议尽快出台配套法规，进行更加科学的设定。建议执法部门在执法同时加强普法宣传，提示养殖户和收购贩运人应主动履行检疫申报义务，依法依规经营动物，切实保护好自身利益和公共卫生安全。